De buitenlandse politiek van de Bondsrepubliek

Einde aan de «brugfuncties»?

De kracht van de buitenlandse politiek van de Bondsrepubliek is altijd geweest dat zij de juiste middenweg tussen Parijs en Washington en, sinds de jaren negentig, tussen Moskou en de Oost-Europese hoofdsteden wist te bewandelden. Dat lijkt te veranderen.

De Europese regeringsleiders mochten tijdens de laatste uren van de EU-top op 16 en 17 oktober te Brussel getuige zijn van een revolutionaire gebeurtenis. Aangezien kanselier Schröder zich naar Berlijn moest haasten om een stemming in de Bundestag over de hervorming van de vastgeroeste Duitse verzorgingsstaat bij te wonen, nam de Franse president Chirac de honneurs voor de Bondsrepubliek waar. Dit illustreert de innige band tussen de twee grootmachten, die weer ouderwets prat gaan op hun functioneren als «motor» van Europa.

Zag het er na het aantreden van Schröder in 1998 naar uit dat er een fase van verkoeling in deze voor de EU zo cruciale relatie zou aanbreken — Schröder en Chirac kregen op hun eerste bilaterale top in Potsdam in oktober 1998 prompt een aanvaring over de toekomst van het Europese landbouwbeleid — inmiddels lijkt de «As» weer op volle toeren te draaien. Het geschil over het door Parijs gekoesterde landbouwbeleid werd in oktober vorig jaar uit de weg geruimd toen Schröder, in ruil voor Franse instemming met een bevriezing van de subsidies vanaf 2007, toezegde tot die tijd niet te zullen tornen aan de inkomenssteun voor de boeren.

Chirac zal eveneens aangenaam verrast zijn geweest door het Duitse verzet tegen de Europese begrotingsafspraken. Niemand had het enige jaren geleden voor mogelijk gehouden dat uitgerekend de Bondsrepubliek, op wier aandringen de drieprocentnorm destijds is aanvaard, ooit een soepelere interpretatie van deze bepaling zou bepleiten.

Op 3 november verwierp de Duitse minister van Financiën Hans Eichel een reprimande van de Europese Commissie aan het adres van Frankrijk, dat de monetaire afspraken reeds langer negeert. Twee weken later zou Eichel nog een stap verder gaan en, geheel in de geest van zijn keynesiaanse voorganger Lafontaine, het Stabiliteitspact, dat in 1997 in het leven is geroepen om het vertrouwen van burger en bedrijfsleven in de euro te vergroten, in The Financial Times afdoen als «rigide» en «niet logisch». De afloop is bekend: tot grote verontwaardiging van onder andere Nederland schoven Frankrijk en Duitsland in de nacht van 25 november het Pact terzijde.

De neiging van de Bondsrepubliek om, in navolging van Frankrijk, de Europese integratie op een meer intergouvernementele grondslag vorm te geven, wordt steeds manifester. In januari, in de marge van de herdenking van het Elysée Verdrag uit 1963, presenteerde Berlijn met Parijs een plan dat onder meer voorzag in een vaste Europese president. Dit leidde tot onrust onder de kleine EU-landen, die van oudsher liever zien dat de Europese Commissie het heft in handen neemt.

Als gevolg van alle ruzies over het Europese industriebeleid en het Stabiliteitspact bevindt de verstandhouding tussen Berlijn en diezelfde Commissie zich momenteel op een heus dieptepunt. Schröder cum suis lijken zich ook te hebben bekeerd tot het klassieke Franse idee, dat de grote EU-landen het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid Beleid (GBVB) dienen uit te dragen. Eind oktober reisde minister Fischer van Buitenlandse Zaken met zijn collega’s De Villepin en Straw af naar Teheran om daar gesprekken te voeren over het Iraanse nucleaire programma.

Dat deze trojka daarmee de Hoge Verte genwoordiger voor het GBVB, Solana, EU-voorzitter Italië en de kleinere lidstaten heeft gepasseerd, lijkt de Duitsers nauwelijks te deren. Hun bekering tot een koers van interstatelijke samenwerking in de EU werd ook nog eens onderstreept door de deelname aan een ontmoeting van de vijf grootste Europese landen over illegale immigratie en terrorisme in het Franse La Baule, medio oktober. Dit soort onderonsjes zou wel eens de genadeklap kunnen betekenen voor het oude ideaal van founding fathers Schumann en Monnet, te weten een supranationaal Europa.

De hervonden Frans-Duitse liefde staat niet op zichzelf. Frankrijk heeft tot zijn grote genoegen in Duitsland een nieuwe bondgenoot gevonden in zijn verzet tegen wat het beschouwt als de hegemoniale positie van de VS. Schröder heeft zich stilaan gedistantieerd van de machtige bondgenoot overzee en propageert nu, in navolging der Franse politieke elite en intelligentsia, een multipolaire wereldorde.

