Toen de Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers op de vroege maandagochtend van 15 september 2008 bankroet aantekende, wist iedereen dat de klap groot zou worden maar kon niemand bevroeden hoe groot. Op de kop af vijf jaar, vele onderzoeken en analyses later wordt dit moment nog altijd herdacht als het ontbrandingspunt van de grootste financiële crisis sinds de jaren dertig, het grootste bankendrama ooit en het grootste faillissement ooit. Minder bekend is het lot van een van Lehmans grootste dochterondernemingen, Lehman Brothers Treasury BV, gevestigd aan de Locatellikade in Amsterdam-Zuid, eigendom van Lehman Brothers Holding UK, gecontroleerd door de Ierse centrale bank en gebruikt als vehikel voor kapitaalverwerving door de Amerikaanse moeder, die kantoor hield in Times Square, New York, en juridisch was gevestigd in Delaware.
Opgericht in 1995 was Lehman Brothers Treasury BV een van de vier Europese kapitaalstofzuigers die de bank gebruikte om zijn balans op te pompen. Tussen oprichting en faillissement wist Lehman Brothers via de Amsterdamse dochter 34 miljard dollar op te halen. Daarmee droeg de Amsterdamse brievenbusmaatschappij, want dat was Lehman Brothers Treasury BV, voor maar liefst zeven procent bij aan de totale balansgroei van de Amerikaanse moeder van tweehonderd miljard dollar in 1995 naar zevenhonderd miljard in 2008. Op een buffervermogen van slechts 23 miljard dollar maakte dit van Lehman Brothers een soort reusachtige Zeppelin, van het type Hindenburg: uiterst ontvlambaar. Je vraagt je onherroepelijk af wat er zou zijn gebeurd als de Nederlandse toezichthouder haar Amerikaanse collega wel had verwittigd van de strapatsen die Lehman hier te lande uitvrat.
Lehman beschikte in die jaren, zoals alle banken, over meer wegen naar de financiële hemel van grote balansen op kleine buffers. De Amsterdamse weg liep via de uitgifte van gestructureerde producten, zogenaamde linked notes, en gaf toegang tot langlopende leningen. Deze notes, in grootte variërend van twee tot vijfhonderd miljoen dollar, waren gekoppeld aan de waarderingen van een breed scala aan onderliggende producten, zoals obligaties, aandelen, opties, termijncontracten, klimaat, grondstoffen en indexen. Rijke particulieren (nauwelijks Nederlanders, veel Italianen, Duitsers en Australiërs), institutionele beleggers en banken financierden zo, zonder dat de Amerikaanse en Britse (of Italiaanse, Duitse en Australische) toezichthouders het wisten, de mondiale activiteiten van de zakenbank. Het resultaat, zo bleek na 15 september 2008, was een onontwarbare kluwen van financiële en juridische verplichtingen: van de Amerikaanse moeder naar Londen, van Londen naar Lehman Brothers Treasury BV en van de BV naar de kopers van de notes, daarmee tientallen jurisdicties op ondoorzichtige wijze met elkaar verknopend.
In 2008 was de Nederlandse BV veruit de grootste kapitaalstofzuiger geworden. Volgens het laatste jaarverslag, uit 2007, stonden er 3786 notes uit, genoteerd in vrijwel alle verhandelbare valuta, waarmee Lehman Brothers Treasury BV de grootste eisende partij op de boedel van de Amerikaanse holding werd. Met een jaarlijkse kasstroom van elf miljard dollar, een balans van 34 miljard, een winst van 31 miljoen en belastingafdrachten ter waarde van vier miljoen zou Lehman Brothers Treasury BV volgens Europese regels een grote onderneming zijn geweest. De BV had echter geen werknemers, enkel bestuurders. Twee daarvan waren Nederlandse staatsburgers die in opdracht van Equity Trust, het trustbedrijf dat zorg droeg voor alle administratieve verplichtingen, de BV een ‘Nederlands’ aanzien moesten geven. De resterende vier bestuurders waren Lehman-bankiers uit Duitsland en Zwitserland, die alleen in naam als bestuurder fungeerden en waarschijnlijk nimmer uit hoofde van hun functie Nederlands grondgebied hebben betreden. Oftewel: Lehman Brothers Treasury BV was een typische ‘schaduwbank’, zoals Amsterdam er tientallen kent.
