Vluchtelingen bij de grens tussen Belarus en Polen. 16 november © James Hill / New York Times / ANP

Belarus heeft de afgelopen maanden vliegtickets verkocht aan Syriërs en Irakezen, zodat ze via Minsk naar de grens van Polen en Litouwen konden gaan. De Europese landen lieten hen geen asiel aanvragen, en de Belarussische grenswachten lieten hen niet terugkeren. Ze zaten vast in een koud oerbos. Belarus brengt nu weer mensen terug naar Irak, volgens president Loekasjenko omdat hij een deal zou hebben met de Duitse bondskanselier Merkel. Het gesol met mensen is het zoveelste drama aan de Europese grens. In het politieke debat en in de media wordt dit voorgesteld als een crisis. De probleemdefinitie luidt ongeveer: er is in Belarus een autoritaire rouwdouw aan de macht die zich misdraagt, op de achtergrond gesteund door president Poetin. De politieke vervolgvraag ligt dan voor de hand: hoe te reageren op deze ‘hybride oorlogvoering’?

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Thomas Spijkerboer over het onevenwichtige Europese migratiebeleid. Onze podcast is elke vrijdagochtend grati s beschikbaar via groene.nl/podcasts en via de andere bekende podcastkanalen

De toestanden aan de Belarussische grens zijn echter geen onvoorzienbare crisis, maar een kortetermijngevolg van langetermijnbeleid. De afgelopen dertig jaar is de internationale mobiliteit spectaculair gegroeid. Dat is driftig gestimuleerd door de rijke landen en Europa. Tegelijkertijd hebben de rijke landen er hard aan gewerkt om mensen uit arme landen uit te sluiten van het luchtverkeer naar rijke landen. Europeanen kunnen snel, goedkoop en veilig de hele wereld over. Mensen uit arme landen hebben een visum nodig om naar Europa te komen en krijgen dat normaal gesproken niet. De handhaving van de visumvereiste door luchtvaartmaatschappijen loopt op rolletjes: slechts 0,03 procent van de passagiers die van buiten de EU op Europese luchthavens arriveert heeft niet de goede papieren bij zich. De Nederlandse geograaf Henk van Houtum duidde deze ongelijke mobiliteit tussen arm en rijk in 2010 aan als global apartheid.

Maar omdat het zo goed lukt om migranten en vluchtelingen uit het vliegtuig te houden, proberen ze over land of zee naar Europa te komen. Om daar wat aan te doen wil Europa een bufferzone hebben van landen die ofwel vreemdelingen zonder gedoe terugnemen (ook als het helemaal niet hun eigen onderdanen zijn), of die vreemdelingen zelf ook buiten hun eigen grenzen houden (want dan komen ze ook niet aan de grenzen van Europa). Die bufferzone bestaat uit Noord-Afrika, Turkije en, zoals Europa nu ontdekt, Belarus.

Het Europese belang bij deze bufferzone is glashelder. Maar hoe kijken die bufferstaten er zelf tegenaan? Landen op de Balkan werken meestal behoorlijk mee, omdat ze een reëel zicht op toetreding tot de Europese Unie hebben. Turkije daarentegen is weliswaar in 1963 begonnen aan het proces van toetreding (denk: Koude Oorlog, het Westen hield Turkije binnenboord), maar daar wil maar geen schot in komen. Voor andere landen is toetreding tot de EU niet aan de orde. Waarom zouden ze dan meewerken en zich als stootkussen laten gebruiken? Oekraïne heeft een prima reden om dat te doen: zijn onderdanen kunnen zonder visum naar Europa reizen. Daar moet natuurlijk iets tegenover staan. Maar de andere bufferstaten (zoals Belarus) zijn niet visumvrij en zijn dus niet op deze manier te motiveren om Europees beleid uit te voeren.

Er zitten ondertussen voor de bufferstaten behoorlijke nadelen aan de rol van waarnemend grenswacht van Europa. Turkije herbergt per inwoner tien keer zoveel vluchtelingen als de EU. Noord-Afrikaanse landen hebben te maken met migranten die naar Europa proberen te komen, wat op allerlei manieren tot humanitaire wantoestanden leidt. Mensenrechtenactivisten in Turkije, Libië, Tunesië en Marokko lopen te hoop tegen het feit dat het in de praktijk brengen van het Europese migratiebeleid door hun regeringen gepaard gaat met grootschalige schendingen van mensenrechten. Regeringen die mee dreigden te doen met uitzettingsvluchten kregen in Senegal en Mali te maken met fikse demonstraties.

