De diplomatieke oorlog tussen VS en EU over de Balkan

Fabels uit Euroland

In de diplomatieke oorlog tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie over de Balkan worden potentiële nieuwe lidstaten in Zuidoost-Europa aan het lijntje gehouden. Wie betaalt de prijs? De Balkan in de wachtkamer van de Navo.

Reinhard Priebe, verantwoordelijk voor de westelijke Balkan in het directoraat externe betrekkingen van de Europese Commissie, hief zijn vinger naar een groep bezoekende parlementsleden uit de Balkan. «We zullen jullie vergeven», gromde hij, «maar we zullen niet vergeten.»

De Brusselse bureaucratie windt er geen doekjes om: ze verafschuwt die Balkan-regeringen die een verdrag met de Verenigde Staten hebben ondertekend of gaan ondertekenen dat Amerikaanse burgers vrijwaart van uitzetting als ze een arrestatiebevel van het Internationaal Strafhof krijgen.

Maar de boodschap uit Washington is al even ondubbelzinnig: als je hogerop wilt komen in de Navo, dan zul je enkele strategische waarden van de Verenigde Staten moeten delen. Tegen de tijd dat Lawrence Rossin eerder deze zomer zijn termijn als Amerikaans ambassadeur in Zagreb beëindigde, weigerden de meeste Kroatische politici hem te ontmoeten. «Zijn tirannieke gedrag rond de handtekening van Kroatië onder het uitzonderingsverdrag van het Strafhof had ons uitgeput», zei een vooraanstaand lid van de regerende coalitie tegen me.

Er is een zwijgend, afgeleid conflict in wording op de Balkan. Het is een diplomatieke oorlog tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie, twee oude getrouwen wier vriendschap met de jaren steeds grimmiger is geworden. Het heeft weinig aandacht gekregen in de rest van de wereld, hoewel het resultaat grote invloed kan hebben op de strategische relatie op lange termijn tussen Europa en de Verenigde Staten. De kosten op korte termijn worden gedragen door de Balkan-landen zelf.

Na de val van Milosevic, in oktober 2000, heerste aan beide zijden van de Atlantische Oceaan de veronderstelling dat Europa de primaire financiële en politieke verantwoordelijkheid zou nemen voor het toekomstige welzijn van Zuidoost-Europa. Bovendien plaatste de regio zelf het uiteindelijke EU-lidmaatschap boven aan haar prioriteitenlijst. Dat vooruitzicht is al een krachtige prikkel gebleken om Albanezen, Bosniërs, Kroaten, Macedoniërs en Serviërs te dwingen hun verschillen te overwinnen en beleid te ontwikkelen voor regionale samenwerking.

Desondanks handelden de EU-lidstaten en de Europese Commissie buitengewoon traag. Ze stimuleerden hervormingen en samenwerking maar creëerden eveneens een omstandige nieuwe toetredingsprocedure voor de westelijke Balkan (dat wil zeggen het voormalige Joegoslavië minus Slovenië maar plus Albanië). Dat «proces van stabilisering en vereniging» vereist van de Eurostaten in spe dat ze door verscheidene bureaucratische hoepels springen maar zonder de garantie dat ze uiteindelijk lid mogen worden. Maar toch, toen Milosevic eenmaal was verdwenen, werd tenminste erkend dat de Balkan uiteindelijk deel van Europa zou worden.

In het begin leek de regering-Bush die taakverdeling te bevestigen. Veiligheidsadviseur Condoleezza Rice ging nog een stapje verder en suggereerde dat Washington wellicht zijn troepen uit Kosovo zou terugtrekken. Bovendien waren, na 11 september, en geconfronteerd met een nieuwe koers voor veiligheidskwesties, complicaties op de Balkan het laatste wat de Verenigde Staten wilde.

Eén smeulende ergernis uit het Kosovo-conflict van 1999 had wel degelijk invloed op het Amerikaanse beleid toen het Pentagon de blik richtte op Afghanistan. Na de verwoesting van de Twin Towers deed de Navo haar fameuze beroep op artikel 5 van het verdrag en bestempelde «9/11» als een aanval op alle leden. Ze was klaar om een sleutelrol te spelen in de oorlog tegen de Taliban. Maar de slechte herinneringen van Washington aan het leiden van de Kosovo-oorlog door een negentien koppige commissie betekende dat de Navo de rol van waterdrager kreeg toebedeeld.

De Navo had voor de Amerikanen blijkbaar haar aantrekkelijkheid als militair instrument verloren. Haar politieke betekenis is echter in het geheel niet verminderd. Tot dat moment had Amerika aangedrongen op voorzichtigheid in de kwestie van het uitbreiden van de Navo naar Oost-Europa. Tijdens de eerste ronde van expansie in 1999, toen Polen, Tsjechië en Hongarije werden toegelaten als nieuwe leden, wezen de Verenigde Staten erop dat de deuren daarna enige tijd moesten worden gesloten. De Europeanen, met name de Fransen, toonden veel meer enthousiasme voor het transformeren van de Navo tot een veel grotere (en dus loggere) organisatie.

Maar tegen het einde van 2001 had Bruce Jackson, een voormalige militaire inlichtingenofficier en vice-president van Lockheed met nauwe banden met het Witte Huis, een campagne gelanceerd ten faveure van een «big bang»-uitbreiding van de Navo, waarbij nog eens zeven staten zouden worden binnen gehaald. Voor het eerst steunden de Amerikanen een uitbreiding naar de Balkan door lidmaatschappen voor Roemenië en Bulgarije. De rol van Europa in dit hele proces blijft marginaal.

