Op naar een Europa van de burgers

Europa moet weer een koffiehuis worden

De Griekse kwestie laat zien dat de Europese Unie een onvolkomen democratie is. De besluitvorming gaat langs de burgers heen en de machthebbers worden niet gecontroleerd. Dat is des te ernstiger omdat de uiteindelijke macht bij de banken blijkt te liggen.

Medium demo

‘Politiek is gereduceerd tot public relations en manipulatie. Besluiten zo vitaal als die over oorlog en vrede worden genomen door een handvol centrale bankiers, een president of een premier en een enkele adviseur op de achtergrond, of door een nog minder zichtbaar gezelschap van deskundigen, op een manier die ook formeel aan elke politieke controle is onttrokken.’ Doeltreffender dan met deze woorden van Eric Hobsbawm (1917-2012) kan de dode letter die de Europese democratie is niet worden beschreven. Volgens de Britse historicus zijn daarmee de politieke wapens waarover mensen beschikken om vorm te geven aan hun samenleving bot geworden: ‘Voor de technocratische en bureaucratische machinerie van besluitvorming zijn ze irrelevant.’ Hobsbawm beschreef in 1971 een algemeen patroon van een democratie die is overgeleverd aan ongecontroleerde machten, maar als schets van het democratisch tekort van Europa is ze hyperactueel.

In de logica van de eurogroep, het informele maar niettemin beleidsbepalende gezelschap van ministers van Financiën van de negentien eurolanden, is de aanpassingspolitiek die ze van Griekenland eist een vanzelfsprekende voorwaarde voor nieuwe miljardenleningen. Alleen met deze politiek vertrouwen de ministers erop dat het op den duur met de Griekse economie goed komt. De pijn van nu is de prijs die de eurogroep van de Grieken vraagt. Dat neemt niet weg dat de Grieken zelf de interventie zullen ervaren als een overname van hun regering door een vreemde, autoritaire mogendheid, waartegen zij ondanks de verregaande invloed op hun dagelijks bestaan niets hebben in te brengen.

Volgens oud-voorman van de Grünen Joschka Fischer wordt het eurobeleid gebruikt als middel tot ‘economische heropvoeding van Zuid-Europa’. Griekenland moet in de neoliberale maat meelopen, of de Grieken dat nu willen of niet, en zich hervormen tot een competitief exportland met minder sociale zekerheid, een kleinere overheid, minder ontslagbescherming.

Halverwege de jaren zeventig was het aantrekkelijke vooruitzicht deel te kunnen uitmaken van de Europese Gemeenschap een voorname drijfveer voor Grieken, Spanjaarden en Portugezen om zich te bevrijden van hun dictator en de democratie te verwelkomen. Nu worden de Grieken geconfronteerd met het gebrek aan democratie in de Europese Unie.

Een democratie is een dode letter als de publieke wilsvorming geen invloed heeft op de politieke besluitvorming. De verkiezingszege van Syriza in januari heeft niets substantieels veranderd aan een beleid dat de Grieken ervaren als het afknijpen van hun economie. Hoezeer de nieuwe regering zich ook voor een alternatief inspande, premier Tsipras moest buigen voor de hogere Europese macht waarvan Griekenland door wanbeleid uit het verleden afhankelijk was geworden.

Het echte machtscentrum van Europa is, zeker in tijden van nood, de Europese Raad. Hierin besluiten de regeringsleiders van de 27 EU-landen achter gesloten deuren welke richting Europa uit gaat. Tegenover de raad staat geen enkel controlerend orgaan waaraan hij direct verantwoording moet afleggen. Hetzelfde geldt voor de eurogroep, waarvan de adviezen aan de raad zwaar wegen.

In de Europese Unie is dus allesbehalve sprake van een evenwicht tussen macht en tegenmacht, de lakmoesproef voor een goed functionerende democratie. De balans zakt ver door in het voordeel van de uitvoerende macht, waardoor de controle als vanzelf tekortschiet.