Het lot van Lehman Brothers Treasury BV is illustratief voor de wijze waarop de Nederlandse brievenbusmaatschappij, de trots van de vaderlandse trustsector, in bancair vaarwater is gekomen. Ontwikkeld in het interbellum om ambitieuze Nederlandse multinationals te helpen dubbele belastingheffing te voorkomen, na de Tweede Wereldoorlog ‘ontdekt’ door buitenlandse multinationals om iedere belastingheffing te ontlopen, is de Nederlandse trustsector vanaf de jaren negentig steeds meer de dienstmaagd geworden van multinationale grootbanken: om belasting te ontduiken, om toezichthouders om de tuin te leiden en – vooral – om balansen ongezien te kunnen oppompen.
Dit heeft alles te maken met de ‘revolutie’ die grootbanken sinds de vroege jaren negentig hebben ondergaan. Geconfronteerd met lage rentestanden en toenemende concurrentie ontdekten grootbanken de interbancaire markt voor kortlopende en langlopende leningen. Door die markt konden ze hun balansen vergroten en zo, bij gelijkblijvend bufferkapitaal, hun winsten en dus bonussen kunstmatig opkrikken. Die worden immers uitgekeerd op basis van rendement op eigen vermogen, het belangrijkste onderdeel van het bufferkapitaal. Hoe groter de balans, hoe hoger het rendement. En hoe kleiner het eigen vermogen, hoe groter de winst en de bonuspot.
Zo is in twintig jaar tijd een uitermate ondoorzichtig internationaal vlechtwerk van kapitaalstromen ontstaan waarin brievenbusmaatschappijen (in jargon: special purpose vehicles) in opdracht van grootbanken, in een dagelijkse jacht op goedkoop kapitaal, elkaar over en weer pakketten financiële producten uitlenen of verkopen, daarmee kluwens van juridische verplichtingen creërend die wat complexiteit betreft hun gelijke niet kennen. Toezichthouders zijn dit vlechtwerk sinds 2007 gaan aanduiden als het schaduwbancaire stelsel.
Volgens de laatste gegevens van De Nederlandsche Bank (dnb) zijn er in Nederland 66 van dit soort Lehman Holding Treasury BV-achtige kapitaalstofzuigers actief, met een gezamenlijke balansomvang van 276 miljard euro: pakweg 45 procent van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp). Hoewel deze vehikels om juridische redenen niet herleid kunnen worden tot individuele grootbanken leert anekdotisch materiaal dat waarschijnlijk alle multinationale grootbanken – Deutsche Bank, Goldman Sachs, Citigroup, Credit Suisse, ubs – er een of meer beheren.
Vijf jaar, 28.000 declareerbare uren en 7,5 miljoen euro aan juridische onkosten verder hebben de kopers van de Lehman-notes inmiddels 7,73 procent van hun totale eis van 34 miljard dollar gerestitueerd gekregen. De verwachting is dat uiteindelijk twintig tot dertig procent terugkomt. Het Nederlandse hoofdstuk in dit financiële drama is echter vooral van betekenis vanwege de rol van Lehman Brothers Treasury BV voor de financiering van de Amerikaanse moeder. Voor het eerst kreeg een internationaal publiek van toezichthouders door hoe belangrijk het Nederlandse ‘schaduwbankieren’ was geweest voor de interbancaire infrastructuur en hoezeer het de excessieve groei van bankbalansen mogelijk had gemaakt, die de financiële implosie van september 2008 tot zo’n wereldwijde catastrofe maakten. De comfortabele mythe dat de crisis uit de VS kwam, zoals in 2008 in de wandelgangen van de G20 in Washington werd rondverteld door Europese toezichthouders en politici als Merkel, Sarkozy en Bos, moet naar het rijk de fabelen worden verwezen.
De volgende halte is Bazel, Centralbahnplatz 2 om precies te zijn: het adres van de Financial Stability Board (fsb). Al voor het bankroet van Lehman Brothers hadden sommigen hun bezorgdheid geuit over de toenemende omvang en ondoorzichtigheid van multinationale grootbanken en hun groeiende afhankelijkheid van interbancaire leningen. De eerste die daarvoor met de term ‘schaduwbankieren’ op de proppen kwam, was Paul McCully van ’s werelds grootste vermogensbeheerder Pimco. Hij gebruikte de term om de juridische vehikels te benoemen die banken gebruiken om hun leningen te verpakken en buiten de balans te plaatsen. Dat was midden 2007. Sindsdien definieert de fsb schaduwbankieren als ‘iedere entiteit die zich buiten het reguliere bancaire stelsel bevindt en bancaire functies vervult’.
