Ernst Hirsch Ballin over staatsburgerschap en mensenrechten

‘Er is geen aan/uit-knop voor migratie’

Iedereen die in Nederland daadwerkelijk thuis is, moet het burgerschap kunnen krijgen, vindt ex-minister Ernst Hirsch Ballin. Terug in zijn oude beroep van hoogleraar werkt hij aan een constitutionele blauwdruk voor Nederland en de wereld in de 21ste eeuw. ‘Angst is niet langer de dominante kracht.’

Medium hballinjb1

‘Doe dit de mensen in ons land niet aan. Doe dit onze partij niet aan. Doe dit ons land niet aan!’ Sinds die emotionele oproep op het roemruchte partijcongres in 2010 waarop het cda de samenwerking met de pvv aanging, is het stil rond Ernst Hirsch Ballin. Interviews heeft hij bewust afgehouden. Terugkijken op het gedoogkabinet waarin het cda zijn principes verkwanselde, wil hij niet, laat hij al van tevoren weten. ‘Ik heb geloof ik voldoende gezegd over het cda in de periode 2010 enzovoort.’ Woorden gesproken in staccato.

Voor het overige leunt Ernst Hirsch Ballin (Amsterdam, 1950) opvallend ontspannen achterover, armen om de knie, op zijn werkkamer op de Tilburgse universiteit waar hij tot zijn gang naar de politiek in 1989 ook al werkte. Vandaag doceert hij er Nederlands en Europees staatsrecht. In de 23 tussenliggende jaren was hij driemaal minister van Justitie (in Lubbers III en Balkenende III en IV), lid van de Tweede Kamer, de Eerste Kamer en de Raad van State. ‘Op Prinsjesdag 2011 realiseerde ik me ineens dat ik voor het eerst sinds 22 jaar niet in de Ridderzaal zat. Laat ik het er maar op houden dat er voor mij in 2010 een zeer natuurlijk moment van afscheid was gekomen. Een moment waarvan de redenen duidelijk waren. Ik ben nooit een beroepspoliticus geweest.’

Al wil hij aan Geert Wilders weinig woorden kwijt, zijn nieuwe job als hoogleraar Europees recht in Tilburg en hoogleraar mensenrechten aan de Universiteit van Amsterdam staat haaks op alles waar de pvv en de rechtervleugel van het cda voor staan en stonden. Al in de Middeleeuwen waren de Nederlandse steden ‘metropolen aan de Noordzee’, constateert Hirsch Ballin. Steden met burgers, gekomen naar de Lage Landen vanuit alle windstreken, vreemdelingen, immigranten, die samen aan de basis van de welvaart van ons land stonden. ‘En nog steeds, als je open en eerlijk kijkt, is Nederland een metropool aan de Noordzee. De steden groeien, in de Randstad, Brabant en daar zullen we het van moeten hebben in de toekomst, economisch, maatschappelijk en cultureel. Degenen die het zo voorstellen alsof wij de rug naar de buitenwereld zouden kunnen keren, die de indruk wekken dat wij migranten onwenselijk vinden en dat we de Europese Unie wel kunnen verlaten, slaan de plank mis en missen de waarden van het samenleven.’

