Mag Brussel het beleid dicteren?

Europa en het strafrecht

Mag Brussel het strafrechtbeleid van de Europese lidstaten dicteren? Volgens de Europese verdragen niet. Het Europees Hof van Justitie ziet dat anders. «Dit is het echte begin van de federalisering van Europa.»

Wat mag Brussel en wat is voorbehouden aan de lidstaten? Het is een van de gevoeligste kwesties in de discussie over de toekomst van de Europese Unie. Het dreigende verlies van nationale soevereiniteit aan een almachtig Brussel was een van de redenen waarom in Nederland de Europese grondwet per referendum naar de prullenmand werd verwezen. Mag Brussel bepalen hoe Nederland zijn sociale woningbouw regelt? Heeft Brussel iets te zeggen over steun van de gemeente Amsterdam aan Artis? Mag Nederland zelf bepalen of het de verkoop van softdrugs gedoogt of heeft Brussel daar het laatste woord in?

Over dat laatste zijn de Europese verdragen in ieder geval duidelijk: Brussel heeft zich niet te bemoeien met het strafrechtbeleid van de lidstaten. De lidstaten werken weliswaar onder de vleugels van de Europese Unie intensief samen op het terrein van politie en justitie, maar dat terrein heeft een aparte status. Het is een vorm van intergouvernementele samenwerking: de lidstaten hebben de touwtjes stevig in handen en beslissen alleen bij unanimiteit.

De ratio van deze status aparte voor het justitiebeleid ligt in de gevoeligheid van het beleids terrein. Justitie en politie worden traditioneel als de kroonjuwelen van de nationale soevereiniteit gezien. Bovendien zijn nationale strafrechtstelsels historisch en cultureel bepaald. Geen enkele lidstaat wil die graag overhoop gehaald zien worden door meerderheidsbesluiten van de EU. Daarom is in marmer gebeiteld dat Brussel het strafrechtbeleid niet mag harmoniseren.

Maar het Europees Hof van Justitie ziet dat anders. In een uit september vorig jaar daterend arrest, dat tot nu toe vooral tot ophef onder een selecte groep juristen leidt, stelde het Hof dat de Europese Gemeenschap weliswaar «in beginsel» niets te zeggen heeft over het strafrecht en strafprocesrecht, maar zich desondanks toch met het strafrechtbeleid mag bemoeien. Het heeft weinig zin dat Brussel bepaalde normen stelt, redeneerde het Hof, als het niet tegelijkertijd over de instrumenten beschikt om handhaving van die normen af te dwingen. Als Brussel meent dat het strafrecht nodig is om handhaving af te dwingen, dan mag het de lidstaten verplichten om strafrechtelijke sancties te zetten op overtreding van de Europese normen.

Aan de hevige protesten van vrijwel alle lidstaten tegen deze zienswijze ging het Hof voorbij, evenals aan het feit dat in de Europese verdragen Brussel expliciet en doelbewust de bevoegdheid is onthouden het strafrecht te harmoniseren.

Bij de Europese Commissie en het Europees Parlement, beide traditioneel voorstander van het communautariseren van het strafrecht beleid, konden de champagneflessen ontkurkt worden. De uitspraak betekent dat voortaan op alle beleidsterreinen waarop de EU bevoegdheden heeft – economie, landbouw, mededinging, vervoer, visserij, volksgezondheid, het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten – de lidstaten kunnen worden verplicht tot strafsancties om naleving van de voorschriften af te dwingen.

Direct na de uitspraak van het Europees Hof liet de Europese Commissie weten in ieder geval strafsancties in te voeren op uiteen lopende gebieden als fraude, eurovalsmunterij, witwassen, hulp aan illegalen, corruptie, aanvallen op informatiesystemen, milieu vervuiling en bescherming van het intellectueel eigendom.

