Irak, de grondwet en de Amerikaanse strategie

Exit-constitutie

Irak is gespleten langs talloze lijnen. Dat blijkt eens te meer nu er een grondwet moet worden opgesteld. Ondertussen werken de Amerikanen aan hun exit-strategie.

Maandagavond, 21.45 uur. Het Iraakse voorlopige parlement heeft zojuist unaniem besloten dat de deadline voor het presenteren van een grondwetsvoorstel met zeven dagen wordt uitgesteld. De limiet daarvoor, vastgelegd in de interim-grondwet die onder toeziend oog van de Amerikaanse bezettingsautoriteiten werd uitgevaardigd per maart 2004, lag op maandag middernacht Iraakse tijd (22.00 uur Nederlandse tijd). President Jalal Talabani hield het dan ook kort. Zijn toespraak tot het parlement duurde drie minuten. Daarna werd razendsnel gestemd voor uitstel van de presentatie van het grondwetsontwerp. «We zijn ontkomen aan een ramp. Ik durf me bijna niet voor te stellen wat er zou zijn gebeurd als we nu opnieuw verkiezingen hadden moeten houden», zegt Issam al-Khafaji. De rebellen heersen als nooit tevoren. Door aanslagen komen in Irak dagelijks meer mensen om het leven dan recentelijk in Londen.
Issam al-Khafaji was medewerker van het Amerikaanse bezettingsgezag in Irak onder leiding van Paul Bremer III en daarna adviseur van de speciale VN-gezant voor Irak, Lakhdar Brahimi. Gedesillusioneerd haakte hij af. «De verkiezingen in januari werden doorgedrukt door de Amerikanen. We waren er niet klaar voor. Het land was gespleten langs de lijnen die je nu in het parlement vertegenwoordigd ziet: Koerden, sjiïeten en soennieten. We moeten juist nationale eenheid creëren, maar nu zitten we opgescheept met een gespleten grondwet gevende vergadering. Geen wonder dat ze er niet zomaar uitkomen met de grondwet. Ja, ook ik was trots dat negen miljoen kiezers de gevaren trotseerden. Maar ik hield mijn hart vast toen duidelijk werd dat veel soennieten de stemming boycotten. We hebben juist ook hén nodig bij de wederopbouw van het land.»
Khafaji vertelt over een opinieonderzoek dat een week geleden onder moeilijke omstandigheden in Bagdad werd gehouden. Daaruit bleek dat 77 tot 79 procent van de kiezers zeer ontevreden was over de huidige regering en overwoog op een andere partij te stemmen dan in januari. Slechts twee tot drie procent toonde zich honkvast. «Het samenvallen van groeps identiteit met politieke verdeeldheid, zoals in het huidige parlement, zou wel eens tijdelijk kunnen zijn», zegt Khafaji.