Open metropolen achter de dijken, een constant va et vient. En voor wie het nog zou willen terugdraaien of tegenhouden: het is al lang een fait accompli. ‘Nee, een fait accompli is een voldongen feit’, corrigeert Hirsch Ballin, ‘dat klinkt veel te negatief. Het is een realiteit. Het is een realiteit die betekenis heeft voor onze toekomst.’ De Poolse stukadoors, natuurlijk, die toch al weer sinds jaar en dag in Nederland klussen, maar ook zijn Slowaakse promovendus in Tilburg en de liefdevolle verpleegster-met-hoofddoekje die aan het sterfbed stond van een zwaar gereformeerde goede vriend. ‘Toen ik eind 2006 opnieuw minister van Justitie was geworden en de verantwoordelijkheid kreeg voor het migratiebeleid was een van de eerste dingen die me duidelijk werden dat de omslachtige toelatingsprocedures een serieus probleem waren voor de hightechboulevard in Eindhoven. Dus het gaat niet alleen om laagopgeleiden. We weten tegelijkertijd dat zonder migratie er op afzienbare termijn niet meer voldoende mensen zullen zijn in de zorg. Al met al is migratie voor Nederland een gunstige zaak. Het gaat bij de migranten van onze tijd niet om massamigratie. Eigen aan de migratiepatronen van de 21ste eeuw is juist niet dat de vreemdeling huis en haard definitief verlaat om daar nooit meer terug te komen. We leven in een wereld die gekenmerkt zal blijven door migratie. En de taak van de overheid is om die migratie te ordenen, in goede banen te leiden, maar er is geen aan/uit-knop voor migratie.’

Zijn eigen vader, óók een Ernst Hirsch Ballin, jurist en jood, ontvluchtte nazi-Duitsland en kreeg in Nederland politiek asiel. In de Tweede Wereldoorlog dook hij onder en nam hij deel aan het verzet. Na de bevrijding werd Hirsch Ballin senior hoogleraar in Amsterdam.

Meer dan vijftig jaar later zegt de zoon bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar in de rechten van de mens aan de UvA: ‘Op 16 maart 1959, in de aula van de Universiteit van Amsterdam, sprak mijn vader zijn inaugurele rede uit als hoogleraar in het auteurs- en uitgeversrecht; bij die gelegenheid droeg hij deze toga met de rode biezen van de juridische faculteit en de Sint Andrieskruisen van het stadswapen, de toga die ik nu draag. Het was een belangrijk moment voor hem, precies twintig jaar nadat hij als vluchteling naar Amsterdam was gekomen. Hij was Nederlander geworden en voelde zich thuis in deze stad, was hier ingeburgerd. Met mijn moeder zat ik, scholier van acht, niet op de eerste rij, maar midden tussen de belangstellenden op rij 12 of daaromtrent. Een toehoorder op de rij voor ons viel op dat mijn vader zijn mooie, welverzorgde Nederlands niet accentvrij sprak. “Ja”, zei de man naast hem, “hij is een Duitser”, niet wetend hoe dit commentaar doordrong tot degenen die achter hem zaten. Maar de Amsterdamse juridische faculteit verwelkomde mijn vader hartelijk, met alles wat hij meebracht, zoals zijn doorleefde verbondenheid met het gedachtegoed en de stijl van mensen als Goethe, Ludwig Börne en Gustav Freytag. (…) Dat Amsterdam voor mijn vader in 1939 de stad van aankomst was geworden, was niet verwonderlijk. Al liet Nederland slechts mondjesmaat vluchtelingen uit nazi-Duitsland toe, voor velen die van elders afkomstig waren, was deze stad de plaats geworden waar ze konden ademen en liefhebben, luisteren en spreken, lezen en schrijven.’

Maar in een 21ste eeuw van Wahlverwandtschaften, om de moeilijk vertaalbare titel van een boek van diezelfde Goethe dan toch maar te gebruiken, in de wereld van Schengen, verstedelijking en arbeidsmigratie, waarin je deels zelf kiest waar je beste kansen liggen, met welke samenleving je je het meest verwant voelt, en waarin je banden aangaat met vreemde landen, loopt de wetgeving in veel landen flink achter de feiten aan, stelt Hirsch Ballin in zijn oratie. En dat wordt in toenemende mate een probleem. ‘Het recht, in Nederland en daarbuiten, maakt onderscheid tussen de eigen staatsburgers en “vreemdelingen”. Vreemdelingen kunnen maatschappelijk, cultureel of economisch zijn ingeburgerd, ze zijn geen staatsburgers en hebben dus niet of in beperkte mate de aan de nationaliteit gebonden burgerrechten. Burgerrechten zijn de aan de staatsburgers gewaarborgde fundamentele rechten die hen in staat stellen actief en volledig aan het openbare leven van hun land deel te nemen.’ Met andere woorden: het burger-zijn, met alle rechten en plichten, liep vroeger redelijk parallel met wie er in eenzelfde land woonden. Maar nu niet meer.

