Special: de risicosamenleving

Eigen verantwoordelijkheid?

Geen socioloog heeft ooit sneller ge lijk gekregen dan Ulrich Beck. Het manuscript van zijn boek Risiko gesellschaft: Auf dem Weg in eine an dere Moderne was net voltooid toen de catastrofe in Tsjernobyl zich voordeed. Wie in 1986 op zoek was naar een kernachtige typering van het soort maatschappij waarin we leven, hoefde niet langer te zoeken. Moderne, industri ele maatschappijen zijn «risicosamenlevingen».
In sociologieleerboeken van de jaren vijftig, zestig of zeventig tref je het begrip niet aan. Nu kan dat vak er niet meer omheen. Ook de politieke agenda wordt voor een belangrijk deel beheerst door «risicoproblemen». In het verleden bleef het gebruik van het begrip «risico» beperkt – bijvoorbeeld als over verzekeringen werd gesproken of als iemand met een aandelenportefeuille het advies kreeg «de risico’s te spreiden». Nu is het woord gangbaar als con tainer begrip: gezondheidsrisico’s, risico’s van transporten en voedingsindustrie, risicowedstrijden en risicogezinnen, risico’s voor organisaties bij onvoldoende financieel toezicht en risico’s van terrorisme. We mogen, zoals de Londense hoogleraar accountancy Michael Power schreef, zo langzamerhand spreken van «the risk management of everything».
Beck wil niet beweren dat we riskanter zijn gaan leven of dat de bedreigingen waaraan we blootstaan nu groter zijn dan honderd jaar geleden. Dat zou in strijd zijn met de feiten. We leven langer, en langer in relatief goede gezondheid. Volgens Beck staan hedendaagse samenlevingen – vergeleken met die van een halve tot een hele eeuw geleden – voor een nieuw soort problemen. Als gevolg daarvan heeft de overheid nieuwe taken gekregen en is de politiek ten opzichte van eerdere perioden van karakter veranderd.
Aan het begin van de twintigste eeuw karakteriseerde Max Weber de westerse maatschappijen als «gerationaliseerde» samenlevingen. «Rationeel» stond bij Weber voor berekenbaar. Volgens Weber was «rationaliteit» kenmerkend voor de moderne wetenschap, ethiek en rechtsleer, maar ook voor de bureaucratie en voor de kapitalistische economie. Politiek is in een gerationaliseerde samenleving het gevecht over doelen, beleid een zaak van regelgeving. Wetenschap speelt de rol van dienaar. Zij kan ons vertellen wat geëigende instrumenten zijn om een doel te bereiken. Doelen van handelen verschaft zij niet.
Becks vraag is simpel: in hoeverre is Webers portret nog adequaat? Zijn antwoord luidt: de samenleving heeft zich naar een nieuwe vorm ontwikkeld.
Becks redenering is ruwweg de volgende. In de opvatting die in de zeventiende eeuw ontstond, heeft de staat de taak burgers te beschermen tegen gevaren. In de eerste plaats tegen de gevaren die van buiten komen (daarvoor hebben we een leger en bouwen we dijken) en in de tweede plaats tegen de gevaren van mede burgers (daarvoor hebben we de politie). In de negentiende en twintigste eeuw heeft de overheid nieuwe taken gekregen. Zij ging de samenleving organiseren met het oog op het lenigen van materiële nood. De overheid ging zich actief bezighouden met economisch beleid en voor vangnetten zorgen om degenen te be schermen die door ziekte, werkloosheid en ouderdom in sociale nood dreigden te komen.
Behalve tegen fysieke gevaren beschermt de verzorgingsstaat tegen «sociale» gevaren. Het gaat, schrijft Beck, maatschappelijk gezien om externe gevaren: ziekte, ongevallen, economische malaise, bedreigingen door buitenlandse mogendheden. Hoe samenlevingen zich tegen externe gevaren teweer moeten stellen is, meent Beck in 1986 misschien voorbarig, voor een belangrijk deel opgelost. Er zijn echter nieuwe bedreigingen gekomen, die samenhangen met het industriële karakter van de moderne samenleving. Het zijn problemen die binnen de samenleving worden geproduceerd.