De Roemeense en Bulgaarse regeringen hebben zich buitengewoon ingespannen om te voldoen aan de Navo-criteria omdat het lidmaatschap een concreet bewijs zou zijn voor hun verarmde en sceptische electoraat dat hun landen betrokken zijn bij een beleid van echte Euro-Atlantische integratie. Bovendien geven de Amerikanen duidelijke hints dat ze voor hun toekomstige operaties in het Midden-Oosten heel goed bases (en dus geld) in het Zwarte-Zee-gebied zouden kunnen gebruiken.

De signalen uit Washington over veiligheidskwesties klonken veel uitnodigender dan die van de EU over economische aangelegenheden. Zo moest Warschau bijvoorbeeld aanzienlijke vernederingen verduren bij zijn onderhandelingen over EU-lidmaatschap. Het was veelbetekenend dat de Fransen erop stonden dat de enorme landbouwsector van Polen geen toestemming kreeg om miljarden uit Brussel af te romen op de manier waarop de Franse landbouw dat kan, terwijl Berlijn eiste dat Polen de toegang zou worden ontzegd tot de arbeidsmarkt van Duitsland tot zeven jaar nadat Polen was toegetreden tot de EU.

Een gevolg hiervan was dat, kort na het afsluiten van zijn EU-onderhandelingen, Polen besloot zijn luchtmacht te moderniseren met de aankoop van F16’s van Lockheed en niet van een Europees consortium. De Fransen waren ziedend, maar machteloos. Het idee van een «nieuw» Europa was geplant in Amerikaanse hoofden.

De wervelwindstrategie van Jackson voor de Navo versterkte op de hele Balkan het gevoel dat Amerika zich aan zijn beloften houdt. Het EU-lidmaatschap daarentegen leek vaak (en lijkt nog steeds) een luchtspiegeling. Zieners uit Euroland komen regelmatig op bezoek met fabels over een rijke en geweldig gastvrije stad die ergens in de verte ligt. Maar de Balkan heeft geen harde bewijzen dat die stad werkelijk bestaat.

Nu hebben Jackson, het Congres en het Witte Huis een campagne gesteund om het Navo-lidmaatschap uit te breiden naar Macedonië, Albanië en Kroatië, en om Servië en Montenegro versneld te plaatsen in de wachtkamer van de Navo via het «Partnership for Peace».

Het standaard Navo-pakket voor nieuwe leden bevat ook een netelige waarschuwing. Het Congres zal alle aanstaande bondgenoten die bereid zijn Amerikaanse staatsburgers uit te leveren aan het Internationaal Strafhof, dat prachtige Europese instituut voor mondiale gerechtigheid, met terughoudendheid benaderen.

Onlangs kregen Kroatië en Bulgarije te horen dat ze respectievelijk negentien en twintig miljoen dollar zullen verliezen door hun weigering het uitzonderingsverdrag te ondertekenen. De Kroatische regering zei dat het onmogelijk was om te tekenen omdat de Verenigde Staten tegelijkertijd eisten dat Kroatië aangeklaagden uitlevert aan het oorlogs tribunaal in Den Haag.

Amerika zal een Navo-lidmaatschap niet blokkeren puur omdat een land weigert het uitzonderingsverdrag te tekenen, maar door het stoppen van hulp wordt het voor die landen wel moeilijker hun legers te moderniseren om aan de toegangscriteria van de Navo te voldoen. Toch geeft het Navo-lidmaatschap ze het zo noodzakelijke bewijs van geloofwaardigheid dat alle ellende die hun electoraten moeten verdragen door de hervormingen, de moeite waard is. Net zoals Amerika profiteerde van het ressentiment van Polen jegens Frankrijk en Duitsland, kan het ook inspelen op frustraties bij de Balkanlanden wanneer die de EU ervan proberen te overtuigen dat ze hun kandidatuur serieuzer moet nemen.

Wat is de reactie van de EU geweest? De Griekse regering was van plan haar EU- voorzitterschap te bekronen door in Thessa loniki eind juni de retoriek te transformeren tot een concrete toezegging. Haar doel was de regio door te schuiven van het directoraat voor externe betrekkingen naar het directoraat voor uitbreiding. Die bureaucratische verschuiving zou verstrekkende gevolgen hebben gehad voor de westelijke Balkan, en die hebben gekwalificeerd voor fondsen van grofweg vier miljard euro die waren aangemerkt maar niet gebruikt voor de huidige uitbreidingsronde. Het zou de Balkan-landen ook hebben gekwalificeerd voor verscheidene vormen van technische hulp waardoor ze een grotere kans zouden hebben EU-normen te halen in de meeste sectoren van de economie en het openbaar bestuur.

Griekenland probeerde het, maar faalde. Alleen Italië en Oostenrijk steunden het idee. De commissie bleef onbewogen. Als gevolg daarvan is de desillusie over de Europese Unie weer groter aan het worden op de Balkan, en Amerika buit dat uit door zijn Navo- uitbreidingscampagne te versnellen.

Europa heeft zijn talent om moeilijke landen en regio’s te stabiliseren door het gebruik van soft power al vele malen bewezen sinds begin jaren zeventig van de vorige eeuw. Als Europa zijn verstand zou gebruiken, zou het zeer snel hetzelfde kunnen doen op de Balkan. Als het dat niet heel gauw doet, zou Europa er wel eens achter kunnen komen dat de Verenigde Staten een veel sterkere politieke aankoop in Europa gaan doen dan Europa wenselijk acht.

© Prospect

Vertaling: Rob van Erkelens