Irak is gespleten langs talloze lijnen. Traditiegetrouw zijn er de stamverbanden, waar niets of niemand tussen kan komen. Dan is er de Arabische identiteit, die de Koerden in het noorden en de kleine Turkmeense minderheid uitsluit. En er is nog de religieuze verdeeldheid tussen soennitische en sjiïtische moslims. Veel Koerden zijn overigens soennitisch, maar het onderscheid tussen Koerd en Arabier is sterker dan de religieuze solidariteit. Gemeten langs de belangrijkste scheidslijnen is ongeveer zestig procent van de Iraakse bevolking (Arabisch) sjiïtisch, twintig procent (Arabisch) soennitisch en iets meer dan vijftien procent Koerd. Verder wonen er nog Assyrische christenen, joden en Turkmenen. Ten slotte is er de historische verdeeldheid: Saddam Hoessein bevoordeelde zijn eigen groep, de soennieten, en voerde brute oorlogscampagnes tegen Koerden en sjiïeten. De soennieten vrezen de wraak van Saddams slachtoffers. Als er eenmaal een grondwetsvoorstel ligt, moet dat aan de bevolking worden voorgelegd in een referendum. Dat kan nog spannend worden, want er is vastgelegd dat wanneer een meerderheid van de bevolking vóór stemt, maar minstens tweederde van de bevolking in drie van Iraks achttien provincies tegen is, het grondwetsvoorstel komt te vervallen. Daarmee zouden de soennieten, die vooral in Centraal-Irak wonen, maar ook belangrijke concentraties vormen in enkele andere provincies, in theorie een grondwet kunnen wegstemmen die er door wordt gedrukt door een Koerdisch-sjiïtische meerderheid. Dan begint het hele grondwetgevende proces, met een nieuw te verkiezen interim-parlement, opnieuw.
De commissie van achttien parlementariërs die zich boog over de grondwet heeft tot nog toe opmerkelijk werk geleverd. Tien dagen geleden lagen er nog achttien schier onoplosbare geschilpunten. Inmiddels is dat aantal geslonken tot drie. Maar dat zijn dan ook zeer lastige vraagstukken, die het nodig maakten op de valreep de deadline te verlengen.
Allereerst is daar het federalisme. Khafaji: «Het is duidelijk dat Irak in zekere mate een federale staat gaat worden. Maar hoe moet het federalisme worden gedefinieerd? Wie krijgt welke autoriteit? Hoeveel macht krijgt het centrale gezag? De soennieten in de grondwetgevende commissie hebben uiteindelijk gezegd: oké, wij gaan akkoord met het behoud van de autonomie binnen de Iraakse staat die de Koerden nu hebben. Maar we zullen niet accepteren dat ook de sjiïeten in het zuiden zo’n status krijgen.»
Afgelopen week leek het proces vast te lopen. Abdul Aziz al-Hakim, leider van de sjiïtische Hoge Raad voor Islamitische Revolutie, SCIRI in de Engelse afkorting, sprak tijdens een massale bijeenkomst van volgelingen over een autonome sjiïtische regio in het zuiden, gemodelleerd naar die van de Koerden in het noorden. Ogenblikkelijk maakte een soennitisch lid van de grondwetscommissie duidelijk dat daar een «rode lijn» werd overschreden. De soennieten zouden daar nooit mee akkoord gaan. Khafaji: «Dit punt moet van tafel wil de commissie komende week overeenstemming bereiken over de grondwet.» Hij heeft goede hoop dat al-Hakims eis zal sneuvelen. Ibrahim Jaafari, premier en leider van de eveneens sjiïtische Dawa-partij, maakte ogenblikkelijk duidelijk dat zijn partij niet meeging in de autonomie-eis van de SCIRI. Khafaji: «Al-Hakim ontpopt zich steeds meer als een fundamentalist. Zijn toespraken sluiten steeds nauwer aan bij standpunten zoals die naar voren worden gebracht door het geestelijk leiderschap van Iran (stamland der sjiïeten – jb). Maar Iran wordt gehaat door Irakezen, ook door veel sjiïeten. Hij gaat te ver. Ik heb veel contact met mensen uit het sjiïtische blok in het parlement. Het begint erop te lijken dat het aan het splijten is. De Dawa-partij zal niet meegaan in al-Hakims eisen. Hopelijk beseft al-Hakim zelf ook dat als hij dit doorzet, hem dat in de komende verkiezingen veel stemmen gaat kosten.»
Verbonden met het geschil over de mate van autonomie voor regio’s binnen Irak is het probleem van de verdeling der olie-inkomsten. De olierijke gebieden liggen vooral in het sjiïtische zuiden en het Koerdische noorden (rond de stad Kirkuk). De autonomie-eisen zijn niet alleen verbonden met identiteitskwesties en angstbeelden uit het verleden, ook de verdeling van Iraks potentiële rijkdom speelt een grote rol. Toen de olieprijs nog op 28 dollar per vat lag, werd de Iraakse olierijkdom per inwoner geschat op 145.000 dollar. Sinds die tijd is de prijs van olie met zeker veertig procent gestegen. Vlak voor de deadline werd echter gemeld dat hier een doorbraak was bereikt. Het centrale olieministerie int de inkomsten en verdeelt die evenredig over de provincies, op basis van bevolkingsgrootte en behoefte. Vooral dat laatste punt – hoe meet je behoefte? – belooft in de toekomst nog aardig wat problemen te geven. Maar wat de grondwetsonderhandelingen betreft lijkt het olieconflict van tafel.