Tijdens de G20 van november 2010 in Seoul kreeg de fsb de opdracht aard en omvang van het schaduwbancaire stelsel in kaart te brengen, de risico’s ervan in te schatten en aanbevelingen te doen om de gevaren te beperken. Een jaar later, tijdens de G20 van oktober 2011, werd het rapport Shadow Banking: Strengthening Oversight and Regulation gepresenteerd. Het bevat een ruwe schets van de ontwikkeling van schaduwbankieren in termen van balansomvang en geografische spreiding. De cijfers zijn schokkend. Niet alleen is het schaduwbancaire stelsel ongeveer half zo groot als het reguliere bankwezen (60 biljoen dollar om 120 biljoen dollar, respectievelijk één en twee keer het mondiale bruto product), het stelsel is anders dan het reguliere bankwezen nauwelijks getroffen door de crisis. Ook is er sprake van sterke geografische concentratie: de drie marktleiders blijken gezamenlijk een aandeel van 55 procent te hebben. De derde plek van Nederland, na de VS en het Verenigd Koninkrijk, ontging vaderlandse waarnemers. Internationale toezichthouders zoomden echter met dodelijke precisie in op Nederland en de lokale toezichthouder, dnb. Vriendelijk doch dringend werd verzocht om openheid van zaken te geven en de onderliggende data met de medewerkers van de fsb te delen. Zo geschiedde.
Het tweede rapport over schaduwbankieren geeft een veel preciezer beeld van de schaduwbancaire activiteiten. Weer komt de buitenproportionele rol van Nederland naar voren. Samen met de VS is Nederland het enige land waar de balansen van schaduwbanken groter zijn dan van reguliere banken. En terwijl de omvang van schaduwbanken gemiddeld pakweg één keer het bbp beslaat, is dat in Nederland (en Hongkong, het VK, Zwitserland en Singapore) meer dan vijf maal het bbp. Opvallend is de bijzondere samenstelling van de Nederlandse schaduwbanken: bijna 95 procent bestaat uit zogenaamde ‘Bijzondere Financiële Instellingen’, een internationaal onbekende administratieve categorie, die tezamen bijna vijf procent beheren van het totale mondiale schaduwkapitaal en die bovendien nauw verweven zijn met reguliere banken. Reden voor de fsb om de Nederlandse toezichthouder om een meer gedetailleerde landenstudie te vragen.
Die is als bijlage aan het rapport toegevoegd en heeft overduidelijk tot doel de buitenlandse paniek weg te masseren. De twee auteurs, werkzaam bij dnb, constateren dat er weliswaar veertienduizend ‘Bijzondere Financiële Instellingen’ in Nederland actief zijn, maar dat het merendeel fiscale doeleinden dient en niets met schaduwbankieren van doen heeft. Bovendien wil de afwezigheid van Nederlands toezicht niet zeggen dat zij niet onder toezicht staan. Via de financiële holdings waarvan zij deel uitmaken, zoals Lehman Brothers Treasury BV van Lehman Brothers Holding, vallen ze alsnog onder toezicht. Ten slotte betoogt dnb dat 95 procent van de balanstotalen toevalt aan de tien grootste instellingen, die op vrijwillige basis jaarlijkse balansoverzichten en maandelijkse transactieoverzichten doen toekomen. Niets aan de hand dus, aldus de Nederlandse toezichthouder. En geen enkele reden om Nederland onder verscherpt toezicht te plaatsen.
De Nederlandse journalistiek die de rapportage van de fsb heeft gemist, is er als de kippen bij om de witwaspoging van dnb te verslaan. Exact negen dagen na het rapport van de fsb verschijnt op de website van dnb een Occassional Paper dat op basis van dezelfde microdata als de landenstudie min of meer dezelfde conclusie trekt: de buitenproportionele omvang van schaduwbankieren wordt vooral veroorzaakt doordat Nederland een belangrijke internationale belastingsluis is. De kop op de site van dnb: ‘Schaduwbanken in Nederland minder groot dan gedacht’.
dnb erkent dat schaduwbankieren in Nederland angstaanjagend groot is, maar betoogt tegelijkertijd dat een fijner penseeltje nodig is om een goed beeld te krijgen van de ware omvang en de risico’s die er voor Nederland aan verbonden zijn. Het gaat erom die instellingen te isoleren die daadwerkelijk bancaire activiteiten ontplooien, dat wil zeggen: die bemiddelen tussen crediteuren en debiteuren en die instrumenten met lage risico’s en korte looptijden omzetten in instrumenten met hoge risico’s en lange looptijden, of omgekeerd. Wie met die bril op naar het Nederlandse landschap kijkt, ziet vier soorten instellingen: securitisatievehikels (voor het verpakken van hypotheken), financieringsmaatschappijen (zoals Lehman Brothers Treasury BV), geldmarktfondsen en hedgefondsen.