‘Er worden nu aan de verkrijging van het staatsburgerschap allerlei voorwaarden gesteld. Het is eigenlijk een vrij recent product, want men maakte zich er rond 1800 nog niet zo druk om wie van welk land staatsburger was. In de Franse Revolutie, toen de Droits du Citoyen voor het eerst werd geformuleerd, is aangegeven wie er naast de geboren en getogen Fransen burgers van de Franse Republiek waren: iedereen, ook de vreemdeling, die een inkomen of een eigendom had in Frankrijk. En, werd eraan toegevoegd, ook degene die een Française huwde – dit gold klaarblijkelijk als een voldoende blijk van hechting.’

Dat is een vrij genereuze visie op wie er deel uitmaken van de maatschappij.

‘Zeer. Maar sindsdien is het staatsburgerschap meer en meer een bijproduct van het nationalisme geworden, van het denken in nationale staten, en stelde men steeds meer voorwaarden en scheidende criteria. Daardoor heeft het staatsburgerschap allengs een januskop gekregen: vriendelijk voor degene die erbij hoort, die mag meedoen, maar tegelijkertijd een onvriendelijker gezicht van uitsluiting.’

Dan heb je binnen één land dus twee soorten burgers. Mensen mét alle rechten en mensen zonder?

‘Precies. Van oudsher zijn er twee systemen voor het toekennen van het primaire staatsburgerschap: het hebben van de afstamming, het ius sanguinis, zoals in Duitsland en in iets beperktere mate in Nederland, en aan de andere kant de plaats van geboorte, het ius soli, bekend van de Verenigde Staten. Maar in beide situaties zijn er mensen die buiten de boot vallen. En een provocerende gedachte nu is: wat rechtvaardigt het dat staten grenzen trekken en bewaken en sommige mensen die in de samenleving hun bijdrage leveren burgerrechten ontzeggen die anderen wél hebben? Als mensen langdurig deel uitmaken van een samenleving, maar desalniettemin juridisch nog worden uitgesloten, dan schort er iets aan die samenleving. Dan wordt er niet voldoende gebruik gemaakt van de wederkerigheid van het menselijk samenleven, van wat die anderen kunnen inbrengen. Of het nou de verpleegkundige is of de man of vrouw van de hightechboulevard, dan worden talenten van mensen onbenut gelaten en worden ze tot tweederangsburgers gemaakt, met alle gevaren van dien.

We weten dat het in alle landen voorkomt: mensen die erbij horen door hun activiteiten, door hun opstelling en hun instelling en die desalniettemin niet volledig aan de samenleving kunnen deelnemen. Langzaam maar zeker is het staatsburgerschap verder af komen te staan van politieke rechten van de mens. Alleen geboorteland of afstamming is niet langer toereikend. Voor de toekenning van het burgerschap in de wereld van de 21ste eeuw zou naar mijn overtuiging een goed criterium zijn: wie is zo verbonden met de samenleving dat zijn of haar rechten als burger erkend moeten worden?’

Naast het ius soli en het ius sanguinis, vindt Ernst Hirsch Ballin, moet er een ius nexus komen, een burgerschap verkregen door verbondenheid. Hij werkt nu aan een boek, Citizens’ Rights and the Right to Be a Citizen, dat later dit jaar moet uitkomen, een schets van een toekomstig soort burgerschap, voor mensen on the move. Het brengt al zijn vakgebieden – staatsrecht, bestuursrecht, Europees en internationaal recht, alsmede mensenrechten – bij elkaar in een grootse greep. ‘Nexus, verbondenheid, is een zoveel zinvoller criterium dan de automatismen van waar je geboren bent of wie je ouders zijn. Je weet wat voor moeite mensen doen om nét voor de bevalling in de Verenigde Staten te zijn.’