***

Politiek filosoof Hans Blokland, verbonden aan de Humboldt-universiteit in Berlijn, gebruikte het tekstfragment van Hobsbawm als motto voor Pluralisme, democratie politieke kennis. In dat boek, deel van een uitputtende studie die hij al twintig jaar doet naar de politieke gevolgen van de modernisering, onderzoekt Blokland in hoeverre burgers nog in staat zijn om gezamenlijk richting te geven aan hun samenleving. De mogelijkheid dat te doen is volgens hem een van de essentiële politieke vrijheden, zo niet de belangrijkste, die een democratie te bieden heeft.

Voorzover er sprake is van politieke onvrede en malaise in westerse democratieën komt dat volgens Blokland voort uit een ‘wijdverbreid gevoel’ dat deze vrijheid beperkt is geworden. Als een veenbrand woekert dat sentiment onder de democratie. De democratische malaise kan alleen worden gekeerd als mensen de zeggenschap over hun eigen samenleving weer veroveren op ongecontroleerde machten, zoals grote bureaucratieën en financiële machten.

In de perceptie van de burgers is de EU vooral een onaf netwerk van instanties, weliswaar onzichtbaar maar met veel macht bekleed

De bankencrisis van 2008 maakte duidelijk hoezeer het financiële bolwerk de burgers de macht over hun samenleving heeft ontnomen. De banken, zelf de hoofdschuldigen van de crisis, slaagden erin de rekening voor hun falen door te schuiven naar de belastingbetalers. Op het dieptepunt van de crisis hielden de ‘financiële markten’ de Europese overheden bovendien in hun greep met de beslissende invloed die zij op de financierbaarheid van de staatsschulden uitoefenden. De kapitaalverschaffers dreigden probleemlanden als Griekenland, Ierland, Portugal, Spanje en Italië met terugtrekking van het financieringskapitaal als de regeringen niet naar hun pijpen dansten, hoe groot het sociale leed in deze landen door de geëiste maatregelen ook zou zijn. Het contragewicht van de politieke tegenmacht stelde weinig voor. Blokland refereert aan de socioloog Max Weber als hij schrijft dat de samenleving zit opgesloten in ‘ijzeren kooien’ van markten en bureaucratieën die de mensen hun keuzen en realiteiten opdringen. Denken buiten ‘het systeem’ wordt een onmogelijke opdracht. In het Griekse geval mag onder ‘bureaucratie’ het machtsapparaat van de eurogroep worden verstaan, met daarachter het uitgebreide netwerk van de ministeries van Financiën uit de eurolanden. Denken buiten haar systeem was de Grieken niet toegestaan, zo bleek toen de eurogroep na de verkiezingszege van Syriza tittel noch jota wenste te wijzigen aan de ingrepen die ze voor Griekenland de juiste achtte. De politieke vrijheid om vorm te geven aan de eigen samenleving werd hun niet gegund.

***

Voor een verdere onderbouwing van zijn betoog grijpt Blokland terug op Congress and Foreign Policy (1950) van de Amerikaan Robert Dahl, een van de meest invloedrijke politicologen van de vorige eeuw. Dit standaardwerk over buitenlands beleid en politieke incompetentie is volgens Blokland nog steeds van een grote, zelfs ‘deprimerende’ actualiteit.

Dahl beschrijft hoe de experts het in de buitenlandpolitiek voor het zeggen hebben gekregen door een succesvol beroep te doen op hun deskundigheid en op de noodzaak van geheimhouding. Als doorslaggevende stem hebben zij daarmee feitelijk de rol van de kiezers overgenomen. Dat kan bij burgers het verontrustende gevoel voeden dat ze geen greep meer hebben op hun collectieve lot.

Dahl hanteert twee criteria die het democratisch gehalte van een samenleving bepalen. Volgens hem moet politieke besluitvorming in een democratie allereerst voldoen aan de eis van responsiviteit. Dat wil zeggen dat de beleidsmakers in hun besluiten zo veel mogelijk proberen te beantwoorden aan de voorkeuren van de kiezers. Daarnaast rust op hen de verantwoordelijkheid in het besluitvormingsproces de overeenstemming tussen de burgers en daarmee de maatschappelijke vrede te bevorderen. Uiteraard, erkent Dahl, is volledige consensus in een pluriforme samenleving ondenkbaar, maar dat ontslaat beleidsmakers niet van de plicht ernaar te streven. Burgers die op deze wijze worden betrokken bij het publieke belang zullen zich meer met de samenleving geëngageerd voelen.