De conclusie laat zich raden: slechts een kwart van de schaduwbanken die de fsb in Nederland ontdekte, is volgens dnb een echte schaduwbank en driekwart is dus ‘bijna per definitie ten onrechte bij de schaduwbanken gerekend’ (mijn cursivering). Met een totaal van 988 miljard euro zijn de echte schaduwbanken nog altijd ruimschoots groter dan de Nederlandse economie, maar toch beduidend kleiner dan de drieduizend miljard euro waarmee de fsb schermde. Bijgevolg kan Nederland van twee van de drie alarmerende lijstjes worden geschrapt. Nederland is niet langer een land waar het schaduwbancaire stelsel groter is dan het reguliere bankstelsel. In Nederland is het schaduwbancaire stelsel ook niet meer vijf keer zo groot als de nationale economie. En ook in het derde lijstje – landen waar het schaduwbankieren tijdens de crisis is gegroeid – hoort Nederland eigenlijk niet thuis. Die groei komt namelijk vooral door holdings die naar Nederland komen vanwege zijn uitmuntende ‘fiscale infrastructuur’, niet om toezichthouders om de tuin te leiden.
Inmiddels is steeds duidelijker geworden dat belastingontwijking en schaduwbankieren veel gemeen hebben. Niet alleen gebruiken ze dezelfde infrastructuur – advocatenkantoren, fiscalisten, banken, trustkantoren, brievenbusmaatschappijen en inschikkelijke belastingambtenaren – het kapitaal dat de ontwijkers in belastingvehikels stallen is tevens de liquiditeit waar de interbancaire markt op draait. Het is dan ook geen toeval dat landen als Ierland, Luxemburg, Singapore, Groot-Brittannië, Hongkong en Nederland zowel op de lijstjes van buitengaatse financiële centra van het imf voorkomen als op de lijstjes van schaduwbancaire centra van de fsb. Die delen van de Nederlandse elite die voor haar goudgerande boterham van deze activiteiten afhankelijk zijn, zagen zich plotseling van twee kanten bedreigd en wisten dat ze met een list moesten komen.
Internationaal had Nederland weinig in de melk te brokkelen. De G20 van 2010 in Canada was de laatste waarvoor Nederland was uitgenodigd, zij het op een aanschuifstoeltje. Dus moest in ieder geval worden voorkomen dat de internationale aandacht voor de Nederlandse dubbelfunctie – belastingdoorsluisparadijs en schaduwbancair centrum – tot binnenlandse onrust zou leiden. Geen fictieve vrees. In een tijd van lastenverzwaringen en bezuinigingen kan immers weinig electorale en dus politieke sympathie worden verwacht voor goed betaalde fiscalisten en advocaten die banken en multinationals helpen hun belastingplichten te ontwijken.
De list bestond uit het gunnen van een onderzoeksopdracht aan Stichting Economisch Onderzoek (seo) van de Universiteit van Amsterdam. Dit onderzoek moest de kosten en baten van belastingontwijking en schaduwbankieren voor de Nederlandse schatkist in beeld brengen, met als doel, in de woorden van staatssecretaris Weekers, ‘het publieke debat op basis van feiten, niet emoties’ te kunnen voeren. De opdrachtgevers: Holland Financial Centre (hfc), een publiek-private lobbygroep die het verlies van ABN Amro moest doen vergeten en Nederland opnieuw op de internationale financiële kaart moest zetten, dnb, het ministerie van Financiën en de gemeente Amsterdam.
We schrijven juli 2012 als seo onder leiding van econome Barbara Baarsma aan het onderzoek begint. In juli 2013 is het rapport klaar. In de tussenliggende periode is het Nederlandse belastingdoorsluisparadijs steeds meer onder vuur komen te liggen. Tijdens hoorzittingen in het Britse Lagerhuis wezen de bestuursvoorzitters van Google en Starbucks nadrukkelijk op de suspecte rol van Nederland; in de VS gebeurde hetzelfde. Een achterovergedrukte tape met gegevens over rijke particulieren die hun vermogen verstoppen in belastingparadijzen zorgde voor verrukkelijke kopij in de internationale pers. En in Nederland waren er series in Het Financieele Dagblad, de Volkskrant en Quote die duidelijk maakten dat Nederland duimendik boter op het hoofd heeft. De bestseller van Van Kleef, Van Geest Smits, Het belastingparadijs, vatte het allemaal nog een keer smeuïg samen.
De conclusies van seo – het Nederlandse belastingdoorsluisparadijs heeft grotere baten voor de Nederlandse schatkist en berokkent minder schade aan andere landen dan verwacht – liggen van meet af onder vuur. De aannames deugen niet, de berekeningen zijn te optimistisch, aan de kostenkant zijn cruciale verliezen niet meegenomen. Vanwege de internationale druk besluit het kabinet desalniettemin eieren voor zijn geld te kiezen en met wat cosmetische beleidswijzigingen – meer substantie-eisen aan brievenbusmaatschappijen, meer transparantie over fiscale afspraken (‘rulings’) en heronderhandeling van een aantal belastingverdragen met ontwikkelingslanden – mee te bewegen met de heersende wind. Reputatieschade weegt, zoals van de Nederlandse koopmanselite mag worden verwacht, zwaarder dan schade aan het fiscale verdienmodel.