Turkije herbergt per inwoner tien keer zoveel vluchtelingen als de EU

De bufferstaten hebben niet alleen een relatie met Europa, maar ook met de landen in hun regio. Marokko is in de afgelopen twintig jaar een beetje afgeknapt op Europa en oriënteert zich steeds meer op zijn Afrikaanse partners. Daar hoort een opener migratiebeleid bij om de economische banden in de regio te versterken. Europese landen worden bovendien gewantrouwd. In zowel Marokko als Tunesië ligt op Europese leest geschoeide asielwetgeving klaar, maar de regering laat die op de plank liggen omdat Europese leiders de afgelopen twintig jaar net iets te vaak hebben gezegd dat zij vluchtelingen naar Noord-Afrika willen sturen. Zolang die wetten niet zijn aangenomen zijn Marokko en Tunesië juridisch gezien geen ‘veilig derde land’, en veiligheidshalve houden ze dat maar even zo.

Resultaat: Europa heeft er al zijn kaarten op gezet dat buurlanden als buffer willen functioneren, terwijl die landen daar geen duidelijk belang bij hebben. Europa probeert dat belang sinds jaar en dag te scheppen door te belonen (met geld of met allerlei technologie waarmee je migranten kan vangen en die de plaatselijke geheime dienst ook erg interessant vindt) en te bestraffen (minder visa verstrekken, geen geld of zelfs sancties). Vanuit Europa bezien is dit een heel duidelijke aanpak van belonen en straffen, maar hoe ziet dat eruit als je het vanuit de bufferstaten bekijkt?

Een voorbeeld. In 2016 spaken de EU en Turkije af dat Turkije vluchtelingen zou tegenhouden. In ruil daarvoor zou Europa geld geven, de onderhandelingen over Turkse toetreding tot de EU snel starten en Turken vrijstellen van de verplichting om een toeristenvisum te hebben. Turkije heeft zich in grote lijnen aan zijn afspraken gehouden. Europa heeft in de afgelopen vijf jaar weliswaar de lieve som van zes miljard euro betaald voor de opvang van vluchtelingen in Turkije, maar de toetredingsonderhandelingen en de afschaffing van de visumplicht belandden in het vriesvak toen het de EU, na het neerslaan van de staatsgreep in juli 2016 en alles wat de Turkse regering zich daarbij veroorloofde, ineens weer te binnen schoot dat Turkije een naar en autoritair geregeerd land was. De Turkse regering vindt het onzuiver om de mensenrechtensituatie in Turkije in verband te brengen met toetreding en visa, en voor wat betreft de visa is dat goed te begrijpen.Dit is een voorbeeld van wat de bufferstaten vaker meemaken. Europese landen hebben allerlei verlanglijstjes. Ze verwachten dat de bufferstaten in de houding springen als ze met een zak geld rammelen en met wat IT strooien. Maar als ze het zo uitkomt vergeten ze de afspraken weer of beweren ze dat er iets tussen is gekomen. Ondertussen laten ze de bufferstaten achter met problemen, zoals uitgeholde mensenrechten, een paar miljoen vluchtelingen en verstoorde relaties met buurlanden. In Noord-Afrika denkt menigeen bovendien: we kennen die Europeanen langer dan vandaag. Wat Europeanen zelf beschouwen als heel transparant en fair belonen en straffen, is voor de bufferstaten het grillige gedrag van een continent dat niet door lijkt te hebben dat de koloniale tijd voorbij is. Van zijn kant vindt Europa het gedrag van de bufferstaten onbeschaafd en probeert ze op te voeden alsof het om een nieuwe white man’s burden gaat.