En dat is nog maar het begin, verwachten deskundigen. De geschiedenis leert dat arresten van het Hof van Justitie het startpunt vormen voor verdergaande integratie. «Hiermee wordt een inbreuk gepleegd op het soe vereine karakter van het strafrecht», aldus Ybo Buruma, als hoogleraar straf- en straf procesrecht verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen. «Dat klinkt misschien een beetje formeel en ouderwets, maar het betekent dat het strafrecht een democratische kwestie is. Burgers die in een land wonen, moeten zelf kunnen beslissen wat wel en niet strafbaar is.»

De uitspraak van het Hof betekent echter dat niet langer een lidstaat, maar de EU kan bepalen wat wel en niet strafbaar is, en wat de strafmaat is. En, niet onbelangrijk: dergelijke besluiten worden per meerderheid genomen. Nederland kan dus niet langer het vetorecht hanteren om ongewenste inbreuken op het nationale strafrecht te blokkeren.

De consequenties kunnen vergaand zijn. Traditioneel gevoelige Nederlandse dossiers als het softdrugsbeleid komen in de gevarenzone. Een beetje slimme Europese ambtenaar kan ongetwijfeld een Brusselse bevoegdheid op bijvoorbeeld het gebied van de volksgezondheid aangrijpen om het Nederlandse beleid de nek om te draaien.

Maar het kan ook betekenen dat handelingen die wat Nederland betreft niet onder het strafrecht vallen onder Brusselse dwang alsnog strafbaar worden. Nederland heeft er bijvoorbeeld bewust voor gekozen om het milieubeleid, maar ook de financiële markten en de telecomsector grotendeels via bestuurlijke handhaving te reguleren. «Als Nederland ervoor kiest bepaalde zaken niet via het strafrecht te reguleren, moet Brussel daarvan afblijven», stelt Buruma. «Het zou toch belachelijk zijn als de Europese Gemeenschap zou bepalen dat bestuurlijke handhaving van de financiële markten door de Autoriteit Financiële Markten moet worden vervangen door strafrechtelijke handhaving? Het Hofarrest maakt zo’n stap in principe mogelijk. Het lijken wat saaie onderwerpen, maar in Nederland is lang nagedacht over de beste manier van hand haven en is complex beleid ontwikkeld om het goed te regelen. Die uiterst complexe be stuurslijnen kunnen nu plotseling doorkruist worden vanuit Europa.»

Dr. Rachid A. Abdullah Khan, universitair docent Europees Recht aan de Vrije Universiteit Amsterdam, ziet vergelijkbare gevaren. De strafrechtsamenwerking tussen de Europese lidstaten beperkt zich tot het klassieke strafrecht: zware georganiseerde criminaliteit, terrorisme, drugshandel. Door de Hofuitspraak kunnen nu allerlei economische beleidsterreinen van een strafrechtelijk sausje worden voorzien. «Het Hof opent een geheel nieuwe weg», aldus Khan. «Zodra er een bevoegdheid is voor de Gemeenschap, mag daar in beginsel een strafrechtelijke sanctie aan gekoppeld worden. Het strafrecht kan dan ingezet worden om triviale kwesties strafbaar te stellen. Nederlanders en Italianen hebben echt andere ideeën over wat strafwaardig is. Door de meerderheidsbesluitvorming kan Nederland gedwongen worden zaken strafbaar te stellen die wij niet als strafwaardig zien.»

Khan kan zich voorstellen dat zo ook het Europese mededingingsrecht in strafrechtelijk vaarwater komt. De Europese Commissie mag nu alleen boetes opleggen. Strafrechtelijke handhaving van het Europese mededingingsrecht is tot nu toe uitgesloten geweest. «De vraag is of je de ratio van het arrest ook hierop kunt toepassen. De commissie zal misschien in eerste instantie terughoudend zijn. Maar het precedent ligt er. Het zou mij niet verbazen als een uitgebreid Europees economisch strafrecht ontstaat, dat primair economische belangen zal beschermen.»