Deze nieuwe problemen hebben een bijzonder karakter. We kunnen niet anderen (het buitenland, de natuur, de blinde pech van ziekte en economische malheur, of specifieke groepen als joden of communisten) ervoor verantwoordelijk stellen. De gevaren zijn een product van ons eigen handelen. Het zijn gevaren die door de samenleving zelf worden geproduceerd. Als iemand ervoor verantwoordelijk is, zijn wij dat zelf.
Luchtverontreiniging houdt niet op bij de grens van het villadorp. «Nood is hiërarchisch, smog is democratisch», schrijft Beck. Veel milieuproblemen hebben een supranationaal of zelfs globaal karakter. Lange ketens zijn in het geding: het Braziliaanse regenwoud is via het gat in de ozonlaag en klimaatverandering verbonden met huidkanker en de verhoging van de zeespiegel in onze regionen.
Deze problemen kunnen niet goed door de bestaande instituties worden opgevangen. Tegen een ontploffende kerncentrale kun je je niet verzekeren – lees de polis er maar op na –, tegen de gevaren van een stijgende zeespiegel door klimaatverandering evenmin. Ook de politiek heeft weinig te bieden. De politiek is primair in nationale staten georganiseerd. De wetenschap biedt evenmin veel soelaas. Als het op maatregelen nemen aankomt, staan de gevestigde instellingen – overheid, wetenschap, bedrijfsleven – met lege handen.
Tegelijk zijn ook andere gevestigde instituties, als gezin en onderwijs, op drift geraakt. Dit falen van de gevestigde instituties leidt tot legitimiteitsproblemen, aldus Beck. Het vertrouwen dat problemen door de technische ontwikkelingen automatisch zullen verdwijnen, is verloren gegaan. Risicosamenlevingen worden gekarakteriseerd door een fundamentele onzekerheid over zowel de gevaren die ons bedreigen als over de verantwoordelijkheden die daarbij in het geding zijn. Er dienen zich tal van nieuwe bedreigingen aan, maar instituties die deze bedreigingen in banen zouden kunnen leiden, of die voor compensatie zouden kunnen zorgen als zich een ramp voordoet, zijn er nauwelijks.
Beck had in 1986 vooral oog voor milieu problemen. Zijn analyse heeft echter een wijdere strekking. Neem BSE. Omdat in de internationaal vertakte voedingsindustrie slachtafval van schapen als basis voor het voedsel van rundvee wordt gebruikt, zijn prionen gaan circuleren die bij consumenten tot een variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob kunnen leiden. Dat is een nieuw gevaar met een supranationaal karakter. Wie heeft gefaald? De boeren, de voedings industrie, de experts, de overheid, de burgers die goedkoop rundvlees willen eten? Omdat we dat niet weten, worden er draconische maatregelen genomen. De grenzen worden gesloten en brandstapels opgericht. In de Middeleeuwen werd op een pestepidemie niet anders gereageerd.
Of neem de risico’s die met ongezond leven samenhangen. Wie is verantwoordelijk? Het bedrijfsleven dat reclame maakt voor sigaretten en Big Macs? De overheid die dit toestaat en eraan verdient? De consument die zich laat verleiden?

De risicomaatschappij brengt zo nieuwe verhoudingen met zich mee tussen bestuurders, burgers en experts. Elk van deze drie partijen wordt in een nieuwe rol geënsceneerd. En er worden nieuwe bestuurlijke en politieke technieken geïntroduceerd.
Om te beginnen de burgers: die kunnen de risico’s niet op een directe manier waarnemen. Het gat in de ozonlaag is alleen zichtbaar op een computerscherm als de uitkomst van eindeloos veel berekeningen. Dat wij door onze leefstijl voortijdig door hart- en vaatziekten overlijden is de conclusie van langdurig epidemiologisch onderzoek. Dat we het gat in de ozonlaag en die leefstijl als «risico’s» beschouwen hebben we van horen zeggen. Een expert heeft ons dat verteld. We «weten» dat er een risico is, omdat we die experts vertrouwen.