Fricties in de Duits-Amerikaanse betrekkingen zijn geen novum. Adenauer gruwde van Eisenhowers détente met de Sovjet-Unie en van Kennedy’s intentie deze te consolideren. Erhard beklaagde zich over de monetaire consequenties van de interventie in Vietnam. Brandt stuitte op grondige achterdocht van de kant van Nixon en Kissinger, toen hij zijn Ostpolitik ten uitvoer wilde brengen. En Schmidt werd welhaast wanhopig van Carters weifelende defensiepolitiek. Maar geen van hen waagde het de dominante positie der VS binnen de Navo ter discussie te stellen.

Nu heeft een jongere generatie, die de Duitse geschiedenis en de band met Washington met een grotere distantie beziet, het roer overgenomen in politiek en media en zwaaien SPD en Grünen, die de Amerikaanse buitenlandse politiek intuïtief wantrouwen, de scepter in Berlijn. Rot-grün gunde de «Europeaan» Clinton nog het voordeel van de twijfel, maar het rauwe unilateralisme van diens opvolger Bush is nu daadwerkelijk tot het Duitse politieke bewustzijn doorgedrongen.

Wrijvingen over Missile Defense, het ABM-Verdrag, het Kyoto Protocol en een nieuw verificatieregime voor het uit 1972 stammende verdrag over biologische wapens zetten de relatie direct na het aantreden van Bush onder druk. Na de aanslagen van 11 september gaf de Bondsrepubliek weliswaar actieve politieke en militaire steun aan de strijd tegen het terrorisme. Maar Bush’ retoriek over Pre-emptive Strike en Axis of Evil en zijn zinspeling op een aanval op Irak en zijn kruistocht tegen het Internationaal Strafhof, stuitten op grote weerstand in Berlijn.

De Amerikaanse oud-minister Henry Kissinger schreef vorig jaar oktober in The Washington Post, dat het in Duitsland groeiende anti-Amerikanisme geenszins op zichzelf staat. Volgens hem bezondigt Schröder zich aan een regelrechte terugkeer naar een nationalistische, Wilhelminische buitenlandse politiek. Aannemelijker klinkt echter de these van de Duitse historicus Heinrich August Winkler, die eerder in Die Zeit stelde dat de Amerikanen in zekere zin het slachtoffer van hun eigen succes zijn geworden. Het land dat zij in 1945 bezetten en nadien in democratische zin hebben heropgevoed heeft zich tegen zijn «vader» gekeerd, omdat die diezelfde waarden nu met voeten dreigde te treden. Dit is volgens Winkler het bewijs dat de Duitse Sonderweg juist definitief tot het verleden behoort. Al gaat Winkler eraan voorbij dat Schröder met het oog op de naderende verkiezingen voor de Bondsdag meende te moeten appelleren aan de pacifistische instincten van het publiek, waardoor de betrekkingen in de zomer van 2002 in een vrije val belandden.

Na alle tumult over de oorlog tegen Irak en de verdediging van Navo-bondgenoot Turkije is de Duits-Amerikaanse verstandhouding inmiddels weer aan de beterende hand. Deze zomer kondigde Berlijn tot genoegen van Washington aan dat het voornemens is duizend extra militairen naar Afghanistan te sturen en dat het bereid is bij te dragen aan de opleiding van Iraakse politieagenten. Op 25 september spraken Schröder en Bush voor het eerst in zestien maanden weer met elkaar in het New Yorkse Waldorf Hotel.

Dit is echter geen reden voor een al te groot optimisme. Precies een maand later hield Duitsland tijdens de internationale donor conferentie over Irak de hand stevig op de knip, terwijl minister van Defensie Struck op 3 november in een speech volkomen onverwacht de Amerikaanse Irak-politiek onder vuur nam. Van een herstel van het traditionele evenwicht binnen de «westelijke dimensie» van de Duitse buitenlandse politiek — dat wil zeggen van de nauwkeurige positionering tussen de VS en Frankrijk — is dus nog sprake. Op termijn zal Parijs voor Berlijn het voornaamste oriëntatiepunt blijven.

De balans binnen de «oostelijke» dimensie lijkt ook naar één kant te zijn doorgeslagen, te weten naar Rusland. Moskou is, sinds de Ost politik van Willy Brandt en de voortzetting daarvan door zijn opvolgers Schmidt en Kohl niet meer weg te denken in de geopolitieke overpeinzingen van de beleidsmakers. Maar in veel Oost-Europese landen leeft het gevoel dat de Bondsrepubliek de laatste jaren wel erg weinig oog meer heeft voor hun belangen. Zo liep de regering-Schröder bepaald niet warm voor de tweede uitbreidingsronde van de Navo en stelde zij alles in het werk om de Duitse arbeidsmarkt af te schermen tegen werknemers uit het oosten. Zagen de Oost-Europeanen Duitsland enige jaren geleden nog als hun meest natuurlijke westerse bondgenoot voor de uitbreiding van de EU, dezer dagen lijkt er eerder sprake van een ijzige distantie.