Turkije, Marokko en Libië hebben in het verleden migratie gebruikt om hun punt te maken. Belarus heeft nu ook de geopolitieke mogelijkheden van zijn ligging aan de grens van Europa ontdekt. Loekasjenko heeft er de smoor over in dat Europa zijn ‘herverkiezing’ van vorig jaar niet erkent en is ontstemd over Europese sancties nadat hij een Belarussische dissident liet ontvoeren uit een Ryanair-vliegtuig. Op de achtergrond speelt Rusland, nooit te beroerd om de EU te ontregelen, een rol. De Europese verontwaardiging is groot, maar laten we even goed kijken. Europese landen bepleiten sinds de dekolonisatie dat staten het soevereine recht hebben om zelf te beslissen welke vreemdelingen ze wel en niet toelaten tot hun grondgebied. In 1985 werd dit recht van staten op migratiecontrole erkend door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. In de afgelopen jaren hebben Europese landen bij dat Hof veel zaken gewonnen, omdat het ze lukte om dat recht ruim te interpreteren. Maar Belarus is ook een soevereine staat en heeft dus ook het recht om zelf te beslissen aan wie het visa verstrekt. Visa verlenen aan Syriërs en Irakezen is gewoon een uitoefening van staatssoevereiniteit en andere landen hebben daar niets over te zeggen. Vervolgens laat Belarus de vluchtelingen naar de Poolse grens gaan. Volgens talloze mensenrechtenverdragen heeft iedereen het recht elk land te verlaten. Belarus mag dat recht beperken om redenen van openbare orde. De Duitse hoogleraar internationaal recht Nora Markard heeft laten zien dat het daarbij moet gaan om de openbare orde van, in dit geval, Belarus. Belarus mag niet de uitreis verhinderen om te voorkomen dat mensen in Polen of Litouwen asiel aanvragen, omdat dat het recht op asiel ondermijnt.

Belarus houdt zich wat dat betreft dus prima een het internationale recht. Europa doet dat niet. Vluchtelingen wegsturen bij de grens is in strijd met het Vluchtelingenverdrag, het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het VN-verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten. Europese landen hebben bovendien glashelder afgesproken dat aan de grens asielverzoeken in behandeling worden genomen. In de wetgeving over de asielprocedure wordt dat om precies te zijn elf keer gezegd. Toch noemen Europese leiders en media van de NRC tot The Guardian en Le Monde het gedrag van de Belarussische overheid mensensmokkel en hybride oorlogvoering. Iets wat Europa niet leuk vindt moet kennelijk wel illegaal zijn, terwijl vooral glashelder is dat Europa zelf de regels schendt.

Is er dan niets mis met wat de Belarussische autoriteiten doen? Natuurlijk wel. Ze mishandelen de vluchtelingen bijvoorbeeld. En ze spelen politieke spelletjes met ze. Maar dat doen de Poolse autoriteiten even hard – ook die mishandelen, doen alsof het uitroepen van de noodtoestand het recht op asiel opschort en grijpen de gelegenheid aan om de aandacht af te leiden van de afbraak van de onafhankelijke rechtspraak in het land. Desondanks steunt Europa de Poolse regering voluit. Meer in het algemeen heeft Europa er geen moeite mee om migratie in te zetten als politiek middel, denk maar aan de visumplicht voor Turken en president Macron die minder visa aan Algerijnen geeft. Als Europa ontwikkelingshulp of handelsvoordelen afhankelijk maakt van meewerken aan het Europese migratiebeleid zijn daar officiële beleidstermen voor: issue linkage en conditionaliteit. Maar als Marokko even niet de grenswacht van Europa wil zijn om een punt te maken over de Westelijke Sahara, heet dat chantage. Het is maar van welke kant je het bekijkt.

Net als Polen en Belarus zet ook Europa migratie in als politiek middel

Er is op de korte termijn een lastige crisis: duizenden mensen verkommeren in de kou, Belarus en Polen proberen daar een politiek slaatje uit te slaan, de EU raakt uit balans en er zijn ingewikkelde politieke verbanden met Oekraïne en gasleveranties. Toch moet er ook worden nagedacht over de lange termijn. Het probleem dat zich deze keer aan de grens met Belarus manifesteert doet zich vaker voor en is in dertig jaar opgebouwd. Het zal een vergelijkbare periode kosten om er echt wat aan te doen. Zo’n langetermijnaanpak kan drie onderdelen hebben.

