Euroglasnost

Hans van Mierlo, tijdelijk voorzitter van het machtigste orgaan in Europa, heeft het moeilijk. De laconieke Finse ombudsman voor Europese zaken, Jacob Söderman, verlangt van hem openbaarheid in gevoelige zaken. Maar Van Mierlo weigert. Wanneer gaat de Europese raad zich eindelijk aan zijn eigen regels houden?
TONY BUNYAN, Brits journalist en uitgever van Statewatch, is een nieuwsgierige klier. Dat vindt althans menig Europees ambtenaar en minister van Justitie of Binnenlandse Zaken. Bunyan is recordhouder ‘documenten opvragen’ in de journalistieke discipline ‘geheime Europese besluitvorming’. Op 28 november 1996 diende hij zes klachten in bij de Europese ombudsman, Jacob Söderman. Klachten over het consequent weigeren van informatie, over wanbeheer en over machtsmisbruik.

Het gaat bij alle klachten om documenten van de raden van ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken, èn van het zogenaamde K4-comité, waarin topambtenaren beleidsbeslissingen voorbereiden. De ombudsman verklaarde de klachten stuk voor stuk ontvankelijk en op 15 januari kreeg de Nederlands voorzitter van de Raad het vriendelijke verzoek om de gevraagde documenten alsnog vrij te geven.
Zowel volgens de ombudsman als volgens Bunyan is Nederland nog een van de meer ‘open minded’ leden van de Europese club. Maar op 1 april 1997 kreeg Söderman een wel zeer diplomatieke brief van minister Van Mierlo van Buitenlandse Zaken, de huidige voorzitter van de Raad. Aan het eind van de brief bespreekt Van Mierlo de klachten die Bunyan op zijn bureau in Straatsburg deponeerde. Recordhouder Bunyan haalde een opmerkelijke score: sinds 1993 diende deze luis in de eurocratische pels 72 verzoekschriften in, en kreeg 59 antwoorden. In totaal ontving hij al 405 documenten. Een troostprijs.
De helft van Van Mierlo’s brief gaat over de bereidheid van de Raad tot maximale openheid. In een voor de Nederlandse minister kenmerkende volzin klinkt dat als volgt: 'De Raad wil benadrukken dat het overtuigd is van het principe dat het publiek de grootst mogelijke toegang tot documenten van de Raad moet krijgen, als bijkomende maatregel om de doorzichtigheid van het proces van de besluitvorming te verbeteren alsook het vertrouwen van de burgers.’ Dan volgt een resumé van de reeds gerealiseerde Goede Werken van Openbaarheid. Van Mierlo schrijft dat er dank zij richtlijn nummer 93/ 731/ EC (over toegang tot documenten van de Raad) steeds meer aanvragen voor inzage binnenrollen. Van de aanvragen over 1996 werd 78 procent gehonoreerd. En jawel, sinds februari heeft de raad een eigen website op Internet (http:// ue.eu.int) waar de burger zich in alle talen kan informeren over het werk van de Raad. En volgens de code of conduct die in 1995 mede door zachte druk van de ombudsman aan veertien Europese instellingen werd opgedrongen, zijn er lijsten beschikbaar van alle richtlijnen die werden goedgekeurd.
DAAR GAAT HET Tony Bunyan en de in 1991 opgerichte non-gouvernementele organisatie Statewatch natuurlijk niet om. Het gaat die organisatie, vertegenwoordigd in twaalf Europese lidstaten, om het tegengaan van de geheime besluitvorming door het politbureau Europa en om meer democratische controle en openbaar debat.
Bunyan publiceerde in 1976 het kritische standaardwerk The Political Police in Britain, over de wettelijkheid van de praktijken van inlichtingendiensten als MI5 en over het gebruik van speciale politietechnieken als telefoontaps. Bunyan: 'Statewatch houdt zich vooral bezig met issues als politiediensten, immigratiepolitiek en wetshandhaving versus burgerlijke vrijhe den. We rapporteren bijvoorbeeld nog steeds over het Britse optreden in Noord-Ierland, maar in 1991 realiseerden we ons dat we een en ander op Europees vlak moesten gaan volgen. De voorbereidingen voor het Verdrag van Maastricht waren op dat moment in volle gang.’
'LAAT HET duidelijk zijn’, licht Bunyan toe, 'het gaat ons niet zomaar om het verzamelen van documenten, maar om het verdedigen van belangrijke democratische principes. De Europese Raad stelt in het geheim beleid vast dat niet kan worden geamendeerd en niet is onderworpen aan een open democratisch debat. We besloten met Statewatch om informatie over de besluitvorming in de Raad te verzamelen en die zo veel mogelijk te verspreiden, opdat allerlei non-gouvernementele organisaties, zoals antiracistische actiegroepen en vluchtelingen- en studentenorganisaties, weten wat er gebeurt. Dat is politiek werk.’
