Democratische vernieuwing na 22 november

Eerst denken, dan pas doen

Vier jaar na Pim Fortuyn is het democratisch bestel geen splijtend thema meer. Toch is er aanleiding om het onder de loep te nemen, om de sterke punten van ons consensusmodel te verdedigen en de zwakke te verbeteren.

Het volk heeft gesproken. De politici kunnen aan het werk. De oneliners en de persoonlijke aanvallen uit de campagne maken plaats voor de rookgordijnen en het wollige taalgebruik van de formatie. Na de polarisatie is het tijd voor onesthetische compromissen. En dus gaan gemopper en geklaag over ‘Haags gedoe’ en ‘achterkamertjes’ weer overheersen. Echte tegenstanders van de democratie zijn er nauwelijks, maar veel vertrouwen in de kwaliteit van dit stelsel is er evenmin. Het ontbreekt de overheid aan slagvaardigheid. Politici, ambtenaren en vertegenwoordigers van belangenorganisaties vormen een nagenoeg gesloten kaste. Politici ontberen visie en laten hun oren hangen naar de waan van de dag. En de belangrijkste klacht: tussen politiek en burgers gaapt een onoverbrugbare kloof.

Deze kritiek slaat al decennia in golven tegen de ogenschijnlijk zo broze dijk van de Haagse politiek. Soms zwelt ze aan en lijkt een dijkdoorbraak onvermijdelijk – zoals tijdens de Fortuyn-revolte van 2002 –, maar er zijn ook tijden dat het alledaagse gekibbel van de beroepspolitici het gegrom van deze permanente branding overstemt.

Zo ook tijdens deze verkiezingen, waarin de verdeling van de ‘nationale koek’ en de eventuele betrouwbaarheid en leiderschapskwaliteiten van de lijsttrekkers de voornaamste onderwerpen waren. In tegenstelling tot bij de tumultueuze verkiezingen van 2002 speelde de vraag naar de houdbaarheid van ons politieke bestel nauwelijks een rol. Terwijl alle partijen vier jaar geleden om het hardst riepen dat het anders moest, dat er lessen moesten worden getrokken uit de door Fortuyn aangezwengelde ‘opstand van het volk’ vonden we er nu in de verkiezingsprogramma’s nauwelijks iets van terug. Met uitzondering van het cda zijn alle belangrijke partijen voor een of andere vorm van referendum. pvda, GroenLinks en vvd willen vooral het mes zetten in het ambtenarenapparaat, terwijl de laatste partij ook veel denkt te winnen met het terugbrengen van het aantal parlementsleden. Het cda wil geen gekozen commissarissen van de koningin of burgemeesters, maar wil de kiezer bij Tweede-Kamerverkiezingen ook op regionale kandidaten laten stemmen. d66, vanouds dé partij van de staatkundige vernieuwing, komt niet veel verder dan het voorstel om grondwetsherzieningen eenvoudiger te maken.

Een nogal schrale troost. Je kunt je voorstellen dat een overtuigde lpf’er geneigd zou zijn te verzuchten dat ‘onze Pim voor niets gestorven is’. Akkoord, er zijn de afgelopen jaren op het terrein van het lokaal bestuur wat maatregelen genomen, er is wat geëxperimenteerd met referenda en onlangs hebben twee door voormalig minister Pechtold ingestelde clubs van burgers hun rapporten gepresenteerd. Het Burgerforum Kiesstelsel kwam met het plan voorkeurstemmen zwaarder te laten wegen en de Nationale Conventie heeft haar werk afgerond met het rapport Hart voor de publieke zaak, waarin aanbevelingen voor herziening van het totale bestel zijn gedaan. Maar van de in 2002 verwachte en verhoopte ‘revolutie’ is niets terechtgekomen. En dat is maar goed ook. Revoluties hebben altijd onvoorziene consequenties, die dikwijls veel erger zijn dan de ‘misstanden’ die de aanleiding vormden.

Waan van de dag

Het zou mooi zijn wanneer het rapport van de Nationale Conventie de aanzet vormt tot een fundamentele discussie over het functioneren van onze democratie. Want voor er verder gesleuteld wordt aan het politieke bestel zal toch eerst een aantal essentiële vragen moeten worden gesteld. Wat verlangen wij nu eigenlijk precies van de democratie? Zijn alle verlangens wel met elkaar te combineren? Is de veel bejammerde ‘kloof tussen politiek en burger’ wel zo rampzalig? In hoeverre willen we de agenda van de politiek laten dicteren door de media? Kun je van politici verwachten dat ze voortdurend naar de bevolking luisteren en zich tegelijkertijd niet overgeven aan ‘de waan van de dag’?