Heeft Duitsland zich echt onderworpen aan Frankrijk, dat nooit een warm voorstander is geweest van de uitbreiding, vragen veel aankomende lidstaten zich onderhand af. Nadat president Chirac zich begin februari in Brussel openlijk had beklaagd over de pro-Amerikaanse houding van deze landen, klonk in Berlijn een oorverdovende stilte. Toch kan het Duitsland niet hebben verbaasd dat de intensievere samenwerking met Frankrijk en Rusland aan de vooravond van de Irak-oorlog juist de Polen en de Balten, die geen prettige herinneringen hebben aan allianties tussen de Europese grootmachten, nog meer in de armen van Bush zou drijven. Binnen de EU zien de Oost- Europeanen nu Groot-Brittannië als hun spreekbuis.

De Duitse achteloosheid in de omgang met de oosterburen blijkt ook uit een ander voorbeeld. Eind oktober kritiseerde de Duitse ambassadeur in Estland de recalcitrante opstelling van de Estse regering in het onderhandelingscircus over de toekomst van de EU. Dat Estland huiverig is om zijn in 1991 herwonnen soevereiniteit direct op het altaar van politieke integratie op te offeren, en meer vertrouwen heeft in een Amerikaanse dan in een nog ontbrekende Europese veiligheidsgarantie, ontging deze diplomaat kennelijk.

De afgelopen jaren riepen alle deskundigen in koor dat het herenigde Duitsland een krachtiger Nationalbewusstsein aan de dag zou leggen en dat dit besef tot leidraad van de buitenlandse politiek zou uitgroeien. In de verhouding met Washington is deze voorspelling grotendeels uitgekomen. Niemand betwist weliswaar het belang van Frans-Duitse én Russisch-Duitse vriendschap. Maar de kracht van de buitenlandse politiek van de Bondsrepubliek is altijd geweest dat zij de juiste middenweg tussen Parijs en Washington en, sinds de jaren negentig, tussen Moskou en de Oost-Europese hoofdsteden wist te bewandelden. Nu lijkt Duitsland zijn belangstelling voor deze twee «brugfuncties» te hebben verloren. Dat is onverstandig.

Verdere intensivering van de relatie met Frankrijk zal onherroepelijk op haar grenzen stuiten. Ten eerste zal het Europese landbouwbeleid hoe dan ook op de helling moeten. Het dreigt onbetaalbaar te worden, hetgeen de Bondsrepubliek als één der grootste netto betalers aan de EU niet onberoerd kan laten, en het is uit oogpunt van handelsliberalisering niet langer te rechtvaardigen. Ten tweede kan het door Frankrijk zo vurig gewenste gemeenschappelijke buitenlandbeleid onmogelijk steunen op de kopgroep van de vier grootste landen. Een uitbouw van deze avant-garde veronderstelt, naast meer investeringen in defensie, in elk geval concessies aan de meer Atlantisch ingestelde EU-landen, te beginnen met Groot-Brittannië. Bij gebrek aan een eensgezinde veiligheidspolitiek blijft Europa aangewezen op Amerika, hoe men ook over Bush’ weinig fijnzinnige politiek denkt.

Waarschijnlijk zal dit eerder tot Berlijn dan tot Parijs doordringen. Zelfs de grootste francofielen onder Schröders voorgangers (Adenauer en Schmidt, in zijn nadagen) moesten beamen dat Frankrijk de Bondsrepubliek nimmer een volwaardige veiligheidsgarantie kon bieden. Voor Schröder dient zich onvermijdelijk een dilemma aan. Meer toenadering tot de VS zal tot spanningen met het Elysée leiden. Frankrijk zal dit ervaren als ondankbaarheid en een doorkruising van zijn verwoede pogingen tot een autonome Europese defensie te komen. Evenmin kan Duitsland het zich veroorloven zijn belangen in Oost-Europa te verkwanselen. Gezien zijn Mittellage heeft het als geen ander baat bij politieke en economische stabiliteit in de «achtertuin». Berlijn moet er dus begrip voor kunnen opbrengen dat de meeste Oost-Europeanen Rusland nog altijd als een bedreiging ervaren.

Rusland heeft zijn oude streven naar invloedssfeer namelijk geenszins afgeleerd, waarbij tegenwoordig de nadruk op economische onderworpenheid der naburige republieken lijkt te liggen. De milde houding jegens Rusland is in Duitsland zelf ook niet geheel onomstreden meer. Medio november hebben cdu/csu en FDP, gesteund door enkele dissidente SPD’ers en Groenen, in de Bondsdag stevige kritiek geuit op Schröders zwijgen over de Joekos-affaire en Tsjetsjenië.

Dit alles toont aan dat de Duits-Franse en de Duits-Russische belangen elkaar lang niet altijd overlappen. Schröder moet een pragmatischer koers gaan varen. Een eenduidige fixatie op Frankrijk en een krampachtige omhelzing van Rusland is dat niet. De Mittellage zal ook voor de Duitse buitenlandse politiek weer het uitgangspunt moeten zijn.