Dan pas je de werkelijkheid aan de regels aan

‘Voilà! Dan creëer je een werkelijkheid met de bedoeling om op die manier in de regels te passen, maar dan gaat daarmee de zin van de regel verloren. Terwijl als je de nexus als criterium hanteert, dan heb je het over een maat, een realiteit in mensenlevens. Staatsburgerschap is de consequentie die je moet aanvaarden wanneer er een verbondenheid ontstaat, hetzij van meet af aan – een kind wordt hier geboren – hetzij gegroeid. Uiteraard moet je ordenen wie er in een land komen en wie niet en deze benadering moet geen open uitnodiging zijn voor illegale migratie, maar als een situatie is ontstaan waarin het leven hier is, primair en misschien wel alleen hier, dan hoort het recht daar erkenning aan te geven.’

Waar leg je dan de grens? Kan iedereen Nederlander worden als je onze aspiraties maar deelt?

‘Ik sta geen naïef kosmopolitisme voor. Als je zou zeggen: iedereen is overal welkom, dan creëer je onbeheersbare processen, waarin uiteindelijk de maatschappelijke basis zal komen te ontbreken om de dingen goed te laten uitpakken. Toelating vergt wél een beoordeling. Ik bepleit dus geen afschaffing van het migratierecht, maar wél om onderwerpen zoals dit te plaatsen… tja… in een perspectief.’

Een perspectief dat haaks staat op het kabinetsbeleid.

‘Als we kijken naar de meest recente politieke ontwikkeling, dan is er al weer een kentering ingezet. Wetsvoorstellen uit de tijd van het eerste kabinet-Rutte worden niet doorgezet. De angst en onvrede hebben een plaats gekregen in de Nederlandse politiek en zijn niet langer de dominante krachten. Er zullen meer en meer Europese burgers in Nederland wonen die niet Nederlander zijn, ik denk dat iedereen dat wel begrijpt. En ik gebruik bewust het woord Europees burgerschap, omdat het aangeeft dat mensen, iedereen, ook u en ik, een identiteit hebben die je uit verschillende gezichtspunten kunt bekijken. Eén aspect van iemands identiteit tot allesbepalend maken, is de manier waarop het Kwaad wordt georganiseerd.’

Welke voorstellen zijn ingetrokken?

‘Enkele voorstellen die waren voorbereid in de vorige kabinetsperiode om migratie als zodanig tegen te gaan. Het migratiebeleid wil ik niet idealiseren, maar een paar van de zeer negatieve kanten zijn er gelukkig af. Het wetsvoorstel tegen de dubbele nationaliteit is van tafel. Hoe haal je het in je hoofd om mensen die volledig deel uitmaken van de Nederlandse samenleving aan te kijken op het feit dat ze een tweede staatsburgerschap hebben! En men heeft nu ook geaccepteerd dat je kinderen die hier met medewerking van de Nederlandse overheid zijn opgegroeid niet kunt uitzetten. Dat voldoet allemaal aan de nexus.

Wat ik zeg is: koppel ons recht niet los van ons denken over de mensenrechten, van de fundamentele rechten die ieder mens toekomen. Een pijnpunt zijn de statelozen; hier kan het Nederlands beleid naar veler oordeel nog sterk worden verbeterd. Als iemand wellicht volgens onze reconstructie van de Somalische wetgeving het Somalische staatsburgerschap heeft, maar op geen enkele manier bescherming als staatsburger kan vinden, dan gaat dat wel heel erg op stateloosheid lijken. Je mag iemand niet stateloos máken, maar je mag iemand ook niet langdurig stateloos láten.