Khan wijst naar de Verenigde Staten, waar reeds lang een vergelijkbare ontwikkeling gaande is. In bijna elke federale wet staat als standaardclausule dat overtreding een strafbaar feit is. «Je ziet ook dat het Congres heel ad hoc reageert. Er is een incident en men maakt daar direct een federaal delict van. Dat staat natuurlijk ook krachtdadig. Strafrecht is een fijn politiek uithangbord. Ik betwijfel of de Europese Commissie wel over voldoende deskundigheid beschikt. Strafrecht is een buitengewoon delicaat terrein. De commissie denkt allicht simplistisch: er is een probleem, we stellen het strafbaar, dan is het opgelost. De verwachtingen van het strafrecht zijn vaak veel te hoog. Als alles strafbaar wordt, dreigt inflatie van het strafrecht. Dat ondermijnt de afschrikking. Bovendien is het onmogelijk om alles te vervolgen. Daarmee ondermijn je ook je eigen gezag weer.»

Het Europees Hof heeft een politieke uitspraak gedaan, stellen Buruma en Khan. Niet dat het hun echt verbaast. Het Hof heeft een reputatie hoog te houden als aanjager van de integratie. Ook in deze kwestie koos het Hof tegen de soevereiniteit van de lidstaten en vóór meer Brusselse bevoegdheden. «Dit is naar mijn stellige overtuiging het begin van de echte federalisering van Europa», zegt Buruma. «Dat is nogal wat. Dat mag niet sluipenderwijs ge beuren. Natuurlijk kan uiteindelijk het politieke besluit tot federalisering worden genomen. Maar dan wel na een politieke discussie en na democratische besluitvorming. Niet via een voldongen feit van het Hof. Het Hof fungeert hier wederom als aanjager van de integratie. Zo zien zij hun taak. Het Hof zet de deur open naar Europese harmonisatie van het strafrecht. Nederland moet onderstrepen dat wij ons strafrechtelijk beleid wel op onze manier willen blijven doen. Dit mag niet zomaar in de grijze kelders van het Europese worden bijgezet. Daarvoor is het te belangrijk.»

Wie dacht dat met het afstemmen van de Europese grondwet voorlopig een streep werd gezet onder al te federale ambities van de EU komt bedrogen uit. Volgens Khan is de enige manier om de uitspraak van het Hof ongedaan te maken het aanpassen van de Europese verdragen. Net zoals in Amerika de grondwet een aantal malen is geamendeerd om een uitspraak van het Supreme Court terug te draaien. Maar zie maar eens met 25 lidstaten in de toch al precaire Europese constellatie zo’n operatie tot een goed einde te brengen. Nederland rest weinig anders dan zich neer te leggen bij het politiek voldongen feit van het Hof. «Dit projectiel is behoorlijk ongeleid en er zijn weinig mogelijkheden om het in goede banen te leiden», aldus Khan. «Het Hof heeft zonder duidelijke afbakening een heel nieuwe vaargeul gegraven, de oude bebakening geldt niet meer. Ik vertel mijn studenten altijd dat het Hof de grootste wijziger van de Europese verdragen is. Als dit geen majeure verdragswijziging is, dan weet ik het niet meer.»

Stefaan van der Jeught, woordvoerder bij het Hof van Justitie, kan niet op de kritiek ingaan. «In principe geeft het Hof geen commentaar op arresten», zegt Van der Jeught. «Het Hof spreekt door zijn arresten. Verder valt daar geen commentaar op te geven.»

Het Hof heeft de afgelopen tijd vaker forse kritiek gekregen. Zowel Denemarken als Oostenrijk concludeerde onlangs dat het Hof met uitspraken fundamenteel afweek van wat politiek is afgesproken over de inrichting van de Europese Unie en consequent de Europese bevoegdheden heeft opgerekt. «Het Hof kan niet in een politieke discussie treden», zegt Van der Jeught. «Het Hof reageert niet op dergelijke kritieken. Dat is het lot van elke rechter.»