Europa Special

Europa Special: EU-wietplannen

Is de Europese grondwet een bedreiging voor het Nederlandse softdrugsbeleid? Absoluut niet, stellen de voorstanders. Nederland houdt het laatste woord. Nauwkeurige lezing van de grondwet leert echter dat de risico’s groter zijn.

Als de Europese grondwet wordt ingevoerd, verandert er nogal wat aan het politie- en justitiebeleid in Europa. Nu heeft elke lidstaat op dit gebied een vetorecht. De ministers kunnen alleen iets besluiten als ze het met elkaar eens zijn. Minister Donner kan een aanval op het Nederlandse softdrugs beleid dus relatief eenvoudig pareren door zijn veto uit te spreken. Het Nederlands parlement heeft ook een ijzersterke positie in dit dossier: minister Donner mag alleen akkoord gaan met een Europees justitievoorstel als de Tweede Kamer hem het groene licht geeft.

De Europese grondwet gooit dit systeem drastisch overhoop. De lidstaten verliezen hun vetorecht en beslissen voortaan per meerderheid. Het Nederlands parlement verliest zijn instemmingsrecht en dus zijn machtspositie. De democratische controle komt bij het Europees Parlement te liggen. Een meerderheid van de lidstaten, gesteund door een meerderheid in het Europees Parlement, zou dus het Nederlandse softdrugsbeleid kunnen ondergraven zonder dat regering of parlement daar iets tegen kan doen.

In de grondwet is daarvoor de zogenaamde noodremprocedure uitgevonden: als een lidstaat vindt dat een Europees justitievoorstel «afbreuk doet aan fundamentele aspecten van zijn strafrechtsstelsel» wordt het besluit doorgeschoven naar de Europese regeringsleiders, die wél met unanimiteit stemmen. Kortom, het veto dat Donner kwijtraakt, behoudt Balkenende.

Eind goed, al goed en het Nederlandse softdrugsbeleid uit de klauwen van Europa gered? Dat is te makkelijk geredeneerd. Er vindt na melijk een aanzienlijke machtsverschuiving plaats. Als Donner wil dat Nederland aan de noodrem trekt, zal dat een kabinetsbesluit moeten zijn. De premier zal ongetwijfeld willen meebeslissen over het gebruik van de zware noodremprocedure, die hij immers zal moeten verdedigen tegenover de andere Europese regeringsleiders. Nog meer dan nu al het geval is, zullen besluiten over de te volgen koers in het drugsdossier mede genomen worden door Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken. Achter de schermen vinden nu al flinke stammentwisten plaats tussen Justitie aan de ene kant en Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken aan de andere kant. Justitie krijgt regelmatig het verwijt te veel aan juridische navelstaarderij te doen en te weinig oog te hebben voor het grote goed van de verdergaande Europese integratie.

Daarnaast zijn het voortaan de regerings leiders, en niet de ministers van Justitie, die het laatste woord hebben over het drugsdossier. De Europese Raad van regeringsleiders is bij uitstek de plaats waar politieke koehandel plaatsvindt en de grote lijnen in de gaten worden gehouden. Daarbij geven vooral economische en machtspolitieke belangen de doorslag. Zo ging in 1995 premier Major van Engeland uiteindelijk akkoord met het Europolverdrag, nadat de overige regeringsleiders hadden gedreigd anders het importverbod op Brits rundvlees te handhaven. Zal een Nederlandse premier steeds de rug recht weten te houden als er een Europese aanval wordt gelanceerd op het softdrugsbeleid en de andere regeringsleiders de koppeling leggen met een ander, voor Nederland uit financieel-economisch oogpunt essentieel dossier?

De drugsruzie die midden jaren negentig in alle hevigheid en openbaarheid tussen Frankrijk en Nederland werd uitgevochten, heeft diepe wonden bij Buitenlandse Zaken geslagen. Dat nooit meer, luidt de verwerking van dit trauma op de Apenrots. Als een Nederlandse premier nu iets niet wil, is het wel voor het verzameld front van de andere regeringsleiders de Nederlandse coffeeshop verdedigen. Daarbij geldt uiteraard dat Nederland alleen in uitzonderlijke gevallen aan de noodrem zal trekken. Anders krijgt Nederland direct het etiket «spelbreker en dwarsligger» opgeplakt. Ook dat is binnen de Europese verhoudingen voor Nederland een worst case scenario.

Maar er zit ook nog een inhoudelijk addertje onder het gras – zeg maar een boa constrictor. Twee weken geleden vroeg SP-kamerlid Krista van Velzen aan minister Donner of hij het Nederlandse softdrugsbeleid als een «fundamenteel aspect van het Nederlandse strafrechtsstelsel» beschouwt. Nee, zei Donner: «Als minister van Justitie weiger ik ten enenmale om te stellen dat het niet-handhaven van de eigen wetten een fundamenteel kenmerk van het Nederlandse rechtsstelsel is.» Want dat is natuurlijk een beetje het probleem: in Nederland is de verkoop van softdrugs net zo illegaal als in de andere lidstaten, alleen gaat het openbaar ministerie onder bepaalde omstandig heden niet tot vervolging over. Het coffeeshop be leid is gedoogbeleid. Het is voor te stellen dat Donner met die praktijk liever niet de boer op gaat. Wat is een fundamenteel aspect van uw rechtsstelsel? Wij handhaven onze eigen wetten niet. Dat krijgt een rechtgeaard mi nis ter van Justitie uiteraard niet over de lippen. Donner denkt echter via een U-bocht het softdrugsbeleid tóch te kunnen verdedigen. Het gedoogbeleid is namelijk mogelijk omdat in Nederland het opportuniteitsbeginsel geldt: het openbaar ministerie heeft beleidsvrijheid om wel of niet tot vervolging over te gaan. En het opportuniteitsbeginsel beschouwt Donner wél als een fundamenteel aspect van ons rechtsstelsel, waar de Europese Unie niet bij meerderheid van stemmen aan mag morrelen.