De rol van die experts is niet beperkt. Zij hebben definitiemacht. Anders dan Weber dacht is de wetenschap dus niet meer louter de dienaar van de politiek die suggesties over middelen doet als de doelen politiek zijn vastgesteld. Zij zelf is een van de bronnen geworden voor het formuleren van politieke doelen. Het onderscheid tussen politieke doelen en wetenschappelijke middelen is vervaagd.
Expertise speelt in een risicosamenleving een ingewikkelde rol. In de eerste plaats zijn de oorzaken van de risico’s veelal verbonden met onze industriële levenswijze. Wetenschap en technologie staan dus aan de bron van de problemen. Maar zonder die wetenschap en techniek zijn we nog slechter af. Er is immers ook wetenschappelijke kennis nodig om de problemen als zodanig te identificeren. Zonder epidemiologisch onderzoek is de relatie tussen te weinig bewegen en hart- en vaatziekten domweg onzichtbaar. Zonder klimaatdeskundigen en chemici kan het gat in de ozonlaag niet worden geïdentificeerd en kan de relatie met chemische emissie niet worden gelegd. Maar het vertrouwen dat door nieuwe technische vindingen de oplossing gevonden kan worden is geërodeerd. We vertrouwen deskundigen wel als het om het aanwijzen van problemen gaat, maar niet zonder meer als het om het formuleren van oplossingen gaat.
Hierdoor moet een politieke theorie van de risicosamenleving ook een theorie over wetenschap zijn. In de eerste plaats omdat de wetenschap wordt gepolitiseerd. Tegenbewegingen – milieubeweging, ngo’s, patiëntenorganisaties – zijn nu belangrijke politieke krachten. Zij roepen hun eigen deskundigen in. Er ontstaan bovendien nieuwe politieke fora. Een deel van de debatten en besluitvorming vindt plaats in laboratoria, op wetenschappelijke congressen en conferenties. In plaats van parlementariërs die elkaar bestrijden, gaan experts met elkaar in debat. Verschillen van mening zijn hier niet minder groot dan in de traditionele politiek. Concurrentie om aandacht en geld spelen een rol. Dat ondermijnt de vanzelfsprekendheid waarmee in het verleden wetenschap en techniek als panacee voor maatschappelijke kwalen werden opgevoerd.
De vraag dient zich dan ook aan hoe de experts die tegelijk aan de bron van de problemen staan, die problemen identificeren en voor de oplossingen moeten zorgen democratisch gecontroleerd moeten worden. Moeten we de democratie naar de laboratoria brengen of moeten we wetenschappelijke discussies ook in Den Haag gaan voeren? Moeten we radicaler zijn en op een nieuwe manier gaan nadenken over politiek en democratie? Zijn de bestaande denkbeelden over democratische representatie en controle aan een veel drastischer revisie toe dan degenen die al decennia over «de kloof tussen burgers en politiek» spreken zelfs in hun stoutste dromen hebben voorzien? Moet de verantwoordelijkheid van wetenschappers concreter vorm krijgen? Moeten onderzoekers die zich in de ogen van anderen in het publiek al te alarmerend uitlaten gestraft worden of moeten onderzoekers die – wederom in de ogen van anderen – al te geruststellend zijn worden aangepakt?
Van beide stromingen zijn voorbeelden te noemen. In een recente rede heeft de Amsterdamse rector magnificus Van der Heijden alarmisten de wacht aangezegd. In Denemarken moest een onderzoeker die had betoogd dat het milieu er in tegenstelling tot wat algemeen wordt aangenomen beslist niet slechter voorstaat dan enkele tientallen jaren geleden, zich verantwoorden voor een commissie die toeziet op de integriteit van onderzoekers. In het bedrijfsleven zijn afdelingen in het leven geroepen die toezien op de integriteit van het personeel en de fraudebestendigheid van procedures. De schandalen rond Barings Bank, Ahold en Enron hebben laten zien dat interne fouten tot financiële rampen kunnen leiden. Dat soort problemen kan worden voorkomen door naast de Chief Executive Officer en de Chief Financial Officer een Chief Risk Officer te benoemen, zo is onder accountants te horen. Zullen ook in de wetenschappen zulke afdelingen ontstaan, om reputatieschade te voorkomen?