Bunyan is ervan overtuigd dat zulke nieuwe vormen van politieke actie steeds belangrijker zullen worden. 'Op Europees niveau zien we dat over allerlei essentiële beleidsdomeinen, zoals justitiële en politionele samenwerking, belangrijke beslissingen worden genomen. Maar in de lidstaten zelf, en ook in veel parlementen, is er te weinig kritisch onderzoek naar die besluitvorming. Ze doen hun werk niet. Parlementsleden vragen te weinig documenten op bij hun regering over zaken waarover in Europees verband beslissingen genomen gaan worden. Ik moet zeggen dat je op nationaal vlak die kritische houding alleen een beetje aantreft in de parlementen van landen als Nederland, Duitsland, Zweden en Denemarken. Maar in het algemeen maken de nationale parlementen onvoldoende gebruik van hun mogelijkheden, en het Europees parlement wordt in dit soort zaken gewoon genegeerd door de Raad.
Een voorbeeld: er zijn voor zover wij weten negen verschillende ontwerpteksten geweest voor de Europol-conventie. Het Europarlement heeft van geen enkele ontwerptekst ooit een kopie gekregen. Ze hebben er wel om gevraagd. Het komt bij de ministers van de vijftien lidstaten blijkbaar niet op dat Europol onderworpen moet zijn aan democratische controle. Wat wij doen is campagne voeren voor democratische normen en zeden.’
DIE NORMEN lapt de Raad voorlopig nog even diplomatiek aan de laars. Van Mierlo hervat zijn brief van 1 april aan de ombudsman met een juridisch-technische uiteenzetting die erop neerkomt dat Bunyan en de ombudsman kunnen fluiten naar de gevraagde informatie. Bunyans aanvragen vallen immers onder hoofdstuk V en VI van het Verdrag van Maastricht. Die hoofdstukken gaan over zaken als de Europese samenwerking op het vlak van binnenlandse veiligheid (zoals de strijd tegen de georganiseerde misdaad) en justitie (zoals het indammen van de immigratie). In eurojargon: 'de derde pijler’ van het Verdrag van Maastricht.
Sterker nog, Van Mierlo schrijft dat de Raad meent dat de Europese ombudsman helemaal geen bevoegdheid heeft om een onderzoek in te stellen naar de toegang tot documenten over de derde pijler. De Raad, het machtigste orgaan van Europa, is duidelijk niet bang voor de ombudsman. Het was immers de Raad zèlf die Bunyan naar hem heeft doorverwezen.
Van Mierlo verwijst nog naar een soortgelijke zaak die tegen de Raad is aangespannen door Tidningen Journalisten, het orgaan van de Zweedse journalistenbond. Het Europees Hof van Justitie buigt zich momenteel over de vraag of er in deze kwestie jurisprudentie bestaat. En dat was nu precies het wapen dat de laconieke Finse jurist Jacob Söderman vervolgens in stelling bracht. Of hij nu wel of geen bevoegdheid heeft over de derde pijler, doet niet terzake, schreef ombudsman Söderman op 9 april. Het Europees Hof stelde op 19 oktober 1995 de Britse journalist John Carvel van The Guardian in het gelijk. Ook hij eis te inzage in paperassen van de Raad die betrekking hadden op de derde pijler. De Raad kronkelt zich dus in allerlei bochten om maar niet aan zijn eigen richtlijn te moeten voldoen.
John Carvel reageert boos op de kafkaeske lotgevallen van collega Bunyan: 'De ombudsman zal ontsteld zijn over de manier waarop de Raad zijn eigen regels negeert in een paranoïde poging om de officiële geheimhouding te handhaven. Meneer Bunyan is onwaardig behandeld. Zijn ervaringen doen ernstig twijfelen aan de goede bedoelingen van politici en diplomaten die in principe de openheid ondersteunen maar achter de schermen alles doen om die openheid in de praktijk te boycotten.’
SODERMAN IS niet meer zo vlug ontsteld. Hij heeft in zijn jarenlange ervaring als nationale ombudsman van Finland al het een en ander meegemaakt. 'Toen ik in Finland de metro nam, klampten mensen mij regelmatig aan om te klagen. De nationale ombudsmannen hebben vaak te maken met kwesties van leven of dood. Mensen die menen dat ze onschuldig in de gevangenis zijn beland bijvoorbeeld.’