Dat het debat over de democratische vernieuwing de afgelopen jaren zo vaag en onbevredigend is geweest, komt doordat dit soort vragen nauwelijks serieus zijn gesteld, laat staan beantwoord. Het staatsrechtelijk oeuvre van Hans Wiegel past op de achterkant van een sigarendoos, maar hij had gelijk toen hij aan een verslaggever vroeg: ‘Kunt u mij misschien uitleggen wat het probleem is waarvoor de gekozen burgemeester de oplossing zou zijn?’ En te midden van de lippendienst die de andere partijen aan het inmiddels heiligverklaarde referendum bewijzen, komt het cda tenminste met enkele zinnige bezwaren.

Het vorige week verschenen Jaarboek parlementaire geschiedenis 2006 (Boom) heeft als thema: De waan van de dag. Uiteraard wordt hierin aandacht besteed aan de incidentenpolitiek van de afgelopen jaren, aan de adembenemende hoeveelheid affaires waardoor Den Haag geteisterd werd, aan de hoog oplopende emoties en dramatische confrontaties. Maar, zoals Willem Witteveen schrijft, ook de notie dat de politiek wordt beheerst door ‘de waan van de dag’ lijkt het product van de waan van de dag. ‘De waan van de dag is (…) een negatieve omschrijving van de heersende mening of wat Aristoteles zo netjes de doxa noemt, de meningen van de verstandige en tot oordelen bevoegde leden van de gemeenschap. In een democratie behoort bijna iedereen tot die categorie.’ Hij concludeert zelfs: ‘Democratie is de geïnstitutionaliseerde waan van de dag.’

Is dit erg? Volgens Witteveen kleven er twee bezwaren aan. Ten eerste is bij democratie volgens de waan van de dag de kans groot dat de emoties de rationele argumenten gaan overheersen, wat de kwaliteit van de besluitvorming niet ten goede komt. Ten tweede leidt een dergelijke democratie tot grote tijdsdruk. Omdat voortdurend op de actualiteit wordt gereageerd, moeten er snel beslissingen worden genomen en is er weinig tijd voor reflectie.

Door de sinds de jaren zestig veranderde politieke cultuur en vooral door de rol die de media zijn gaan spelen, zijn deze negatieve aspecten steeds meer gaan overheersen. Marc Chavannes formuleerde het vorige week zaterdag in NRC Handelsblad zo: ‘De Tweede Kamer laat zich gek maken door de tv van de vorige avond en de krant van vanochtend. Het spoeddebat dat ’s middags volgt geeft Den Haag Vandaag weer een actueel kluifje en zo draait de Haags-nieuwscentrifuge door. Bijna altijd gaat het over details van de uitvoering van het beleid. (…) Daarom debatteert de bewindspersoon over Lingo en de trein van 7.48 uur uit Lage Zwaluwe.’

Witteveen citeert de Belgische politicoloog Mark Elchardus, die in zijn boek De dramademocratie (2002) schrijft: ‘Het is in feite niet langer juist om ons regime te omschrijven als een vertegenwoordigende democratie. Het is een politiek systeem waarin grote macht uitgaat van een door de media gedragen voorstelling en waar legitimiteit wordt ontleend aan de wijze waarop personen, groepen en organisaties in die mediavoorstelling verschijnen.’

De politiek is een ‘vertoning’ geworden. Visie en ideeën lijken onderschikt te zijn geworden aan charisma. De socioloog Dick Pels schreef in zijn ‘intellectuele biografie’ van Pim Fortuyn dat de mensen volkomen uitgekeken zijn op de verkalkte partijendemocratie en dat ze verlangen naar ‘idolen met ideeën’. Je hoeft geen doorgewinterde cynicus te zijn om te constateren dat in het programma Idols zelden de kandidaten met het meeste zangtalent winnen en dat de zorgvuldig gekweekte ‘idolen’ meestal geen blijvende indruk maken.

