Na het Brexit-referendum

Europe is not an island

Na het Brexit-referendum zal de Britse onvrede over de EU niet verdwenen zijn. Europa beseft onvoldoende dat de Britse rusteloosheid een vormende kracht is in de geschiedenis van de EU. En dat zal blijven.

Medium hh 56803268

Weinigen hebben de diepe en boetserende invloed van de Britse kracht in Europa treffender samengevat dan de prominente Italiaanse Europeaan Tomasso Padoa-Schioppa. In de maanden voor zijn dood, op 18 december 2010, ontvouwde zich het eerste bedrijf van het Griekse drama in de eurozone. Parallel daaraan nam de ergernis van Padoa-Schioppa toe. Deze voormalige vice-directeur van de Italiaanse Centrale Bank en minister van Financiën van Italië, én een van de architecten van de eurozone, stoorde zich verschrikkelijk aan de aanzwellende doemscenario’s over de toekomst van de euro. Maar hij bleef wellevend.

Als hij weer eens werd doorgezaagd over het aanstaande einde van de euro antwoordde de innemende Italiaan cryptisch met de volgende zin: ‘Het Verenigd Koninkrijk moet u vergelijken met de stadstaat Venetië.’ Journalisten en publiek raakten in verwarring door Padoa-Schioppa’s onverwachte opmerking ter verdediging van de euro. Wat hadden het VK en Venetië te maken met de eurocrisis? Padoa-Schioppa kon vervolgens beginnen met uitleggen waar het volgens hem echt om draaide in de eurocrisis.

Net zoals de machtige stadstaat Venetië er eeuwenlang alles aan gedaan had om de Italiaanse eenwording te verhinderen, zo verzet het Verenigd Koninkrijk zich al eeuwenlang tegen de eenwording van Europa. De reden? Europese eenheid vormt een bedreiging voor de Britse positie in de internationale politiek. Toename van continentale Europese macht gaat immers per definitie ten koste van de Europese invloed van de Britten. Die dreiging is weliswaar niet meer zo groot als ten tijde van Napoleon, maar nog steeds zijn de Britten ervan overtuigd dat ook de jongste poging tot Europese eenmaking – die via de Europese integratie – uiteindelijk zal (moeten) falen om wille van de Britse macht en de superioriteit van het Britse alternatief van een pan-westerse vrijhandelszone, aldus Padoa-Schioppa in 2010.

Maar hier komt nog iets bij. De Britse hoop en verwachting dat er een moment komt waarop de jongste poging tot Europese eenheid zal mislukken, wordt gevoed door een nationaal Brits trauma: het ongekende succes van de naoorlogse Europese integratie. Op cruciale momenten in de jaren vijftig – na de lancering van het Schuman-plan in mei 1950 en na de aanname van de Resolutie van Messina in juni 1955 (die het fundament zou blijken voor het in maart 1957 ondertekende eeg-verdrag, de basis van de huidige EU) – hield Londen zich weloverwogen afzijdig van het waagstuk van de Europese integratie. Maar achteraf moesten de Britten constateren dat ze de boot gemist hadden.

En alsof dat allemaal nog niet pijnlijk genoeg was, werd de late en opportunistische Britse bekering tot het integratieproces – die vanaf 1961 werd ingezet onder impulsen van de leidende Tories Harold Macmillan en Edward Heath – door de Franse president Charles de Gaulle getransformeerd tot een vernederende exercitie. De Franse president zou de Britse Canossagang naar Europa vrijwel de gehele jaren zestig laten voortduren door zijn schokkend expliciete veto’s tegen Britse toetreding tot de eeg, eerst in 1963 en nogmaals in 1967. Deze vernedering door Frankrijk maakte het Britse trauma compleet. In de woorden van de befaamde Amerikaanse journalist James Reston: ‘Nothing hits an Englishman harder than not being admitted to a Club, and especially to the one he really believes himself to be too good for.’

Intussen zijn er dingen veranderd, maar ook hetzelfde gebleven. Meer dan ooit wordt de berichtgeving over het Europa van de integratie gedomineerd door Britse analyses, via gezaghebbende kanalen als The Financial Times en The Economist. Volgens de redenering van Padoa-Schioppa waren de doemscenario’s voor de euro die daarin werden uitgemeten vooral een afspiegeling van het Britse collectieve geheugen, en dus van de Britse hoop en verwachting dat de euro en de integratie in de huidige vorm zullen mislukken.

Niemand was duidelijker over haar afkeer van de Europese integratie dan Margaret Thatcher. De Iron Lady past fraai in de schets van Padoa-Schioppa. Ze had een bloedhekel aan eurotoppen, die steevast uitmondden in slapeloze nachten en machismo van ingebeelde staatsmannen: ‘These men! All they do is anecdote away. Never get down to business!’ Ze vond het allemaal hoogst frustrerend. Want om de ‘business’ was het Thatcher juist te doen. Voor het VK moest Europa een gemeenschappelijke markt worden, zijn en blijven.