Een derde geschilpunt betreft de rol van de islam in het democratische Irak: is de islam dé bron voor toekomstige wetgeving, of slechts een inspiratie daartoe? Een week geleden bereikten de partijen overeenstemming over de naam van het toekomstige Irak. Die wordt niet, zoals de SCIRI eiste, Islamitische Republiek Irak (een formulering die ook Iran hanteert), maar Iraakse Republiek. In ruil voor de sjiïtische knieval gaven de Koerden hun eis op dat het woord «federaal» in de naam van de staat voorkwam. Maar hiermee is de rol van religie in de wetgeving nog niet geregeld. Khafaji: «Als er recht zal worden gesproken volgens islamitische regels heeft dat grote gevolgen voor de mensenrechten. De bestraffing van criminelen, en vrouwenrechten bijvoorbeeld, wijken in de religie daar sterk van af. Dat wordt nog een lastig punt.»
Wat vrouwenrechten betreft is op één punt een doorbraak bereikt. In de interim-grondwet werd gesproken van een minimum vertegenwoordiging door vrouwen in de staatsorganen van 25 procent. Aanvankelijk wilde een meerderheid in de grondwetgevende commissie het quotum schrappen. Dat leidde tot vrouwen protest in Bagdad en tot westerse bezorgdheid. Iraakse vrouwenorganisaties wilden het juist verhogen naar veertig procent. Uiteindelijk werd een compromis bereikt. De 25 procent-norm blijft in de grondwet. Khafaji: «Dat komt overeen met de Iraakse traditie. Mijn land was het eerste Arabische land met een vrouwelijke minister, in 1958. In het huidige kabinet zitten negen vrouwen. Daar moeten we trots op zijn.»
Inmiddels heeft president Bush gereageerd op het uitstel. Hij was één brok enthousiasme en roemde de «heroïsche inspanningen» van de grondwetmakers. Terwijl het uitstel en het besef dat er nog bijna onoverkomelijke geschilpunten liggen die kunnen leiden tot een grondwet die in de toekomst flinke conflicten kan opleveren, in feite niets minder zijn dan opnieuw een Amerikaanse nederlaag. Khafaji: «Bij elke belangrijke bijeenkomst is Khalilzad aanwezig, de Amerikaanse ambassadeur in Irak. Er wordt enorme druk uitgeoefend om de deadlines te halen. Ik heb interviews gegeven in Amerikaanse media en daar steeds de vraag gesteld: waarom verwachten jullie van ons dat we een grondwet maken in 75 dagen, terwijl jullie er zelf dertien jaar over deden? Wat is hier aan de hand?» Khafaji geeft zelf het antwoord: het Amerikaanse Irak-beleid is vervallen tot symboolpolitiek: «De Amerikanen hebben nu het Vietnam-stadium bereikt. Het is ze niet gelukt het land weer op te bouwen. Er waren geen massavernietigingswapens en Al-Qaeda is hier pas echt aan de slag gegaan, in de vorm van de Jordaniër Al-Zarqawi en zijn terroristen bende, toen er Amerikaanse troepen waren op Iraakse bodem. Het laatste Amerikaanse punt dat overeind staat is het brengen van vrijheid en democratie. Met de vrijheid is het gelukt. Dat is een enorme verworvenheid. Nu de democratie nog. En die balt zich samen in een grondwet waarin mooie dingen staan. De Amerikanen zijn bezig met hun exit-strategie. Er komt steeds meer verzet tegen deze oorlog. Ze willen de troepen thuisbrengen en kunnen zeggen dat het niet voor niets is geweest dat hun zonen in Irak sneuvelden.»
Maar als de toekomstige grondwet een dode letter zal blijken, een symbool om de Amerikanen tevreden te stellen zodat ze eindelijk Irak aan de Irakezen laten, hoe staat het dan met het gevaar van een conflict tussen Koerden, soennieten en sjiïeten dat zou kunnen uitmonden in een burgeroorlog? Khafaji: «Dat is een angst die in het Westen sterker leeft dan in Irak. Als zoiets gebeurt, dan kan het niet anders of buitenlandse machten als Iran brengen het op gang. Dan zal de hele regio ontbranden. Maar de internationale gemeenschap en de Amerikanen zullen er alles aan doen om dat te voorkomen.» In Irak zelf ligt het veel ge nuanceerder, meent Khafaji: «Een paar dagen geleden las ik een opmerkelijk bericht uit Ramadi. U kent de reputatie van deze stad? (Ramadi is van oudsher een roversnest, bevolkt door voornamelijk soennieten. Na de val van Falluja is Ramadi voor Iraakse verzetsgroepen een belangrijke stad geworden – jb). Al-Zarqawi verordonneerde dat de drieduizend sjiïeten uit de stad moesten vertrekken. Vervolgens beschoten de soennitische strijders uit Ramadi Al-Zarqawi’s mannen met raketten en mortieren. Ze trokken zich samen rond de sjiïtische wijk, om ‹hun› sjiïeten te beschermen. Irakezen laten zich niet de wet voorschrijven door een Jordaanse terrorist. Door geen enkele buitenlander. Dit bericht roerde me bijna tot tranen toe.»