Vreemd genoeg zijn de hoofdstukken over schaduwbankieren in het seo-rapport de strijd ongeschonden doorgekomen. Terwijl die toch echt het duidelijkst het wereldbeeld uitdrukken waarmee het rapport is geschreven. Net als dnb bagatelliseert seo de omvang van Nederlandse schaduwbanken. En net als dnb benadrukt seo dat de Nederlandse schaduwbanken ten minste onder indirect toezicht staan en als ze dat niet staan er geen reden is om dat toezicht in te voeren; deze non-banken vallen immers niet onder staatsgarantie. seo gaat echter verder, waarschuwt voor regulering en houdt een hartstochtelijk pleidooi voor verdere ontwikkeling van het schaduwbankieren.
‘Een misverstand over schaduwbankieren’, zo stelt seo pedant, ‘is dat het louter is gericht op het zoeken naar een regelarme omgeving. Hiermee wordt voorbijgegaan aan de economische functies van schaduwbankieren… Securitisatie [verpakken van hypotheken] wordt als één van de twee belangrijkste economische functies van het schaduwbankwezen gezien. Het schaduwbanksysteem biedt daarnaast extra financieringsopties als aanvulling op het reguliere bankwezen. Dit leidt ook tot toenemende concurrentie en daarmee mogelijk tot lagere prijzen en efficiëntere kredietverlening. Een ander mogelijk voordelig effect van schaduwbanken is dat de activiteiten bijdragen aan het beheersen van risico’s’ (mijn cursiveringen). Oftewel, schaduwbanken zijn niet duister en gevaarlijk maar licht en bevrijdend.
De twee rapporten zijn bedoeld om te redden wat er te redden valt en hanteren daarvoor bekende retorische strategieën als bagatellisering (schaduwbankieren is klein en verwaarloosbaar) en de ontkenning van het tegendeel. Neem de beknopte versie van het dnb-rapport op de eigen website: ‘Schaduwbankieren minder groot dan verwacht’. Met andere woorden: schaduwbankieren is verwaarloosbaar en de fsb heeft het volledig bij het verkeerde eind. Of neem de kwalificatie ‘bijna’ bij de conclusie dat de instellingen die worden gebruikt voor belastingontwijking ‘bijna per definitie’ buiten de categorie van schaduwbankieren van de fsb vallen – ‘bijna per definitie’? Dus niet volledig, niet vanzelf of niet echt?
Of neem de wijze waarop de vermeende ondoorzichtigheid en het hoge risicogehalte van schaduwbankieren worden weggewuifd. Zowel dnb als seo beweert dat schaduwbanken eigenlijk een verkeerde term is omdat vrijwel alle vehikels indirect toezicht kennen en de grootste zelfs vrijwillig direct toezicht zoeken. Daarover heeft seo de meest uitgesproken opvatting. Alleen financieringsconstructies zoals Lehman Brothers Treasury BV brengen financiële besmettingsrisico’s met zich mee. Dan hebben we het over pakweg de helft van wat dnb als schaduwbanken identificeert en nog niet eens een achtste van het fsb-cijfer. En zelfs die risico’s, aldus seo, liggen buiten het mandaat van dnb en moeten dus supranationaal worden geadresseerd.
Of neem het impliciete verwijt dat het de fsb aan de veldspecifieke kennis ontbreekt die nodig is om geaggregeerde data – het Nederlandse marktaandeel in het internationale schaduwbancaire stelsel (6,6 procent) – naar waarde te schatten: een veelgebruikte strategie van de Nederlandse bestuurlijke elite als zij wordt geconfronteerd met onwelgevallige analyses en waarschuwingen van gezaghebbende internationale organisaties als bib, imf en oeso. Denk aan de respons in april 2008 op waarschuwingen van het imf voor een Nederlandse huizenzeepbel; heel bestuurlijk Nederland stond op z’n achterste benen over zoveel onkunde – achteraf gezien had het imf gewoon gelijk. Hier gebeurt hetzelfde: door te ontkennen dat het Nederlandse schaduwbankieren zo groot is als de fsb claimt, stellen seo en dnb in feite dat de risico’s wel meevallen en dat er dus niets is om je zorgen over te maken. Dat mag voor Nederland zelf zo zijn, maar geldt dat ook voor de risico’s voor het financiële systeem in de brede?