Maar deze ogenschijnlijk heldere argumentatie werd door de minister zelf direct weer ondergraven, toen kamerleden vroegen of de thuisteelt van wiet niet ook via toepassing van het opportuniteitsbeginsel gedoogd zou kunnen worden. Nee, zei minister Donner. In een Europees drugsbesluit van twee jaar geleden is expliciet vastgelegd dat het kweken van wietplanten verboden is. Donner: «Ik denk dat het gedoogbeleid, het opportuniteitsbeginsel, niet bedoeld is om de wetten systematisch niet te handhaven. De regering kan in Europa niet met droge ogen volhouden dat gedogen een wezenlijk element van het Nederlandse beleid is. Zeker als het om een besluit van de Unie gaat, moet u er niet op rekenen dat de Unie op dat punt zal erkennen dat het een zeker kenmerk van het Nederlandse beleid is om afspraken niet te handhaven.»

Hoe zit het nu? Het niet-vervolgen van de wietverkoop in coffeeshops is toch ook het systematisch niet-handhaven van wetten. Waarom zou dat wel door Europa geaccepteerd worden, en het systematisch niet-vervolgen van thuiskweek onacceptabel zijn? In beide gevallen gaat het om gedoogbeleid, juridisch geschraagd door het opportuniteits beginsel. Donner reikt in feite de andere lidstaten op een presenteerblaadje de argumentatie aan om het coffeeshopbeleid aan te vallen. Nee, premier Balkenende, u zegt nu wel dat we het coffeeshopbeleid in uw land niet mogen veranderen omdat we dan aan uw opportuniteitsbeginsel morrelen, maar dat beginsel is toch niet bedoeld om wetten systematisch niet te handhaven? Dat zegt uw eigen minister van Justitie. Balkenende mag wel een gietijzeren plaat in zijn kostuum geschoven krijgen om dan nóg de rug recht te kunnen houden.

Minister Donner stelde in hetzelfde debat dat Nederland op het drugsdossier steeds meer geïsoleerd raakt. Geen enkele lidstaat zou sympathie koesteren voor het Nederlandse beleid. Het verzet neemt alleen maar toe. Het softdrugsbeleid is de afgelopen jaren dan ook alleen met veel kunst- en vliegwerk overeind gehouden. Bijvoorbeeld door in het Europese arrestatiebevel te bepalen dat uitlevering alleen plaatsvindt voor delicten die niet op Nederlandse bodem hebben plaatsgevonden. Anders had bijvoorbeeld Duitsland om de uitlevering kunnen vragen van Nederlandse coffeeshophouders die aan Duitsers softdrugs verkopen. In het al eerder aangehaalde Europese drugsbesluit slaagde Nederland er door een juridisch trucje in wat speelruimte te behouden bij het bepalen van de strafmaat bij de handel in kleine hoeveelheden softdrugs. Anders was het ook daar op het gebied van uitlevering en rechtshulp misgegaan.

Het is zeer de vraag of Nederland in de toekomst – onder de nieuwe stemverhoudingen en met het groeiende verzet van de andere lidstaten in het achterhoofd – in staat zal blijven het softdrugsbeleid staande te houden. Zal en wil het kabinet, en vervolgens de premier, het softdrugsbeleid principieel verdedigen als er voor Nederland grote Europese belangen op het spel staan? En hoe hard zullen de andere lidstaten het spel spelen, nu de spelregels veranderen?

In de grondwet staan nog meer bepalingen die een bedreiging kunnen vormen voor het softdrugsbeleid. Zo wordt de deur voor een Europees openbaar ministerie op een kier opengezet, wat gevolgen kan hebben voor het opportuniteitsbeginsel. De keuzes voor operationele prioriteiten in de grensoverschrijdende opsporing komen in handen te liggen van een schimmig Comité voor de Binnenlandse Veiligheid. Wat betekent dat voor de keuzes in de opsporing? Uiteraard gelden al deze verschuivingen ook voor andere aspecten van het Nederlands strafrechtsstelsel. De invloed van Europese regels, wetten en opsporingsprioriteiten zal door de grondwet hoe dan ook toenemen. Het is geen wet van Meden en Perzen dat het softdrugsbeleid onder de nieuwe verhoudingen zal sneuvelen. Maar de keiharde garantie van de voorstanders van de grondwet dat het softdrugsbeleid op geen enkele manier in de gevarenzone komt, blijkt bij nader inzien toch meer van elastiek.

De grote verliezer van dit alles lijkt minister Donner te zijn. Hij moet in Europa een softdrugsbeleid verdedigen dat het zijne niet is. Hij raakt op het Europese justitie- en politie terrein macht kwijt aan de premier. De bepalingen in de grondwet over het Europese politie- en justitiebeleid – meerderheidsbesluitvorming, harmonisatie van wetgeving – diskwalificeerde hij eerder als een aanpak die «fundamentele gebreken en nadelen» kent.

Donner stond een heel ander systeem voor ogen, waardoor het Nederlandse strafrechtsstelsel niet bijna volledig op de schop moet door de toenemende invloed van Brussel. Maar Buitenlandse Zaken en Algemene Zaken weigerden hier een hard punt van te maken tijdens de onderhandelingen over de grondwet. Vervolgens negeerde een meerderheid in het forum dat de onderhandelingen over de grondwet voerde zijn doorwrochte mening. Wellicht is dit de voorbode van wat er met zinnige ideeën op strafrechtgebied zal gebeuren als de Europese grondwet doorgang vindt.