Eindeloos

Decennialang wordt er al gesteggeld over een herinrichting van het binnenlands bestuur. Op uitstel volgt altijd afstel, maar de onrust blijft.

Begin januari vroeg Roel Robbertsen zich in zijn nieuwjaarstoespraak af of hij de laatste commissaris van de koningin in Utrecht zou zijn. Hij kon toen nog niet weten dat hij dat – voorlopig althans – inderdaad zou zijn: omdat de koningin inmiddels is teruggetreden, is Robbertsen nu commissaris van de koning. Maar hij is dus niet de laatste geweest omdat Utrecht is opgehouden te bestaan. Dat was waar Robbertsen naar hintte in zijn toespraak, naar de plannen van minister Ronald Plasterk van Binnenlandse Zaken om de provincies Utrecht, Noord-Holland en Flevoland samen te voegen.

‘De bestuurlijke organisatie van ons land, met name ook daar waar het het binnenlands bestuur betreft, voldoet niet meer. Dat is reeds lang het algemeen gevoelen.’ Nee, deze zinnen zijn niet van pvda-minister Plasterk of ­afkomstig uit het regeerakkoord van het huidige kabinet. Het waren bijna veertig jaar geleden de openingszinnen van de memorie van ­toelichting bij een conceptwetsvoorstel gericht op een ­reorganisatie van het binnenlands bestuur. Het toenmalige kabinet wilde dat er 24 ­doe-provincies zouden komen. Daarmee moest een einde komen aan een toen al tien jaar durende discussie.

Die doe-provincies zijn er nooit gekomen. Zoals ook van de zeven stadsprovincies waar in de jaren negentig op werd ingezet niks is terechtgekomen. In zijn studie Grenzen aan verandering schreef Jan de Pree in 1997 al dat ‘pogingen tot ingrijpende reorganisatie van het binnenlands bestuur, ondernomen onder verantwoordelijkheid van de centrale overheid, kennelijk de neiging hebben te mislukken, of tenminste sterk anders te verlopen dan gepland.’

Dat geldt nog steeds. Of dan toch ­tenminste dat laatste. Pal voor het voorjaarsreces van de Tweede Kamer liet minister Plasterk aan parlement én provincies weten dat de fusie van Utrecht, Noord-Holland en Flevoland inmiddels is uitgesteld tot begin 2016. Eerder had de minister er al op gewezen dat voor de ingrijpen­de reorganisatieplannen voor ­gemeenten het inwonerscriterium van honderdduizend niet van bovenaf zal worden opgelegd. Volgens de minister was dat criterium ook nooit zo hard omschreven, maar daarover was bij gemeenten – niet in de laatste plaats door Plasterks eigen toedoen – desalniettemin veel onrust ontstaan. In het verleden werd afstel ook altijd vooraf­gegaan door uitstel, afzwakkingen en bijstellingen.

Dat er iets moet veranderen aan de inrichting van het binnenlands bestuur wordt ook nu als een ‘algemeen gevoelen’ neergezet. Of deze bewering klopt, is al twijfelachtig, maar een algemeen gevoelen over hoe de nieuwe inrichting eruit moet komen te zien, is er in ieder geval niet. Bij het televisieprogramma Buitenhof was dat laatst goed zichtbaar: drie commissarissen van de koning zaten bij elkaar aan tafel, alle drie hadden ze een andere mening.

Helemaal geen provincies meer, was de opvatting van de een. Ho, ho, dat leidt tot nog meer centralistische neigingen in Den Haag; maar de provincies moeten wel groter worden, dat is goed in een Europa waar de natiestaat minder belangrijk wordt en regio’s juist des te belangrijker, bracht de tweede daartegenin. Nee, fusies moet je niet van bovenaf opleggen, dat zou een fatale vergissing zijn, vond de derde.

Dat er in 1975 werd ingezet op een uitbreiding van het aantal provincies, 24 doe-provincies, terwijl het op dit moment juist de bedoeling is dat er minder dan het huidige aantal van twaalf provincies komen, is ook opmerkelijk. Er zitten weliswaar veertig jaar tussen die twee voorstellen, maar dat aantal jaren stelt niks voor als je je realiseert dat Utrecht al sinds de zevende eeuw een regionaal bestuur kent. In die context bezien lijkt de rijksoverheid nogal wispelturig de laatste tijd. Des te meer omdat argumenten voor meer provincies zo lijken op die voor minder. Steeds gaat het om effectiviteit, daadkracht of de juiste schaal voor de taken waarmee de provincie is belast.

Macht speelt een grote rol in de discussies over de indeling van het binnenlands bestuur. Ook nu weer. Bestaande provincies of gemeenten zijn bang macht te verliezen als ze opgaan in een groter geheel. Bij negen provincies leeft de angst dat als er één grote Randstad-Noord-provincie komt, met meer dan vier miljoen inwoners, deze te machtig wordt. De negen vrezen dat ze zich daardoor wel gedwongen zullen zien om ook te fuseren. Dat ze dan nog een keuze zouden hebben, zoals met enige goede wil uit het regeerakkoord zou kunnen worden opgemaakt, betwijfelen ze.

Ook voor emotie is telkens weer een grote rol weggelegd als het gaat om bestuurlijke her­indelingen. Provinciegrenzen kunnen dan, zoals Plasterk eens heeft gezegd, in het verleden ook maar zijn getrokken door ruziënde bisschoppen en graven, in provincies als Friesland, Brabant of Limburg voelen inwoners zich Fries, Brabander of Limburger. Kom je aan hun provincie, dan kom je aan hun identiteit. De vraag is of de provincie in naam laten voortbestaan, maar geen afzonderlijke bestuurslaag meer laten zijn, zoals nu wordt geopperd, voldoende is om het verzet tegen de fusies te breken. Bestuur, binding en identiteit gaan vaak hand in hand. Ontbreken de laatste twee dan wordt het bestuur niet als ‘van ons’ ervaren.

In zijn studie merkte De Pree destijds op dat met het praten over andere structuren binnen het binnenlands bestuur telkens weer veel tijd is gemoeid terwijl het gewone werk moet doorgaan. Ook nu is dat weer het geval. Heeft de overheid in deze crisistijd niks beters te doen, wordt er gemopperd.

Verandert er dan nooit iets binnen de structuur van het binnenlands bestuur? De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid noemde de reeks pogingen die al zijn onder­nomen ooit een wedstrijd zonder einde. Plasterk heeft niet de illusie een einde te gaan maken aan die wedstrijd, maar de vraag is of hij zelfs maar een punt zal weten te scoren.