De kern van de Britse visie op Europese integratie is de ‘negatieve integratie’: het weghalen van handelsbelemmeringen; minder regels in plaats van meer. Ronkende idealen en morele aanvechtingen passen daar niet bij. Dat geldt ook voor ‘positieve integratie’ (harmonisatie van beleid om Europese normen te stellen voor de marktwerking). Sterker, bij Thatcher wekte dit soort integratie geen hoop, maar woede en wantrouwen. Woede over het politieke gekonkel waar de Britten zo in meegezogen werden, en dat de marktintegratie voortdurend dreigde te misvormen tot een politiek instrument in handen van de Fransen en de Duitsers. Een fenomeen waarbij de Britten uiteindelijk altijd werden buitengesloten. En de co-regierol van de Duitsers hierin wekte Thatchers wantrouwen. Zij vroeg zich meermalen hardop af: de integratie was toch juist bedoeld om de Duitsers eronder te houden?

Dit wantrouwen verklaart ook Thatchers afgrijzen van hoogdravende Duitse en Frans-Duitse emoties bij de Europese integratie. Helmut Kohl – die ‘wurst-eating, corpulent, plodding Teuton’ – vond ze de ergste. Op de vraag of het hand-vasthouden van Kohl en Mitterrand in 1984 op het kerkhof van Verdun niet ‘moving’ was geweest, antwoordde ze: ‘No, it was not. Two grown men holding hands!’

Thatcher vroeg zich meermalen hardop af: de integratie was toch juist bedoeld om de Duitsers eronder te houden?

Het was niet toevallig dat Thatcher een drijvende kracht werd achter de zakelijke vervolmaking van de Europese markt, die ter hand werd genomen na ondertekening van de Single European Act (sea) in de jaren tachtig. Voor de Britse regering moest dit het sluitstuk worden. Maar niets bleek minder waar. Een paar jaar later werd met het Verdrag van Maastricht een nieuw megaproject opgestart: een Europese muntunie.

Het illustreert de Europese tragiek van Thatcher dat de kiem voor deze muntunie gelegd was in de preambule van de sea. Ze was er toch ingetuind! Vervolgens beleefde zij een partijtje Europees buitensluiten in de overtreffende trap, en zag zij zich gedwongen het Verenigd Koninkrijk buiten de toekomstige eurozone te manoeuvreren. Achteraf noemde Thatcher haar handtekening onder de sea haar grootste fout.

En dit zijn alleen nog maar de frustraties in de concrete werkelijkheid van politiek en beleid, de zichtbare nederlagen van de Britten in Europa. Daaronder broeit een nog fundamentelere aversie. Deze verklaart waarom de Britten anders blijven.

De onomstreden Europese integratie-idealen van ‘nooit meer oorlog’ kunnen de Britten maar moeilijk echt serieus nemen. Daarmee ‘an ever closer union’ aanjagen, vinden zij bizar.

Wie de Britten in het Europa van de EU wil begrijpen moet tot zich laten doordringen dat de Britten bar weinig voelen voor de Europese integratieromantiek tegen het nationalisme. De belangrijkste reden daarvoor is dat de Britten dit Europese ideaal zelf helemaal niet nodig hebben. Zij zijn de enige Europeanen die de nazi’s vanaf 1940 eerst weerstaan, en in 1945 vervolgens verslagen hebben. Het Britse patriottisme was geen bedreiging voor Europa, maar een best practice.

Hiermee komen we op de fundamentele kwestie: voor de Britten geldt het primaat van patriottisme, omdat de geschiedenis hun dat leert. Het verklaart ook waarom ze huiveren en existentieel twijfelen bij alles wat riekt naar meer ‘Brussel’. Het verklaart het venijnige Britse ressentiment tegen de Europese integratie, waar Padoa-Schioppa het over had. En het verklaart het initiatief tot het Brexit-referendum.

Dat referendum is een amechtige poging van het Verenigd Koninkrijk om weer greep te krijgen op de eigen Europese geschiedenis, in plaats van meegezogen te worden in een nieuwe geschiedenis die de zijne nooit kan worden. Via het referendum ruilen de Britten een decennialange defensieve en afwachtende houding in voor een offensievere opstelling. Het Brexit-referendum is de koevoet waarmee deze paradigmawisseling in de Britse Europa-politiek in gang is gezet: iedereen in Europa kijkt nu naar Londen in plaats van andersom. Dat is niet meer gebeurd sinds de gesneefde plannen voor een Western Union van de Britse Labour-minister van Buitenlandse Zaken Ernest Bevin uit 1948. Deze historische slag heeft Cameron al binnen.