De meest malicieuze schadebeperkingsstrategie die de twee rapporten toepassen is die van het verzwijgen. Zo besteden seo en dnb geen enkele aandacht aan de rol die schaduwbankieren heeft gespeeld in de bancaire revolutie van de afgelopen twintig jaar – excessieve balansgroei afgezet tegen steeds minder eigen vermogen en dus steeds grotere winsten en bonussen. Een ontwikkeling die aan de wieg heeft gestaan van de onroerend-goedzeepbellen in verschillende Europese landen (Ierland, Spanje, VK en Nederland), en daarmee medeverantwoordelijk is voor de ellende waarin we ons nu bevinden. Noch gaan dnb en seo in op de rol van schaduwbankieren bij de Grote Financiële Crisis van 2008 en de indirecte verantwoordelijkheid van Nederlandse bankiers, advocaten, accountants, toezichthouders en politici daarvoor.
De twee rapporten geven allebei hetzelfde excuus voor de excessieve omvang van het Nederlandse schaduwbancaire stelsel: het is geen schaduwbankieren maar belastingontwijken. Dit grenst aan kwaadaardigheid. Niet alleen is in het gefinancialiseerde kapitalisme van vandaag de dag de grens tussen financiële en niet-financiële kapitaalstofzuigers nauwelijks te trekken, de kasreserves die multinationals om fiscale redenen in andere jurisdicties aanhouden, fungeren maar al te vaak als de grondstof waarop het interbancaire, schaduwbancaire stelsel draait.
seo maakt het daarbij het bontst. Door doodleuk te stellen dat schaduwbankieren niet duister en kwaadaardig is, gewoon een nieuwe markt voor kredietbemiddeling die steun en bescherming verdient, wijkt het Amsterdamse instituut niet alleen af van de internationale consensus onder toezichthouders, maar reproduceert zij de marketingpraat van bankiers, handelaren en lobbyorganisaties die niets liever willen dan een terugkeer naar de dagen van weleer.
Welke belangen dienen deze rapporten? Het antwoord op die vraag is onlosmakelijk verbonden met de vraag wie betaalt. Het makkelijkst is dat te traceren bij het seo-rapport. Zoals gezegd kwam de opdracht van hfc en zorgden onverdachte autoriteiten als het ministerie van Financiën, dnb en de gemeente Amsterdam voor ondersteuning in de vorm van financiering, het aanleveren van data, en legitimatie. Daarnaast was er een aantal meer verdachte instellingen uit de hoek van de advocatuur, de accountancy en de trustindustrie bij het onderzoek betrokken.
Afgaand op de samenstelling van de ‘klankbordgroep’ moet die laatste groep het meest hebben gestort. Van de veertien leden is er één afkomstig uit de bancaire sector (Rabobank), één van het ministerie van Financiën, zijn er twee afkomstig van hfc, twee uit de advocatuur (Loyens Loeff, De Brauw), twee uit de trustsector (tmf, ant) en niet minder dan vijf van accountantskantoren (twee van PwC, drie van kpmg) waar zij als fiscalist werkzaam zijn en die dus een direct belang hebben bij voortzetting van de bestaande praktijk. Sommige leden hebben twee petten op en vertegenwoordigen naast hun werkgever ook de belangenorganisatie waarbij hun werkgever is aangesloten. Dat geldt voor een aantal fiscalisten die ook zitting hebben in de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en voor vertegenwoordigers van de trustsector die tevens dienst doen als belangenbehartiger bij Holland Questor, de Nederlandse belangenbehartiger van de sector. Geen wonder dat de toon van het rapport er een van bagatelliseren, afzwakken en toejuichen is.
Deze bias tekent zich nog duidelijker af in de lijst van geïnterviewden. Meer dan de helft (achttien van 34) is werkzaam in de financiële sector: vier bij banken, vier bij accountantskantoren, vijf in de trustsector, vijf in de advocatuur. Twaalf zijn er werkzaam in dat deel van de publieke sector dat zich in de lopende debatten zeer bankvriendelijk heeft betoond: vijf bij het ministerie van Financiën, zeven (!) bij dnb. Slechts drie van de ondervraagden vertegenwoordigen ngo’s die kritisch staan ten opzichte van belastingontwijking en schaduwbankieren: Tax Justice Network (één) en somo (twee).