Ik keer mij dus ook tegen de oude opvatting die je vindt in de boeken over het internationale recht, dat het verlenen van staatsburgerschap nu eenmaal de soevereine beslissing is van elke staat en dat het internationale recht daar niks over te zeggen heeft. Er begint zich nu het inzicht te ontwikkelen dat het internationale recht er wel degelijk iets over te zeggen heeft en dat een staat niet mensen onredelijk het burgerschap mag ontnemen of ontzeggen. Als iemand kan laten zien dat hij of zij hier thuis is, dan hoort daarbij dat hem of haar het staatsburgerschap op den duur niet wordt onthouden. Het staatsburgerschap is niet iets wat je nog kunt beschouwen als een gunst die door de hoge overheid wordt gegeven aan haar onderdanen. Het is een mensenrecht.’

Ooit heette het ideaal van Wahlverwandtschaften ‘Schengen’ of ‘Europese Unie’, maar ‘Europa’ is besmet geraakt, wil Ernst Hirsch Ballin wel toegeven. ‘Maar dat komt ook door de vertrouwenscrisis niet te onderkennen en door het niet uit te spreken. Zelfs de eurosceptici weten dat het suïcidaal zou zijn de rug te keren naar de Europese samenwerking.’ In zijn eigen toekomstschets is de Europese Unie tegelijkertijd méér en minder alomtegenwoordig. ‘In de wereld van migratie, van verwevenheid van arbeidsrelaties en huwelijken over grenzen heen, kan het beeld van een centraal besturingspunt niet meer deugen. Daarom moest voor bepaalde onderwerpen een andere autoriteit worden gecreëerd dan de nationale staat. De realiteit van onze 21ste eeuw is dat de steden belangrijker worden, doordat wereldwijd de stroom van mensen naar de steden groter wordt. Voor steeds meer onderwerpen wordt het stadsbestuur belangrijker dan wat er in de nationale staat gebeurt. New York is daar een goed voorbeeld van, maar je ziet het ook in China. De gedachte dat een democratisch staatsbestel betekent dat er voor een homogene bevolking een homogeen gezag moet zijn dat vooral geen last moet hebben van tegenkrachten is een idee van het verleden. We zien dat nu supranationale en regionale instituties belangrijker worden – waaronder de Europese Unie, die ervoor gecreëerd is. Dat betekent niet dat de Europese Unie de staat van de toekomst wordt, maar dat er een interactie zal zijn tussen de EU en de staten, maar ook met het bestuur van de stadsregio’s. De individuele burger zal nu eens te maken hebben met zijn of haar stad, dan weer met zijn of haar nationale overheid, en voor andere dingen weer met de EU.’

Het raadplegend referendum van 2005 waarin de Nederlandse bevolking met overgrote meerderheid de goedkeuring van een Europese grondwet blokkeerde, heeft niet geleid tot een fundamentele koerswijziging ten aanzien van Europa. De burger zou het allemaal niet begrijpen. De Europese trein denderde voorten nu ontbreekt het de EU aan morele legitimatie.

‘Ik heb het nooit een goede reactie op verkiezingsuitslagen gevonden: “We moeten het beter uitleggen” – en de burgers voor dom uitmaken, want dat is wat je zegt. Een nieuw referendum over de EU lijkt mij geen goed idee, net zo min als andere referenda. Maar ik denk wel dat het de hoogste tijd wordt om de Europese Unie een plaats te geven in onze grondwet. Daarop is de procedure van grondwetswijziging van toepassing; dat die grondwetswijziging door tweederde meerderheid na verkiezingen moet worden aanvaard. Ik zou de toekomst van Nederland in de Europese Unie en de verkiezingen aan elkaar koppelen. Dan maak je het tot inzet van het democratische proces en zou er een tweederde meerderheid moeten zijn die zich daarover uitspreekt.’

Onderwijl vliegen er in Nederland ‘drones’ rond. Twee zelfverklaarde crimefighters zetelen op uw vroegere departement, dat nu ministerie van Veiligheid en Justitie heet – in die volgorde.