Afgezet tegen deze twee criteria is er van een Europese democratie nauwelijks sprake. Het Europese besluitvormingsproces gaat langs de burgers heen. Dat komt ook door het ontbreken van een Europese publieke sfeer, waarin de democratie tot leven komt in de vorm van een uitwisseling van opinies en debat over de inrichting van de samenleving. Democratie is méér dan de formaliteit van het vierjaarlijkse bezoek aan de stembus. Haar essentie is nog altijd het best getypeerd in het adagium dat Abraham Lincoln tijdens de Amerikaanse Burgeroorlog in zijn Gettysburg Address (1863) formuleerde: Government of the people, by the people, for the people.

In het publieke debat leest een samenleving als het ware zichzelf, ook op dieper liggend niveau, en kan ze bijtijds zicht krijgen op wat de burgers verdeelt. De democratie verschaft zichzelf zo een ‘zichtbare scène’, in de woorden van de Franse filosoof Claude Lefort.

Als sluitstuk beschikken de burgers met de volksvertegenwoordiging over een middel om hun conflicten te absorberen en in een compromis te beslechten. Hiervoor zijn de politieke partijen van essentieel belang, als klankbord van de onvrede en als verbindingslijnen tussen de burgers en het parlement. Het probleem met de Europese democratie is dat beide ontbreken, zowel politieke partijen die Europa omspannen als een Europese publieke opinie die een ‘zichtbare scène’ creëert. Mede daardoor ervaren burgers Europese beslissingen als een eenzijdige, van bovenaf opgelegde orde. In hun perceptie zal de EU vooral een onaf netwerk van instanties zijn, weliswaar onzichtbaar maar met veel macht bekleed.

Ook in institutioneel opzicht is de Europese democratie een onvolkomen democratie. De Europese Unie is de enige wereldmacht die beschikt over twee uitvoerende organen, de Europese Raad en de Europese Commissie, tegenover één controlerend instituut, het Europees Parlement. Het werkelijke machtscentrum, de raad, is aan dat parlement bovendien geen verantwoording verschuldigd.

Afwijkend van de normale democratische praktijk is ook dat de stem van de Europese kiezers van geen enkele betekenis is voor de politieke kleur van de uitvoerende macht. In de nationale democratieën weerspiegelt de samenstelling van de regering min of meer de politieke krachtsverhoudingen na verkiezingen. In Europa zijn de verkiezingen voor het Europarlement daarentegen irrelevant voor wie de dienst uitmaakt in zowel de Europese Raad als de Europese Commissie, waarvoor de nationale regeringen de leden voordragen. De stem van de Europese kiezers staat los van de macht die in Europees verband over hen wordt uitgeoefend.

De Europese leiders verloren zich in doublespeak, woorden waarmee ze iets anders bedoelden dan ze hardop zeiden

Het bouwwerk van de Europese instituties voldoet dus niet aan de belangrijkste eisen die volgens Dahl een volwaardige democratie kenmerken. Er zit voor de machthebbers geen dwang ingebouwd om rekening te houden met de voorkeuren van de kiezers, noch om de maatschappelijke vrede tussen hen te bevorderen, noch om verantwoording af te leggen. Daarmee staat de publieke wilsvorming los van de politieke besluitvorming.

Dit komt naar voren in de Griekse kwestie. Het oordeel over de inrichting van hun samenleving wordt niet meer aan de Grieken overgelaten, want de eurogroep meent dat hun economie niet meer van deze tijd is. Te behoudzuchtig, niet concurrerend, zonder ondernemingszin. Een beeld dat ook premier Mark Rutte misbruikte om in de hitsige taal van De Telegraaf over de Grieken te spreken: ‘Ze gaan op hun 51ste met pensioen en lijken alleen maar op vakantie te zijn.’

***

Ook in het taalgebruik manifesteert zich de gebroken verbinding tussen de Europese machthebbers en de burgers. Taal, vooral in de gesproken vorm van het debat, is het instrument van de politiek, dus het is een mene tekel als daarin iets niet goed lijkt te zitten.