Opvallend is dat drie van de meest in het oog springende belangenvertegenwoordigers (twee van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, één van Holland Questor) die zitting hebben in de klankbordgroep ook als deskundigen optreden. De twee resterende geïnterviewden zijn beiden werkzaam bij Tommy Hilfiger, het Amerikaanse modemerk dat vaak wordt genoemd als voorbeeld van een bedrijf dat binnenkwam als brievenbusmaatschappij en zich van daaruit ontwikkelde tot middelgrote werkgever. Vertegenwoordigers van de duizenden brievenbusmaatschappijen waarvoor dat niet geldt, zijn niet gehoord. Maar belangrijker is de vraag waar de academici zijn, de internationale specialisten, de kritische opiniemakers. Waarom zijn zij niet geïnterviewd?
Over de betrouwbaarheid en onafhankelijkheid van seo het volgende. Opgericht in 1949 begon zij haar bestaan als economisch beleidsadviesorgaan, verbonden aan de Universiteit van Amsterdam. In eerste instantie was de aard van het onderzoek sterk beïnvloed door de slagschaduw van Jan Tinbergen, de aartsvader van de Nederlandse econometrische beleidstraditie en, in 1971, de eerste (en met Tsjalling Koopmans, 1975, de enige) Nederlandse winnaar van de prijs van de Zweedse Rijksbank voor de economie (meestal abusievelijk ‘Nobelprijs’ genoemd). Het onderzoek stond in het teken van brede maatschappelijke kosten-baten-analyses, vertrekkend vanuit een breed welzijnsbegrip, en maakte deel uit van een sociaal-democratisch emancipatieprogramma.
In de vroege jaren tachtig, toen Nederland achter de privatiseringswaan van Thatcher en Reagan aanhobbelde, werd ook seo geprivatiseerd. Het gevolg was dat het instituut zich langzaam begon los te maken van zijn ‘progressieve’ wortels en zich meer en meer begon te bekennen tot het uit de VS overgewaaide neoconservatieve paradigma van de publieke keuze-theorie met haar scherpe onderscheid tussen staat en markt, haar heilige geloof in de superieure efficiëntie van de markt en haar bijna religieuze afkeer van overheidsinterventie: alleen in het geval van evident ‘marktfalen’ is er een legitieme rol voor de staat weggelegd. In de context van de jaren tachtig en negentig kon dat maar één ding betekenen: economische, quasi-wetenschappelijke pleidooien voor een terugtredende overheid.
Onder de bezielende leiding van marktdiscipelen als Hugo Keuzenkamp (2000-2004), Coen Teulings (2004-2006), Jules Theeuwes (2006-2008) en vooral huidig directeur Barbara Baarsma (2008-nu) werd seo een van de meest fanatieke pleitbezorgers voor marktwerking in het gesloten wereldje van beleidseconomen. Ongeacht of het ging om arbeidsmarktregulering, mobiliteit, infrastructuur, arbeidsmigratie of kinderopvang – markten wisten het volgens seo altijd beter dan overheden en moesten dus ruim baan krijgen. Zoals een recente reconstructie van het beleidsadvies rond de grote Nederlandse privatiseringsprogramma’s van de jaren tachtig en negentig door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid leert, waren de beleidsadviezen van seo en het paradigma waaruit deze voortkwamen cruciaal voor het creëren van partij overstijgende coalities voor marktwerking en deregulering tijdens Paars I en II.
Geen wonder dus dat de liturgie van ‘markt-boven-staat’ op allerlei plekken door de huid van het rapport steekt. Wat wel verbaast is dat zogenaamd ‘beleidsneutrale’ instanties als dnb, het ministerie van Financiën en de gemeente Amsterdam willens en wetens een adviseur in de arm hebben genomen waarvan ze op voorhand konden bevroeden dat zij omvang en risico’s van het schaduwbankieren zou bagatelliseren. De keuze voor deze verteller is een keuze geweest voor een onbetrouwbaar verhaal. Het is dan ook onbegrijpelijk dat Weekers hiermee hoopte het publieke debat over ontwijking en schaduwbankieren ‘op feiten in plaats van emoties’ te kunnen voeren. En het is terecht dat somo en Tax Justice Nederland het verzoek om zitting te nemen in de klankbordgroep resoluut van de hand hebben gewezen.
Welke rol speelt dnb in deze? Dat is lastiger te beoordelen omdat de publicaties van dnb geen overzichten geven van de leden van ‘klankbordgroepen’, geen lijsten van geïnterviewden bevatten of andere ‘sporen’ van belangen en belanghebbenden vertonen. Een meer indirecte benadering is dus nodig, gebaseerd op een weging van de effecten van verdergaande Europese integratie voor het takenpakket van dnb en een beoordeling van de gevolgen van de rol van dnb voor en na de financiële crisis voor haar reputatie in de Nederlandse economische beleidsarena.