Maar zijn gok heeft nu al verregaande consequenties gehad. Op de eerste plaats dwingt het aanstaande referendum de premier zelf om kleur te bekennen. Dit heeft hij gedaan: Cameron wil dat het VK in de EU blijft. Dit noopt echter ook tot iets anders: helder maken wat er in de EU moet veranderen om het VK te behouden. Het is de ironie van de geschiedenis dat het daardoor in deze tijden van Europese vertwijfeling uitgerekend de Britse regering is die zich ertoe moet zetten om een hoopvol pad te schetsen voor de toekomst van het integratieproces. De tussenstand is de uitkomst van de Europese top van medio februari dit jaar. Deze fabriceerde een akkoord waarmee het VK binnen de EU gehouden moet worden: Camerons ‘better deal for Britain’. De deal markeert een historisch moment in het integratieproces: er is een Europa van voor en een Europa van na Camerons deal.

Op de ‘Brexit-top’ van februari kruisten twee oude breuklijnen in de integratie. Decennialang waren zij angstvallig verstopt gebleven, uit vrees voor de beving die ze zouden kunnen geven, zeker wanneer ze elkaar openlijk zouden raken. Misschien zouden de beving en haar naschokken fataal blijken. Niemand omschreef de eerste breuklijn zo kras als Robert Marjolin dat deed aan de vooravond van de Britse toetreding tot de eeg in 1973. Plaats van handeling: een ‘Europese socialistische zeiltocht’, zoals die destijds georganiseerd werd door pvda’er Sieb Posthumus. Volgens de ook meezeilende pvda-coryfee Van der Goes van Naters vergaapte Marjolin zich aan het ‘surrealistische patroon van zwart-wit dat een kudde koeien in Friesland geeft wanneer je er langs vaart’.

Onder druk van de Britse visie verengde het Europese integratieproces zich vanaf de jaren zeventig tot de markt

In die context liet Marjolin zijn gevoelens de vrije loop en zei off the record: ‘Nu het besluit van toetreding van Engeland met z’n hulptroepen Denemarken en Ierland gevallen is, zal de Europese Gemeenschap nog slechts in naam blijven wat zij nu is. Zij zal mij geen inspiratie meer kunnen geven: ik ga nu weg uit Brussel.’ Veel van de toegewijde bouwers van de integratie, zoals Marjolin, vreesden uitbreiding in Atlantische en Scandinavische richtingen. Wat zij zo op zich zagen afkomen was meer lidstaten, scherper nationaal belang en meer nationale politiek. En dus: minder commitment aan de bovenstatelijke Brusselse instituties.

Het was in die periode dat deze breuklijn voor de eerste keer raakte aan de tweede breuklijn in het integratieproces. Deze was midden jaren zestig pijnlijk blootgelegd door de Franse regering-De Gaulle. In 1965 kwam Frankrijk maandenlang niet opdagen in de Raad van Ministers. Commissievoorstellen voor meerderheidsbesluitvorming over het gemeenschappelijk landbouwbeleid vormden de aanleiding voor deze beruchte ‘politiek van de lege stoel’. Volgens de Franse regering was het namelijk ondenkbaar dat Frankrijk tegen zijn wil gebonden zou worden aan beleid dat cruciale belangen van het land raakte, zoals het landbouwbeleid. In Brussel waren de gevolgen ingrijpend. De Franse confrontatiepolitiek veroorzaakte een diepe crisis.

De crisis werd uiteindelijk gesmoord in een gentlemen’s agreement dat het volgende behelsde; waar meerderheidsbesluitvorming de (verdrags)regel was voor het maken van Europees beleid mocht een lidstaat zich toch op een veto beroepen indien er voor de betreffende staat ‘vitale belangen’ in het geding waren (Verklaring van Luxemburg, 1966). De Nederlandse minister Luns stelde na dit akkoord dat er tussen de lidstaten geen overeenstemming bestond ‘over de bedoelingen van het verdrag en over de richting van de Europese opbouw’. Dat was een adequate weergave van de situatie.

Een paar jaar later op de Friese meren zag Marjolin deze geïnstitutionaliseerde kracht van interstatelijke onenigheid samenkomen met de breuklijn van euroscepsis die de Britten (en Scandinaviërs) na toetreding door Europa zouden gaan trekken. De gevolgen van deze samenloop lieten zich vervolgens voelen in de jaren zeventig en tachtig. De schaduw van het veto viel over de Brusselse instituties, en onder druk van de Britse visie verengde het integratieproces zich tot de markt. Plannen voor een sociaal en politiek Europa verdwenen. Marjolin’s cri de coeur bleef na-echoën in een almaar holler wordend Europa.