Dat geldt zeker als media in hun rol van waakhond van de democratie niet alert genoeg zijn en onnadenkend het jargon van de Europese spindoctors overnemen. Neem het woord ‘hervormingen’, dat de dagelijkse werkelijkheid van diepgaande ingrepen in de bestaanszekerheid van de Grieken verhult. In de Griekse crisis was het spreken van de betrokken politici niet bedoeld om te communiceren met de kiezers, laat staan om verantwoording aan hen af te leggen. Hun woorden waren strategische zetten in het onderhandelingsproces, de public relations en manipulatie waarvoor Hobsbawm al waarschuwde. De tafel van de Europese onderhandelaars leek eerder in een gokhol te staan dan in een koffiehuis, om het in een beeld te vatten.

In zijn essay The Idea of Europe prees de Britse schrijver en cultuurfilosoof George Steiner de koffiehuizen in de grote Europese hoofdsteden Wenen, Budapest, Berlijn, Parijs als een symbool van de Europese intellectuele traditie. Vooral in de negentiende eeuw en de eerste decennia van de twintigste waren zij de plek waar de stedelingen zich aan de leestafel informeerden, het nieuws van de dag bespraken en met elkaar in debat gingen. Een soort repetitieruimtes voor democratische vaardigheden. ‘Niets heeft zoveel aan de intellectuele flexibiliteit van de Oostenrijkers bijgedragen als het koffiehuis, waar men met alle aspecten van de wereld uitgebreid kon kennismaken en die tegelijkertijd in vriendschappelijke kring bediscussiëren’, schreef Stefan Zweig in zijn memoires De wereld van gisteren.

De onderhandelaars in de Griekse kwestie leken echter te hebben plaatsgenomen aan de pokertafel, betoogt Anna Sauerbrey, commentator van de Duitse krant Der Tagesspiegel. De Europese leiders verloren zich in doublespeak, woorden waarmee ze iets anders bedoelden dan ze hardop zeiden, louter gericht op een versterking van de eigen onderhandelingspositie. Of de Duitse minister van Financiën Wolfgang Schäuble nu werkelijk aanstuurde op een ‘Grexit’ of niet zullen we nooit weten, zeker is dat hij met deze hoge inzet de Grieken voor het blok zette. Van Griekse kant leek Tsipras’ actie om een referendum uit te schrijven eerder bedoeld om de druk op te voeren dan om een nieuw mandaat van de Grieken te verwerven.

‘Zulke goktechnieken zijn dankbaar materiaal voor de Europese politiek journalisten’, aldus Sauerbrey. ‘Maar vanuit het perspectief van de kiezers komt dit soort strategische communicatie overeen met non-communicatie. De mensen blijven achter in een brij van inconsistente informatie.’ Uit het oogpunt van democratisch ethos is hier iets grondig mis. Kiezers moeten ervan op aan kunnen dat woorden en daden van politici overeenstemmen, willen zij hen goed kunnen beoordelen. De opzet van pokertaal is nu juist het een te zeggen en het ander te doen.

De verklaring voor dit fenomeen is het Europese democratische tekort. In een democratie moet het dragen van verantwoordelijkheid altijd samengaan met de plicht tot verantwoording. In de onvolkomen democratie die Europa is, zonder evenwicht tussen macht en tegenmacht, ervaren machthebbers die plicht niet. In de Europese Raad spreken regeringsleiders met andere regeringsleiders en zijn kiezers niet relevant. Daarmee ontbreekt ook het disciplinerende effect dat het afleggen van verantwoording heeft op de waarheidstrouw in het politieke spreken.

***

Op Europees niveau heeft de publieke wilsvorming geen dwingende invloed op de politieke besluitvorming. Van de mogelijke reacties op het democratisch tekort die Dahl beschrijft in Congress and Foreign Policy lijkt Europa te kiezen voor de ene die hij als ‘hoogst onwenselijk’ beschouwt. Dahl zoekt de remedie in een versterking van de positie van de kiezers en de volksvertegenwoordigers in het politieke krachtenveld. Europa kiest tot dusver voor een machtsverschuiving naar de andere kant, met het toedelen van meer bevoegdheden aan uitvoerende machten als de Europese Raad. De uitbreiding van het takenpakket van het Europees Parlement houdt daarmee geen gelijke tred, voorzover de raad zich überhaupt iets aan dit parlement gelegen laat liggen.