Beck is socioloog. Hij bestudeert samenlevingen vanuit een «buitenstaandersperspectief» en typeert de gevaren die ons bedreigen als «intern» voor de samenleving. Dat impliceert echter niet dat de burger dat ook zo ziet. Voor de individuele burger komen veel van de gevaren van de industriële samenleving evenzeer «van buiten» als de gevaren van de natuur, economische malaise of agressieve buurstaten. De eerste reactie van de burger is dan ook ouderwets: kan daar niet voor gezorgd worden op de manier waarop ook de verzorgingsstaat voor bescherming en – als het misloopt – solidariteit zorgt?
De politiek, die de kiezers graag te vriend houdt, reageert aanvankelijk op de klassieke ma nier: door eindeloze regelgeving. U vraagt, wij draaien. Dat antwoord is weinig effectief. Niet alleen dreigt een woud van regels te ontstaan. De uitvoeringspraktijk van regelingen is ook vaak ondoorzichtig en de roep om transparantie leidt vervolgens tot nieuwe regelgeving en tot een wanverhouding tussen de tijd en energie die besteed worden aan het uitvoeren van taken en het toezicht daarop. Veel regels en uitvoeringspraktijken vallen bovendien buiten het domein waarop de traditionele politiek greep heeft. Het zijn professionals die hier de dienst uitmaken.
De politiek staat dus snel met lege handen. De enige oplossing lijkt de problemen uit te besteden. In plaats van regelgeving als voornaamste bestuurlijke techniek wordt een beroep gedaan op de «eigen verantwoordelijkheid» van burgers en bedrijven. Het neoliberale denken wordt po pulair: niet omdat iedereen spontaan overtuigd liberaal geworden is, maar omdat deze nieuwe vorm van besturen – even – soelaas lijkt te bieden.
Daarbij ontstaat een merkwaardige paradox. Het oorspronkelijke «u vraagt, wij draaien» – de kern van een liberaal-democratische staat, namelijk dat die staat er is voor de burgers – wordt omgekeerd: «Wij vragen u te draaien». U moet uw leefwijze veranderen: meer bewegen, verantwoord eten en stoppen met roken. En die auto kan toch een dagje zonder u?
Het politieke antwoord bestaat dus uit het individualiseren van de risico’s. Aanvankelijk werd daarbij gerekend op het calculerend vermogen van de burger. Door het uitdelen van economische prikkels zou die burger vanzelf op het goede pad worden gebracht. Toen dat niet de gewenste effecten had, werd door Lubbers en Paars overgegaan tot oproepen om «verantwoordelijkheid te nemen».

Het doel van de kabinetten-Balkenende is nog steeds hetzelfde: de overheid spreekt de burger aan op zijn eigen verantwoordelijkheid. Maar de middelen verschillen intussen. Terwijl eerst de eigen verantwoordelijkheid van de burger langs economische weg werd bewerkstelligd, wordt nu een beroep gedaan op de morele vermogens van de burger. Hij moet zich bewust worden van «normen en waarden».
Bestuurders krijgen daarmee een nieuwe rol. Niet langer zijn zij degenen die gekozen zijn om problemen op te lossen. In het voetspoor van de expert worden bestuurders degenen die problemen articuleren en burgers tot initiatief proberen aan te zetten. Veel overheidsbeleid wordt management by speech. De nieuwe bestuurder gaat zich daarbij van nieuwe technieken bedienen. Hij is niet langer de weberiaanse rationalist die zich op regelgeving richt. Zijn taak wordt het creëren van gemeenschapszin. Inspiratie, vernieuwing en een rijk netwerk worden bestuurlijke waarden op zich.
Daarmee volgen publieke bestuurders een mode die zich ook in het bedrijfsleven heeft afgetekend. In de managementliteratuur van de afgelopen twee decennia wordt aankomende bedrijfskundigen de flexibele, netwerkende inspirator als ideaalbeeld voorgehouden.