Kloof

Dat politici geneigd zijn voortdurend hun oren te laten hangen naar de publieke opinie heeft niet alleen te maken met de rol van de media en de opiniepeilers, maar vooral met het feit dat er al jaren wordt gejammerd over de vermeende kloof tussen de politiek en de burger. Politici zouden vervreemd zijn geraakt van de werkelijkheid, niet meer ‘weten wat er leeft’, en daardoor verkeerde beslissingen nemen. Maar de essentie van de representatieve democratie is juist dat er een zekere afstand bestaat tussen de volksvertegenwoordiger en de kiezers. De parlementariër behoort niet slechts het doorgeefluik te zijn van de belangen en, al dan niet kortstondige, ideeën van zijn electoraat. Hij is gekozen om op basis van zijn visie op het algemeen belang de regering te controleren en wetgevende arbeid te verrichten.

‘Niet dát er een kloof is, maar wat we ermee doen is (…) de kwestie’, schrijft politicoloog Herman van Gunsteren in zijn recente Vertrouwen in democratie (Van Gennep). Terwijl in de klassieke staatsrechtelijke opvattingen de volksvertegenwoordiger geacht werd de publieke opinie te ‘filteren’, bestaat tegenwoordig de neiging die liefst zo stoer en simpel mogelijk via de megafoon rond te tetteren.

Ook volgens de socioloog Bas van Stokkom, in zijn Rituelen van beraadslaging (Amsterdam University Press), wordt het probleem van onze democratie niet gevormd door het bestaan van de kloof tussen burger en politiek. ‘Het ongedaan maken van veronderstelde kloof door volksvertegenwoordigers rechtstreeks aan de belangen van de “man in de straat” te laten appelleren, is nu juist een van de politieke kernproblemen.’

Slimme mix

Het vertrouwen in het functioneren van de democratie is inderdaad ernstig geslonken, waar de politici overigens flink aan hebben bijgedragen door zichzelf ook regelmatig laatdunkend uit te laten over het ‘Haagse gedoe’, dat ‘vuil en vunzig’ zou zijn. Wanneer er al sprake is van een kloof, dan is het die tussen wat de burgers van de politiek verwachten, en wat deze daarvan waarmaakt. Maar het probleem is dat het niet zonder meer duidelijk is wat men verwacht, terwijl wel vaststaat dat die verwachtingen sterk uiteenlopen. Daarom is het nuttig om eerst eens te kijken naar de burger, alvorens men gaat definiëren wat de politiek voor die burger moet doen. Welke rol dient de burger te spelen? In welke mate dient hij bij concrete besluitvorming te worden betrokken? Moet hij slechts zijn instemming of afkeur laten blijken, of is zijn oordeel ook van belang? Hoe reëel is het om van de burger actieve betrokkenheid te verwachten?

De Nationale Conventie heeft zich sterk gericht op de rol van de burger: ‘Tegenover de rechten die onze democratische rechtsstaat de burger biedt, mag van de burger inzet voor het publieke belang worden gevraagd. De burger als drager van een publiek ambt dus.’ Daarom wordt niet alleen gepleit voor meer invloed van de burger, maar wil de Conventie ook stimuleren dat burgers actiever worden. Onder meer wordt voorgesteld een belastingaftrek in te voeren voor degenen die zich inzetten voor de publieke zaak. Omdat de burger al vroeg moet leren dat hij zijn steentje moet bijdragen, dienen jongeren rond hun zeventiende jaar een verplichte stage te volgen in bijvoorbeeld verpleegtehuizen, buurthuizen, het basisonderwijs, bij sportverenigingen of bij organisaties voor vluchtelingen.

De conventie propageert hier een nogal republikeinse invulling van het begrip burgerschap, waarin de plichten van de burger en de noodzaak van goed bestuur een grotere nadruk krijgen dan gelijkheid en rechten, waar politieke denkers die in de democratische traditie stonden altijd op hamerden. Meer Machiavelli en Hannah Arendt dan John Locke dus. Dat klinkt aantrekkelijk, maar Herman van Gunsteren waarschuwde in Eigentijds burgerschap (1992) al: ‘Burgerzin kan, net als geloof en legitimiteit, niet via oproepen of bevelen in het leven worden geroepen. Burgerzin, legitimiteit en geloof worden door mensen zelf gegeven en kunnen niet ontstaan uit een proces dat met dit karakter van vrij geven strijdig is.’