De noordelijke lidstaten, Duitsland voorop, zijn het Europa van de regels en de zuidelijke landen zijn het Europa van het regelen

De denkfout die daarbij wordt gemaakt, volgens Dahl, is dat het beleid een hoger rationeel gehalte krijgt als kiezers alleen de doelen vaststellen en de keuze van de middelen overlaten aan experts. Dahl vindt dat naïef. Achter elk middel liggen secundaire doelen en het is dus ondoenlijk louter op deskundige basis middelen te selecteren, zonder daarbij tevens normatieve keuzen te maken. Dahl: ‘Een blanco cheque voor de leiders in de keuze van middelen houdt in dat zij de maatschappelijke doelen kunnen dicteren.’ In Griekenland is het resultaat te zien. Niemand zal het oneens zijn met het doel van een sterkere Griekse economie. Het is een tweede of dat doel een onvoorwaardelijk mandaat voor de Europese leiders inhoudt om Griekenland de neoliberale schokbehandeling te geven. Voor de andere eurolanden geldt de dreiging van een dictaat niet anders, nu de eurogroep voor alle hetzelfde doel van competitief exportland wenselijk acht. Ze moeten allemaal een ‘beursgenoteerde staat’ worden, in de woorden van socioloog Willem Schinkel.

De ironie is dat de vergroting van de ongecontroleerde Europese macht mede plaatsvindt onder invloed van de euroscepsis die meer dan vroeger de toon zet in Europese regeringen. In het geval van Nederland drijft de publieke weerstand tegen Europa de regering ertoe de unie voor te stellen als een technocratisch, a-politiek project, een praktische regeling voor kwesties op bovennationale schaal. Daardoor rust er hier, evenals in de meeste andere Europese landen, een taboe op de vorming van een Europese politieke unie, naast de muntunie. Het debat daarover ligt al meer dan twintig jaar stil, sinds de Europese leiders op de eurotop van Maastricht in 1992 zo’n unie verwierpen. Het gevolg is dat het Europese bestel nog steeds dat staatkundige ratjetoe is, met een schemerige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Dat is in normale tijden niet zo’n probleem. Dan functioneert Europa wel, met vallen en opstaan, zonder dat burgers van de lidstaten zich echt druk maken over wat ‘Brussel’ verordonneert. Maar Europa dringt tegenwoordig allengs tot hun dagelijkse ervaringswereld door, nu grote problemen als de Griekse schuldencrisis en de oplopende immigratiedruk onvermijdelijk grensoverschrijdend zijn. Het Europese zelfbeeld is dat van een continent dat zijn kracht zoekt in solidariteit en samenwerking. Dat staat in steeds scherper contrast met de werkelijkheid van de oplopende spanningen die deze problemen tussen de lidstaten veroorzaken, gevoegd bij brandende kwesties als een hoge werkloosheid, een getroebleerde verhouding met Rusland en de klimaatverandering.

***

Daarbij komt dat de euro, bedoeld als kroon op het werk van generaties om van Europa één gemeenschap te maken, de Europese burgers eerder uiteendrijft dan nader tot elkaar brengt. Dat is in de eerste plaats toe te schrijven aan het uniformerende effect van het muntstelsel, met zijn ene economische dictaat voor alle eurolanden. Een tweede oorzaak is dat die ene munt de eurolanden de mogelijkheid heeft ontnomen met re- en devaluaties de verschillen in economische kracht met andere lidstaten te corrigeren. Het gevolg is dat onevenwichtigheden tussen landen die regeringen vroeger langs monetaire weg vereffenden nu direct een politiek karakter krijgen en in de bijbehorende spanningen kunnen uitmonden.

Eerder dan een gemeenschappelijk bezit van de Europeanen is de euro daarmee een benauwend keurslijf. Dat verklaart waarom de munt als een polariserende factor in de verhouding tussen de Europeanen werkt, want de kunst van de Europese eenwording is nu juist om de verscheidenheid in de eenheid te bewaren. Dat pluralisme is een basiswaarde in elke democratie, als politieke vertaling van de idee dat een ieder tot zijn recht moet komen. Een democratie waarin die waarde geen plaats heeft zal degenereren tot een autoritair stelsel, zo waarschuwde Robert Dahl vijftig jaar na Congress and Foreign Policy al in On Democracy.