‘Helaas is die naam door het tweede kabinet-Rutte gehandhaafd. Ik was over dit soort ontwikkelingen een jaar geleden bezorgder dan nu, want er is met het nieuwe kabinetsprogramma en een veranderd politiek klimaat in Nederland gelukkig wel weer een ontwikkeling in een andere richting ingezet.’

Het zijn wel dezelfde minister en dezelfde staatssecretaris

‘Ja. Maar ook hun beleid ondergaat de invloed van het geheel. Het is een foute veronderstelling te denken dat mensen in Den Haag beschikken over een soort bedieningspaneel van de samenleving. Dat is gelukkig niet waar. Het is zeker zo dat door mijn opvolger veel meer het accent is gelegd op de repressieve dimensie van het straffen. “Keihard aanpakken”, quote-unquote. Desalniettemin is het systeem van de “Veiligheidshuizen” – een kernproject voor mij in de voor-vorige kabinetsperiode, waarin politie, justitie, kinderbescherming, gemeente, verslavingszorg samenwerken met veel aandacht voor preventie en voor de vraag: hoe komt het dat mensen verzeild raken in een crimineel patroon en hoe haal je ze daaruit? – een werkwijze geworden die er echt niet meer uit gaat, zelfs al klinken de officiële teksten anders.’

Jeuken uw handen niet?

‘Haha! Ik ga geen politiek ambt meer vervullen, laat ik dat vooropstellen. Ik wil graag ideeën verder ontwikkelen en dat doe ik liever in mijn vak dan via zoiets als een politieke comeback. Maar ik ben beschikbaar voor persoonlijke gesprekken. Als, wat nu ook weer af en toe gebeurt, iemand die politieke verantwoordelijkheid draagt wil weten wat ik vind, ben ik graag behulpzaam.’

Wat is het advies aan uw partij?

‘Het cda is na de breuk met de pvv in een nieuwe fase gekomen, en dat is maar goed ook. Er is grote schade ontstaan en ik ben blij dat de periode waarin we zo’n spanning tussen gedachtegoed en praktische politiek moesten ervaren niet langer heeft geduurd. Dat Sybrand met de nieuwe fractie in een half jaar in de opiniepeilingen weer op dertig zetels zou staan, zou een volslagen irreële verwachting zijn. Wat het cda moet doen na alles wat er is gebeurd, is opnieuw het vertrouwen winnen van de eigen kiezers en van de omgeving, door standpunten in te nemen die redelijk zijn, die uitvoerbaar zijn, maar die in elk geval gedragen worden door respect voor mensen, inlevingsvermogen, en door Europese en internationale betrokkenheid. Dat vergt tijd.

Het lijkt trouwens steeds moeilijker te worden om Nederland met twee partijen te regeren. Dat was al een tijdje het geval. Vanaf 1994 hebben we geen tweepartijenkabinetten meer gehad – natuurlijk was qua grondslag Rutte I een driepartijenkabinet. Het is historisch dus bijzonder dat nu twee partijen, pvda en vvd, zij het maar half-half want alleen in de Tweede Kamer, voldoende meerderheid hebben om te regeren. Deze coalitie is niet een coalitie van het midden, maar een coalitie die een brug slaat over het midden heen. En dat is een probleem voor de oppositie, waarin twee echte middenpartijen, cda en d66, gelukkig allebei de keuze maken om verstandige alternatieven aan te dragen, maar waarin ze zich niet kunnen profileren.’

Niet echt een dankbaar iets.

‘Nee. Maar misschien is er wél eer aan te behalen door op een eervolle manier politiek te bedrijven, het land regeerbaar te houden, maar ook authentiek te zijn in de standpunten die je naar voren brengt. Is er toekomst voor de christen-democratie? Dat kan ik niet voorspellen. Maar dit is in mijn ogen de enige weg.’


Beeld: Ernst Hirsch Ballin (Joost van den Broek)