De burger die dacht dat de staat er was voor de organisatie van zijn bescherming krijgt dus nul op het rekest. De staat kan niet voor alles zorgen, krijgt hij te horen. Wie desondanks blijft aankloppen is een zeurpiet, een verwende slappeling met een verkeerde leefwijze. Hij moet actief worden, initiatief nemen, zelf aan het werk, lotgenoten opzoeken, een gemeenschap vormen, de schouders eronder zetten. Het risicodenken rekent af met slachtofferschap.
Dit beroep op eigen verantwoordelijkheid en de actieve burger is inmiddels zo vaak herhaald dat we het als vanzelfsprekend ervaren. Enige scepsis kan dus geen kwaad. In de eerste plaats: hoe reëel is dat beroep op eigen verantwoordelijkheid? De chemische industrie brengt de nodige risico’s met zich mee. De burger kan slechts hopen dat anderen – bedrijven en overheid – die voor hun rekening nemen. Hij moet buiten de poorten van de fabriek blijven, niet aan de knoppen komen, want anders komt de veiligheid pas echt in gevaar.
Natuurlijk, hij kan ook initiatieven nemen. Vlakbij mijn huis rijden ’s nachts ammoniaktreinen. Ik kan «mijn verantwoordelijkheid nemen» en verhuizen. Maar vermoedelijk moet ik dan elke dag met de auto naar mijn werk. Het is maar zeer de vraag of mijn risico dan echt lager wordt.
Dat geldt ook voor de gezondheidsadviezen. Zonder de zin te betwisten moet toch nuchter worden vastgesteld dat het belangrijkste «ge zondheidsadvies» nimmer klinkt: wie een lang en relatief ziektevrij leven wenst, doet er verstandig aan geboren te worden als dochter van rijke ouders. Zelfs als we ons tot de rijke, geïndustrialiseerde landen beperken, verklaren sociaal-economische variabelen immers nog altijd het belangrijkste deel van de verschillen in morbiditeit en mortaliteit.
De roep om eigen verantwoordelijkheid lijkt gebaseerd op een kinderlijk beeld van het menselijk leven. Als mensen zo simpel in elkaar zouden zitten, bestonden er alleen heel vervelende romans.

De risicosamenleving heeft een nieuwe vorm van bestuurlijke rationaliteit met zich meegebracht, dat wil zeggen een nieuw idee over de rollen van experts, bestuurders en burgers, over wat van elk van deze partijen wordt verwacht en over de technieken die moeten worden ingezet om «de boel een beetje bij elkaar te houden». Dat plaatst ons voor grote vragen op het terrein van politiek, legitimiteit en verantwoordelijkheid. Die rollen van expert, bestuurder en burger zijn namelijk strijdig met politieke uitgangspunten die breed werden gedeeld en de hoekstenen vormen van de politieke legitimiteit in onze samenleving. Individualisering van risico’s en het beroep op actief burgerschap staan op gespannen voet met kernprincipes van rechtsstaat en verzorgingsstaat. De rechtsstaat bestaat bij het beginsel dat regelingen een algemeen karakter hebben en dat geoordeeld wordt zonder aanzien des persoons. De verzorgingsstaat is gebaseerd op solidariteit. Dat houdt onder meer in dat we mensen die pech hebben gehad benaderen zonder ons af te vragen of ze wellicht ook schuld hadden. Algemene regels, bureaucratische uitvoering en verzekeringen zijn de politieke technieken die bij deze principes passen. In de risicosamenleving zijn nu nieuwe technieken in zwang. Maar een politieke theorie ontbreekt.
Een reactie blijft natuurlijk niet uit. De burgers die voortdurend te horen krijgen dat zij verantwoordelijk zijn, spelen de bal terug: zij eisen dat politici leiding geven, verantwoordelijkheid nemen. Een deel van de aantrekkelijkheid van Fortuyn bestond precies hieruit. Niks «eigen verantwoordelijkheid». De politiek moest weer leiding geven. Fortuyn geloofde in Vadertje Staat. Zijn maatschappijanalyse was sociologie van de oude stempel.
Wie de verschuivingen ontkent en terugverlangt naar de verhoudingen die Weber uiteenzette, steekt zijn kop in het zand. Maar het gebrek aan nieuwe ideeën is ook een risico. We rommelen maar wat aan, simpelweg omdat we niet weten hoe het anders zou moeten.