De Finse en Zweedse ombudsmannen zijn machtiger dan die in andere landen. Zij hebben onder meer het recht om regeringsvergaderingen bij te wonen, elke overheidsdienst, gevangenis of politiedienst te inspecteren, en om ambtenaren, politici en rechters te vervolgen. 'Ik heb in Finland wel eens rechters vervolgd’, zegt Söderman. De Europese ombudsman is er echter een volgens het Deense model. Hij onderzoekt vooral klachten over administratief wanbeheer door de overheid en klaagt dat zo nodig aan in het jaarrapport, waarmee het parlement dan weer aan de slag kan. Veel minder macht dus. Dat neemt niet weg dat Söderman over de noodzakelijke eigenschappen beschikt om een goede Europese ombudsman te zijn. Hij heeft een fijn gevoel voor ironie, is diplomatiek, heeft veel geduld en vooral doorzettingsvermogen en vastberadenheid.
Söderman vroeg dus op 9 april nogmaals beleefd aan Van Mierlo of de Raad zo vriendelijk wilde zijn om de gevraagde documenten voor 31 mei aan Bunyan te overhandigen. Dat is niet gebeurd. 'De Raad heeft in een brief om iets meer tijd verzocht’, aldus de woordvoerster van Söderman op 5 juni. 'Dat komt wel vaker voor en meestal doen we daar niet moeilijk over.’ Het uitstel heeft volgens Bunyan vooral te maken met de Eurotop van Amsterdam en het panische streven om daar een verdrag te bekokstoven.
SODERMAN IS het roerend eens met Bunyan dat er op het vlak van de derde pijler meer democratische controle nodig is. 'Zo is het bijvoorbeeld zeer belangrijk dat èn de ombudsman èn het Europees Hof bevoegdheden krijgen om Europol te controleren. Ik weet dat daarvoor een goed voorstel van Nederland ter tafel ligt.’
Söderman beschikt over een reeks middelen om de instanties die zich niet aan de regels houden, op de vingers te tikken. Hij kan in eerst instantie bemiddelen, aanbevelingen doen en openlijk kritiek formuleren. In het meest vergaande geval kan hij een klacht indienen bij het Europees Hof of een 'verslag’ neerleggen bij het Europees parlement. 'Het zou best kunnen dat dit laatste in de Bunyan-zaak voor het eerst zal gebeuren’, denkt Söderman. Bunyan zelf kan het weinig schelen of de Raad nu vóór of ná Amsterdam beslist: 'Deze zaak zal hen toch hoe dan ook blijven achtervolgen. En dat beseffen ze maar al te goed.’
Tegen de tijd dat hij zijn felbegeerde documenten heeft, zijn ze hopeloos verouderd. Zelfs al had men dit voorjaar in een vlaag van glasnost besloten om de gevraagde stukken aan Bunyan te overhandigen, was de informatie al minstens een jaar oud geweest. Bunyans aanvragen dateren immers al van begin vorig jaar. 'Al onze aanvragen gaan om documenten van vergaderingen die al hebben plaatsgevonden. Natuurlijk moeten we om een degelijk democratisch debat te krijgen, een stap verder gaan. Parlementsleden en journalisten moeten voorstellen liefst enkele maanden van tevoren kunnen lezen.’
OP 20 MEI 1996 besliste de Raad van ministers over zijn aanvraag voor inzage in verslagen van K4-vergaderingen. Het njet haalde het met acht stemmen tegen zeven. Voor openheid stemden Denemarken, Zweden, Finland, Ierland, Griekenland, Groot-Britannië en Nederland; voor geheimhouding waren Frankrijk, België, Spanje, Duitsland, Oostenrijk, Luxemburg, Portugal en Italië. Bunyan: 'Frankrijk en België waren tot nu toe altijd het ergste. In landen als Italië, Spanje en Portugal kent men überhaupt nauwelijks openbaarheid van bestuur. Bij de laatste stemming waarbij de Raad de ombudsman het bos instuurde, was het negen voor geheimhouding tegen zes. Voor openheid stemden Nederland, Finland, Zweden, Denemarken, Oostenrijk en tot onze verbazing ook België. Er is dus veel discussie tussen de lidstaten.’
Hoewel Bunyan recent hoopvolle signalen ontving over een nieuwe opstelling van Frankrijk en Engeland, is het glazen huis Europa nog niet af. De derde pijler bestaat voorlopig nog meer uit gepantserd staal dan uit glas. Bunyan: 'De Intergouvernementele Conferentie wil in de herziening van het Verdrag van Maastricht een clausule inbouwen voor openheid en doorzichtigheid. Maar tegelijkertijd wordt voorgesteld dat de toegang tot documenten beperkt moet worden tot wetgevende richtlijnen van de Europese Unie. En dat zou 95 procent van de beslissingen die door de raden van ministers worden genomen, uitsluiten. Als dat gebeurt, is elke belofte voor meer openheid inhoudloos gebleken.’