Om met dat laatste te beginnen: de reputatie van dnb heeft zeer te lijden gehad onder haar al te meegaande houding met bancaire wensen in de vijftien jaar voor de crisis. Net als collega-organisaties in andere landen heeft dnb financiële innovaties als het securitiseren van hypotheken, de aflossingsvrije hypotheek en de credit default swap toegejuicht, onder de aanname dat dit soort producten zouden leiden tot een verdere perfectionering van financiële markten en dus tot een efficiëntere allocatie van kapitaal, risico’s en rendementen.
Bovendien was dnb vanaf de vroege jaren zeventig steeds meer gericht op het vergroten van de schaal en het versterken van het verdienvermogen en de winstgevendheid van Nederlandse banken door meedenkend toezicht, het arrangeren van fusies (tussen banken en tussen banken en verzekeraars), het wegnemen van restricties op intersectorale fusies en overnames, en het ongebreideld toestaan van financiële innovaties: aflossingsvrije hypotheken, derivaten, securitisaties.
Het faillissement van Lehman Brothers heeft hier eens en voor al de gevaren van blootgelegd. De Nederlandse belastingbetaler werd aangeslagen voor een bedrag van veertien procent van het bbp in 2009 (exclusief staatsgaranties en macro-economische schade), terwijl drie van de vier Nederlandse grootbanken staatssteun nodig hadden en twee van de vier grootbanken genationaliseerd moesten worden. De twee parlementaire onderzoekscommissies (commissie-De Wit 1 en 2) die sindsdien zijn ingesteld, hebben de verantwoordelijkheid voor dit debacle voor een groot deel gelegd bij dnb, vanwege het meegaande toezicht en haar neiging om het private belang van de Nederlandse grootbanken zwaarder te laten wegen dan het publieke belang van financiële stabiliteit.
De nieuwe directie, geleid door Klaas Knot die in 2011 is aangetreden, probeerde een breuk te forceren met de Wellink-periode door veel werk te maken van openheid, transparantie, public relations en diversiteit. Woord en daad sloten echter niet altijd bij elkaar aan. Zo speelde dnb 2.0 een suspecte rol bij pogingen van het ministerie van Financiën in 2012 om parlementaire verzoeken om in navolging van de Britten na te denken over het splitsen van Nederlandse banken in een nutsdeel en een zakendeel te frustreren. Hetzelfde geldt voor de milde bejegening van de overoptimistische waarderingen van commercieel vastgoed op de balans van SNS Reaal, die lek dreigde te gaan (en februari dit jaar daadwerkelijk lek is gegaan) aan een overmoedige gok op de wormstekige Nederlandse kantorenmarkt. Oude gewoontes – de belangen behartigen van een buitenproportioneel grote bancaire sector die van oudsher kan bogen op grote sympathie bij de politieke elite en die deels de status van Nederland in internationale fora (bis, fsb, Wereldbank, imf) bepaalt – zijn kennelijk taai.
De rol van dnb is bovendien sinds de introductie van de Europese Monetaire Unie ernstig geërodeerd. Met de overdracht van monetair beleid naar het hoofdkantoor van het Stelsel van Europese Centrale Banken in Frankfurt is bankentoezicht haar hoofdtaak geworden. In het licht van het opzichtige falen van dnb 1.0 op dit front was er een groot en evident belang aan de kant van dnb 2.0 om de externe reputatie van de bank en het interne esprit de corps te herstellen en verdere kritiek op het eigen functioneren koste wat het kost te voorkomen. Kritiek die ongetwijfeld zou zijn losgebarsten als het tweede fsb-rapport zonder bagatelliserende annex van dnb het daglicht zou hebben gezien.
dnb nam niet vanwege bancaire belangen deel aan de verdediging van het schaduwbankieren – zoals wel voor hfc, het ministerie van Financiën, de grote advocatenkantoren, de trustkantoren en accountants en zelfs de gemeente Amsterdam gold. Ook niet om ideologische, marktfundamentalistische redenen, zoals het geval was bij de onderzoekers van seo. Nee, dnb nam uitsluitend deel om de eigen reputatie te beschermen door ten overstaan van een sceptisch binnenlands publiek te demonstreren dat het wel degelijk wist wat er in de Nederlandse schaduwbanken omging, dat het er prachtige taartdiagrammen over kon produceren en dat het met gezag kon beweren dat er weinig schaduwachtigs aan het Nederlandse schaduwbankieren was omdat alle microdata immers voorhanden waren.
Dat is wat wij, Nederlandse burgers, dan maar moeten hopen, dat schaduwbankieren straks in het grote verhaal van de crisis slechts een vochtig rotje zal blijken te zijn geweest en niet een financiële atoombom.
Ewald Engelen is hoogleraar financiële geografie en columnist bij De Groene Amsterdammer