De rijkgeschakeerdheid is de essentie van Europa en tegelijkertijd zijn last. Ook in de Griekse kwestie was dat weer zichtbaar. Ruwweg bleek daarin dat de noordelijke lidstaten, Duitsland voorop, het Europa van de regels zijn en de zuidelijke landen het Europa van het regelen. In Duitse ogen staan regels voor rechtvaardigheid, in Zuid-Europese voor rigiditeit. Het regelen op zijn beurt werkt volgens Duitsers gesjoemel en willekeur in de hand. Zuid-Europeanen daarentegen menen dat je de boel alleen op orde krijgt als je het zelf regelt, bij gebrek aan een overheid op wie je kunt vertrouwen. In tijden van nood is het zelf regelen ook een vorm van verantwoordelijkheid voor je naaste nemen.

Deze verschillen zijn historisch en cultureel bepaald. Voor Duitsers telt de loyaliteit aan de wet zwaar, zeker sinds met de nazi’s de rechteloosheid aan de macht was. Duitsland is een land met een hoge graad van vertrouwen in de overheid. In samenlevingen als de Zuid-Europese is de staat van oudsher niet helemaal te vertrouwen, zeker niet in de drie landen die ook na de Tweede Wereldoorlog nog een dictatuur kenden.

Wat dreigt is een nieuwe deling van Europa. Legio zijn de voorbeelden waarin de vooroordelen over en weer in een beeld zijn vervat, zoals dat van de ‘foute Duitser’ en de ‘luie Griek’. Jean Monnet, een van de grondleggers van de eenwording, meende dat de Europese gemeenschap een verband van onderling verplichtende betrekkingen en bovennationale instituties moest zijn, waarin de macht was getemperd door het recht en de democratie. Volgens zijn naaste medewerker Max Kohnstamm, een Nederlandse diplomaat, was Monnets grote angst dat Europa zou terugvallen in de vooroorlogse toestand van elkaar vijandige allianties. Daardoor zou er een einde komen aan de ‘vredesmissie’ die de Europese eenwording in zijn ogen was.

***

In het Nederlandse inburgeringsexamen wordt immigranten onder meer de vraag voorgelegd waarom Nederland deel uitmaakt van de Europese Unie. Het goede antwoord, althans volgens de autoriteiten, luidt dat Nederland lid is omdat het er economisch profijt van trekt. In de ogen van de Nederlandse politiek is het dus een bewijs van goed burgerschap als je de EU beschouwt als een middel voor economisch gewin. Dit is symptomatisch voor de degradatie van de Europese eenwording van een beschavingsproject tot een economisch belangenproject.

Om te voorkomen dat Monnets angstvisioen werkelijkheid wordt is het in de eerste plaats nodig het Europese project te bevrijden uit het keurslijf van de economische regels. In de tweede plaats moet het misverstand uit de wereld dat democratie in zware tijden slechts een vertragende factor is die de slagvaardigheid van het bestuur in de weg staat. Die opvatting keert zich tegen de eenwording, als ze in de praktijk inhoudt dat Europa alleen van de machthebbers is en niet van de burgers. Ten derde moet onderkend worden dat euroscepsis, laat staan een terugkeer naar het oude muntstelsel, een onrealistische reactie is, een scenario voor een economische ramp. De euro is er om te blijven.

Waar monden deze overwegingen in uit? Tot de kern teruggebracht is de conclusie onontkoombaar dat de vorming van een politieke unie voor Europa urgenter is dan ooit, met een federale regering en een direct gekozen parlement dat haar controleert. Dus geen schijnvertoningen en half werk, zoals nu met het Europees Parlement, de Europese Commissie, de Europese Raad. Alleen in een volwaardige democratie op Europees niveau kan de publieke wilsvorming in de unie tot uitdrukking komen in de politieke besluitvorming. Zo’n doorbraak naar een ‘Europa van de burgers’ vergt politiek leiderschap dat de noodzaak van een politieke unie onderstreept en zich verre houdt van valse beelden over foute Duitsers en luie Grieken.


Beeld: Pavel Constantin / Cagle.