Het is zinvol om, voordat de staatkundige en politieke trukendoos wordt opengetrokken, eerst te kijken naar het soort democratie dat we willen. In zijn recente boek Vitale democratie (Amsterdam University Press) komt de Tilburgse hoogleraar bestuurskunde Frank Hendriks met een interessante analyse van de verschillende modellen. Naast het gebruikelijke onderscheid tussen directe en indirecte vormen van democratie maakt hij het onderscheid tussen integratieve democratie, waarbij het creëren van draagvlak centraal staat, en aggregatieve of majoritaire democratie, waarin beslissingen worden genomen op basis van een eenvoudige meerderheid van vijftig procent plus één. Wanneer beide scheidslijnen worden gebruikt, levert dat vier democratische ideaaltypen op. Sommige komen nauwelijks in zuivere vorm voor, zoals de ‘participatiedemocratie’, die integratief en direct is. De ‘kiezersdemocratie’, die direct en aggregatief is, komt tot op zekere hoogte voor in de Verenigde Staten, en wel op het niveau van staten als Californië. Op federaal niveau zijn de VS een ‘penduledemocratie’, dat wil zeggen aggregatief en indirect. Net als in het Verenigd Koninkrijk is het parlementaire stelsel hier gekoppeld aan een feitelijk tweepartijenstelsel, waarin het principe the winner takes all geldt. Van de ‘consensusdemocratie’, die in het schema van Hendriks indirect en integratief is, is Nederland een goed voorbeeld. Door zijn heldere analyse van de sterke en zwakke punten van deze modellen maakt Hendriks duidelijk dat het zonder meer overnemen van een of meer kenmerken van een ander model niet werkt en soms zelfs de nadelen versterkt.

Overigens pleit Hendriks niet voor één van deze ideaaltypen, maar geeft hij de voorkeur aan een ‘slimme mix’, waarbij vooral de historische, maatschappelijke en culturele context bepaalt waar het zwaartepunt moet liggen. Het is volgens hem niet verstandig de zaak plots omver te gooien. Grootse hervormingsplannen worden vaak gekenmerkt door ‘jumping to conclusions’: ze komen met een remedie, zonder grondige diagnose van de kwaal. Dat was ook Wiegels bezwaar tegen de gekozen burgemeester. Hierdoor lijden dit soort plannen vrijwel altijd schipbreuk, wat de frustraties over het politieke bestel weer vergroot. Daarom pleit Hendriks voor ‘reinventing tradition’, het doorvoeren van beperkte hervormingen die aansluiten bij traditionele en beproefde praktijken. Voor Nederland betekent dit dat het ‘Huis van Thorbecke’ een schoonmaakbeurt verdient en dat hier en daar wel iets vertimmerd kan worden, maar dat nieuwbouw of rigoureuze verbouwingen uitermate onverstandig zijn.

Een alternatief?

Maar is er dan geen echt alternatief voor dat eindeloze schikken en plooien, dat eeuwige geploeter door de polder, waardoor alles eeuwig lijkt te duren en er nooit echt iets verandert? De kritiek is niet nieuw. ‘Wie hier op de grond stampt, zakt in de modder’, schreef Marsman in 1925. Een uitspraak die zo door Pim Fortuyn had kunnen worden overgenomen. Ook Ayaan Hirsi Ali gaf duidelijk te kennen dat de consensusdemocratie haar minder aanstond dan de Afrikaanse traditie waaruit zij voortkomt: ‘Of je bent goed met elkaar of je hebt oorlog. And the winner takes all! Niks poldermodel!’

Hendriks op zijn beurt maakt duidelijk dat de sterke punten van de consensusdemocratie – een groot draagvlak, beheerste integratie, continuïteit, bestuurlijke expertise en zorgzaamheid – gehandhaafd kunnen worden, terwijl je op pragmatische wijze stroperigheid, achterkamertjespolitiek, gebrek aan herkenbaarheid, vertechnocratisering en paternalisme bestrijdt. Om te voorkomen dat de staatkundige trukendoos geen doos van Pandora wordt, moet goed worden gekeken naar elementen uit andere democratiemodellen die de zwaktes opheffen zonder de sterke punten te verzwakken. Zo past de wijze waarop in Zwitserland referenda worden gebruikt beter bij onze consensusdemocratie dan het Californische model, zoals het ook zinniger is om bij de keuze van een burgemeester naar België te kijken dan naar de VS. De Belgische burgemeester is de lijsttrekker van de coalitiepartij die bij de laatste verkiezingen de meeste stemmen heeft getrokken.

Maar voordat tot dit soort schoonmaak- en reparatiewerkzaamheden wordt overgegaan moet eerst ons democratisch bestel aan de orde komen. Omdat het niet gaat om de trein uit Lage Zwaluwe of een tv-spelletje kan dat niet in een spoeddebatje noch kan het worden afgeschoven naar een commissie of conventie. Het parlement zelf zal er de tijd voor moeten nemen.

.