Op dit moment worden beide breuklijnen opnieuw samengebracht. De twee hoofdkwesties zijn dezelfde. Eén: de Britse Europese rol in of buiten de integratie. Twee: aanvullende vetovarianten voor de lidstaten die Cameron heeft weten af te dwingen, zoals het beperken van nationale sociale voorzieningen voor EU-(arbeids)migranten en de ‘noodrem’ op verdere integratie via nationale parlementen. In februari veroorzaakte dit een eerste beving. Hoeveel kwetsbare bouwwerken van Europese integratie er daardoor zullen gaan instorten weet niemand. Wel is duidelijk: dit is het voorportaal van een Europa dat we nog niet kennen.

Dat nieuwe Europa is een Europa van 28 lidstaten. En daarin staan de Britten minder alleen dan zij soms lijken te denken. Dankzij een geheel andere geschiedenis denkt men in de Oost-Europese EU-lidstaten langs vergelijkbare lijnen als het gaat om het primaat van patriottisme. Met van bovenaf opgelegde internationale solidariteit heeft men daar praktijkervaring opgedaan in de twintigste eeuw. Hun herwonnen natiestaten moeten hen beschermen tegen een herhaling van die geschiedenis. De EU is er om dit te faciliteren. Maar dus niet om de herwonnen natiestaat te verwateren door Europese centralisatie. Welk Europa past hierbij? De EU in haar huidige vorm in ieder geval slecht, zo lijkt het.

Het echte debat gaat niet over een Brexit, maar over de onvermijdelijke verandering van de EU. Hoe gaat deze eruitzien? De Brexit-vraag, hoe spannend ook, valt hierbij in het niet.

Onder invloed van de Britse en Oost-Europese opvattingen verschijnen de contouren van een alternatief voor het huidige Europa, waarvan het zo vaak lijkt dat het gedreven wordt door drang naar eenvormigheid. Een alternatief Europa, bovendien, dat kan rekenen op sympathie onder de ongedurige bevolkingen in de staten die de integratie ooit begonnen zijn, en nu twijfelen over de nationale prijs die daarvoor betaald wordt. De hamvraag is welk ‘Europa’ het Europa van de integratie hier tegenover weet te plaatsen, en of de verschillende Europa’s zich met elkaar kunnen verzoenen.

In de aanloop naar de Brexit-top van afgelopen februari pleegde de Franse president Hollande een telefoontje, waarmee hij zich er bij de onderhandelaars van vergewiste dat Cameron geen veto gegund zou worden inzake verdere integratie in de eurozone. Dit wijst op een scenario dat al lang sluimert: een Frans-Duitse integratiekopgroep. De eurozone kan daar de voorafspiegeling van zijn. In het Europa van meer snelheden dat daarop kan volgen, zou een Brexit meteen aan betekenis verliezen – daar hebben de Britse, Franse en Duitse regeringen en hun partners alle belang bij. Een dergelijk scenario zal van de periode van 1973 tot nu een tussenfase maken, getypeerd door de intentie de Britse verlangens te accommoderen in de bestaande integratie. Dit noopt tot het opfrissen van de kennis van de eerste twee decennia van de Europese integratie – toen Europa integreerde en de Britten, om met Churchill te spreken, ‘met maar niet van Europa’ waren.

De oprechte en diepe Britse problemen met de EU, die Cameron tot escalatie gaat brengen via het Brexit-referendum, zullen gaan werken als aanjagers om het denken over de toekomst van de EU in radicalere en creatievere richtingen te sturen. De uitkomst van het Brexit-referendum doet er wat dat betreft niet zo veel toe. Dit hoeft geen slecht nieuws te zijn. Ook al omdat een duurzame therapie voor het Europese trauma van de Britten alleen voorstelbaar is in de onbekende wereld van een ingrijpend veranderende EU na het Brexit-referendum. Maar hoe groot de risico’s voor het integratieproces zijn aan gene zijde van de naoorlogse verbeelding weet niemand. Het Europa van de integratie zal de stormen die daar zullen opsteken niet kunnen weerstaan zonder het zelfinzicht dat komt met de hardvochtige en vaak beschamende oefeningen in zelfkennis. Wat dat betreft kan het continent nog wat leren van de Britten.


Mathieu Segers is hoogleraar eigentijdse Europese geschiedenis en Europese integratie aan de Universiteit Maastricht en Dean van UCM. Onlangs verscheen onder zijn redactie het boek Re: Thinking Europe – Thoughts on Europe: Past, Present and Future (Amsterdam University Press, € 22,95)

Beeld: Ipswich, 7 juni. Iedereen in Europa kijkt nu naar Londen in plaats van andersom (Stefan Rousseau / Hollandse Hoogte)