Allereerst: de global apartheid in de internationale mobiliteit wordt onhoudbaarder naarmate de internationale verbindingen toenemen en is aan herziening toe. Tot covid zagen Afrikanen op steeds meer plekken Europeanen opduiken die er op vakantie kwamen, of voor hun werk. De verbittering over de geweigerde visa neemt toe omdat de ongelijkheid meer in het oog springt. Afrikaanse elites krijgen vaak wel visa en de lokale ambtenaren met wie Europa onderhandelt worden in de watten gelegd. Maar mensen vinden de global apartheid illegitiem en steunen hun regering als die de route naar Europa openlaat. Een systeem dat lusten en lasten zo oneerlijk verdeelt, ontbeert legitimiteit. Daarom zal het door arme landen alleen schoorvoetend gesteund worden en wordt het in het klein en in het groot uitgehold door die landen, en door migranten zelf.

Ten tweede moet Europa onder ogen zien dat het idee dat de bufferlanden bereid zijn te doen waar Europa zelf geen zin in heeft een koloniale reflex is. Buurlanden hebben eigen belangen, en ze hebben niet alleen maar een relatie met Europa. Turkije en Marokko hechten (op verschillende manieren) niet alleen belang aan hun relatie met Europa, oriënteren zich meer op het Midden-Oosten en Afrika en kijken naar China. Europese politici vinden dat onbegrijpelijk en onbeschaafd, maar dat is een vorm van koloniaal narcisme. Heus: er is een wereld buiten Europa.

Als Europa ten slotte migratiebeleid belangrijk vindt, zal het dat zelf moeten doen en niet dagdromen dat andere landen het wel zullen opknappen. Dat betekent dat er een Europees asielsysteem moet komen. Er is nu wel iets wat het Gemeenschappelijke Europese Asielsysteem heet, maar dit is niet gemeenschappelijk en veel systeem zit er niet in. Het is onredelijk tegenover lidstaten (landen als Griekenland en nu Polen krijgen de volle laag) en tegenover vluchtelingen (die in het ene land wel twintig keer zoveel kans hebben op asiel als in andere landen). Het is een juridisch stelsel dat voor de twee hoofdrolspelers (staten en vluchtelingen) zo oneerlijk is dat beide goede redenen hebben om de zaak te saboteren. Dat loopt dus vast. Het externe Europese asielbeleid moet eindelijk opvang in de regio behoorlijk gaan financieren, en vluchtelingen ruimhartig hervestigen als het opvanglanden over de schoenen loopt. Organisaties als de Commissie Meijers schrijven zich al jaren suf met voorstellen over deze onderwerpen. Op korte termijn loopt een beter Europees asielbeleid vast op interne verdeeldheid binnen de EU, maar de Europese Commissie en de lidstaten hebben ook al geen noemenswaardige langetermijnvisie. De Commissie kondigde met veel bombarie een Migratiepact aan, maar dat is oude wijn in nieuwe zakken.

Migratiebeleid gaat niet alleen over asiel. Een ander fundamenteel probleem met het Europese beleid is dat er in Europa behoorlijk wat vraag is naar arbeid waarvoor niet genoeg mensen beschikbaar zijn. Deels gaat het om slecht betaald, goor of zwaar werk (vleesindustrie, landbouw, huishouding), deels om werk waar neoliberaal beleid werknemers over de kling jaagt door uitgebeende arbeidsomstandigheden (verpleging en verzorging, transport). Mensen komen naar Europa omdat er hier voor hen een plekje op de arbeidsmarkt is. Het huidige migratiebeleid erkent dat alleen voor hooggeschoolde arbeid, niet voor laaggeschoold werk en het middenkader. Arbeidsmigratie die nu onder de radar plaatsvindt moet in het beleid erkend worden. Ook op dat punt is beleid voor de lange termijn nodig.

Op de korte termijn moet er wat met de mensen aan de grens, en met het gesjacher van de Belarussische en Poolse regeringen. Ook daar speelt een langetermijnbelang. Europa geeft volop steun aan beleid van Polen en Litouwen dat flagrant in strijd is met internationaal en Europees recht. Als dat zo doorgaat, hebben de Europese Commissie en het Europees Hof van Justitie binnenkort geen poot meer om op te staan als ze Polen en Hongarije willen aanspreken op de rule of law.


Thomas Spijkerboer is hoogleraar migratie-recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam