Het rapport-Davids

Flinterdun is dik genoeg

Na grondige lezing blijkt de inhoud van het rapport-Davids nog harder dan de conclusies, die al leidden tot politiek tumult. Nederland negeerde het volkenrecht en werd door een stel ambtenaren van Buitenlandse Zaken de illegale Irakoorlog in geloodst.

Medium irak web

DENK DE GEUREN, de interieurs en de gezichtsuitdrukkingen erbij en het rapport-Davids wordt fascinerende literatuur. Het is uitstekend geschreven. De onderzoekers citeren spaarzaam maar net op de juiste momenten uit gesprekken die ze voerden met hoofdrolspelers. Ook putten ze geregeld uit de notulen van de ministerraad en informatie van inlichtingendiensten, bronnen die normaal gesproken geheim zijn. De tekst biedt helderheid in taaie juridische kwesties en schetst een loepzuiver beeld van de internationale verhoudingen. Maar bovenal biedt het onderzoek een zeldzame blik in de gesloten wereld van de buitenlandpolitiek en de onmacht van onze gekozen politici.
De regering zal binnenkort komen met een inhoudelijke beoordeling van het rapport. Dat zal slikken worden, want het onderzoek naar de besluitvorming rond het verlenen van politieke steun aan de desastreus uitgepakte Amerikaans-Britse Irakoorlog bracht de regeringsploeg van CDA, PVDA en ChristenUnie op 12 januari, de dag dat het werd gepresenteerd, aan het wankelen. Toen baseerde men zich nog slechts op de conclusies; niemand had nog de tijd gehad de 429 pagina’s tekst (551 inclusief bijlagen en register) grondig te lezen. Nu, meer dan twee weken na de presentatie is de tekst inmiddels wel verteerd en geanalyseerd door de Kamerleden en hun medewerkers. Rode oortjes bij de oppositie, hoofdpijn bij de regeringspartijen. Het volledige rapport is nog harder dan de conclusies.
In die conclusies probeerden de onderzoekers al te politieke terminologie te vermijden. De verhalende tekst is scherper. Volgens het rapport werd de Tweede Kamer zeker drie keer ‘onjuist’ ingelicht: twee keer over rapportages door de inlichtingendiensten en één keer over de fatale schending van resolutie 1441 (material breach) die de deur openzette naar Amerikaans-Brits geweld.
Dat laatste geval is exemplarisch voor de minachting die het ministerie van Buitenlandse Zaken aan de dag legde voor de waarheid, het volkenrecht en de democratie. Volkenrechtdeskundigen van het ministerie hadden gepoogd duidelijk te maken dat alleen de Veiligheidsraad material breach kon vaststellen. Tegen beter weten in vond minister van Buitenlandse Zaken Jaap de Hoop Scheffer (CDA) dat de Nederlandse regering hierin een zelfstandige afweging kon maken. De meeste collega’s in de ministerraad konden niet weten dat Nederland daarmee het volkenrecht met voeten trad. Om hen ervan te overtuigen dat er werkelijk sprake was van material breach lichtte De Hoop Scheffer nógmaals de hand met de waarheid: hij verstrekte de ministerraad onjuiste gegevens over de medewerking van Irak aan de wapeninspecties. Op grond van die informatie besloot de ministerraad steun uit te spreken voor de op handen zijnde Amerikaanse aanval.

ER ZAL FLINK GEKNEED en gedraaid worden in het politieke debat. Er zullen muggen gezift worden naar aanleiding van Davids’ tekst, er zullen twijfels gezaaid worden over de juistheid ervan. En het CDA zal zéker aanvoeren dat ter beteugeling van de gevaarlijke dictator Saddam politieke argumenten belangrijker waren dan een al te strikte interpretatie van het internationaal recht.
Ach ja, het internationaal recht. Was onze regeringsstad met zijn Vredespaleis daarvan niet de gedroomde hoofdstad? Kiezen voor het volkenrecht, dat betekende het voorkomen van een agressieoorlog tegen een de Verenigde Staten onwelgevallige dictator. Kiezen voor 'politieke argumenten’ betekende het volgen van de Amerikaans-Britse lijn omdat dat in het belang zou zijn van ons land, die eeuwenoude handelsnatie met het gezicht naar de zee. De Amerikanen waren duidelijk: zij wilden oorlog. President Bush himself vertelde dat aan Balkenende in een telefoongesprek op 28 februari, drie weken voor zijn tankcolonnes door de woestijn denderden. 'One way or the other, we will go ahead. I don’t like to use my troops, but I will.’
Balkenende gaf hem geen weerwoord, maar benadrukte dat toch vooral de Verenigde Naties een rol moesten spelen in de opbouwfase na de aanval.
Nóg iets wat het rapport blootlegt maar wat niet voorkomt in de conclusies: Buitenlandse Zaken wist dat de Amerikanen een volstrekt ontoereikende planning hadden voor de naoorlogse fase, wat achteraf gezien flink meehielp de oorlog te maken tot de verwoesting die hij is geworden. Toch verleidde De Hoop Scheffer de ministerraad in te stemmen met de aanval.
Hoe kon dit gebeuren? Hoe was het mogelijk dat Nederland - de kampioen van het volkenrecht - politieke steun verleende aan een illegale agressieoorlog die volgens het rapport werd gevoerd 'omdat de politieke leiding [van de ene staat] die van de ander niet beviel’? Een oorlog die bovendien zelfs volgens de meest terughoudende schattingen meer dan honderdduizend Iraakse burgers het leven kostte?
Uit het rapport doemt het beeld op van een klein groepje mannen dat al in een vroeg stadium besluit de Amerikaanse lijn te volgen, zelfs als die zal uitmonden in een agressieoorlog. Het zijn Jaap de Hoop Scheffer en de top van zijn ministerie. De Hoop Scheffer staat bekend als een Atlanticus: hij meent dat het in het belang van Nederland is om aansluiting te blijven houden bij de Britten en Amerikanen. Het Nederlandse buitenlandbeleid is sinds de Tweede Wereldoorlog sterk transatlantisch gericht geweest. Maar steeds was er ook een andere as: die van de Europese eenheid, samenwerking met Duitsland en Frankrijk. In de Irak-kwestie staan nu juist deze assen tegenover elkaar. In de ogen van Buitenlandse Zaken wordt Nederland gedwongen te kiezen. Maar is dat wel zo? De commissie-Davids concludeert dat Buitenlandse Zaken 'erg ver gaat’ in haar 'Atlantische reflex’ en constateert dat het ministerie geen behoefte had aan een middenkoers.
De Hoop Scheffer vindt geestverwanten in Frank Majoor, de secretaris-generaal van Buitenlandse Zaken, en Hugo Siblensz, directeur-generaal Politieke Zaken - de belangrijkste afdeling in de Irak-kwestie. Ook de ambassadeur in Washington, Boudewijn van Eenennaam, neigt meer naar Amerika dan naar Europa.

OP 9 AUGUSTUS 2002 wordt op het ministerie een interne brainstorm gehouden. Het gevaar van een oorlog is dan nog niet acuut. Het is een bijeenkomst van ongeveer 45 minuten. 'De organisatie van de sessie muntte uit door een zekere achteloosheid’, schrijven de onderzoekers. Er was geen lijst van aanwezigen en er werden geen notulen gemaakt. De commissie sprak met verschillende aanwezigen en diepte uit een archief handgeschreven aantekeningen op van een telefoongesprek dat naar aanleiding van de brainstorm werd gevoerd. Op de sessie werd besloten dat Nederland, 'gezien de transatlantische band’, de Amerikanen 'politiek en mogelijk ook materieel’ zal volgen als ze besluiten tot militair ingrijpen.
Op 4 september stuurt De Hoop Scheffer op verzoek van de Tweede Kamer voor het eerst een brief met het regeringsstandpunt naar de Kamer. Het is een weerslag van de brainstormsessie: Irak moet onmiddellijk wapeninspecteurs op zijn grondgebied toestaan; zelfs dan is militaire actie niet uitgesloten; een nieuwe Veiligheidsraad-resolutie die in tegenstelling tot de beruchte resolutie 1441 expliciet het gebruik van geweld tegen Irak goedkeurt is wenselijk, maar niet noodzakelijk. Vanaf dit moment ligt de lijn die Nederland zal volgen vast: kiezen voor de Amerikanen, no matter what. Volgens de commissie is opvallend dat de eerste zin van de Kamerbrief, toegevoegd door Siblensz ('Het lijdt weinig twijfel dat Irak beschikt over massavernietigingswapens’) een vrijwel exacte vertaling is van een opmerking die de Amerikaanse vice-president Dick Cheney kort daarvoor voor de tv-camera’s had gemaakt.

DE ATLANTICI beweren dat de voorgaande VN-resoluties, uitgevaardigd naar aanleiding van Iraks bezetting van Koeweit meer dan tien jaar eerder (in 1991), samen met de jongere resolutie 1441 voldoende basis bieden om militair op te treden. Of ze het werkelijk gelóven blijft onduidelijk. Het Directoraat Juridische Zaken (DJZ) van Buitenlandse Zaken stelt nog vóór de brainstormsessie dat deze zogenaamde 'corpustheorie’ 'flinterdun’ is. 'Flinterdun is hier misschien dik genoeg voor ons om ermee door te gaan’, concludeert een ambtenaar van Buitenlandse Zaken. Ook een later negatief advies van het DJZ wordt genegeerd. Als de dienst na de inval nogmaals haar juridische bezwaren tegen de oorlog uiteenzet, bereikt haar memo, dat later uitlekt naar NRC Handelsblad, opnieuw de minister niet. Toch verklaart De Hoop Scheffer voor de commissie: 'Ik was zeer goed en in detail op de hoogte van de opvatting van DJZ.’ Dat is een belangwekkende uitspraak die hem onder de neus zal worden gewreven als hij onder ede staat tijdens een eventuele parlementaire enquête.
Er was maar één persoon die Buitenlandse Zaken had kunnen stoppen: Jan Peter Balkenende. Maar de commissie stelt vast dat hij zich lange tijd niet met het dossier bemoeit. Het zijn Balkenende’s raadadviseurs - ambtelijke experts; de 'rechterhanden’ van de premier - die de ontwikkeling met argusogen gadeslaan. In februari, als oorlog onvermijdelijk is geworden, grijpt raadadviseur Robert Visser in: de premier moet de regie nemen. De beleidslijn is dan echter niet meer te wijzigen. Daar is de onervaren premier, die niets is zonder zijn raadadviseurs, ook niet op uit. Ook hij maakt het volkenrecht ondergeschikt aan het volgen van de Amerikanen en Britten. Hij wordt daarbij sterk beïnvloed door raadadviseur Visser die inlichtingenmateriaal toegespeeld krijgt van de Britten en Amerikanen. Herhaaldelijk legt hij dat voor aan Balkenende zónder dat de inlichtingendiensten AIVD en MIVD - die volgens de commissie kritischer zijn dan hun Angelsaksische zusters - het hebben kunnen controleren. Naar later bekend is geworden hebben de Britse MI6 en de Amerikaanse CIA veel te stellige uitspraken gedaan over Iraks massavernietigingswapens.
In het rapport krijgt Balkenende lang het voordeel van de twijfel. Hij valt echter door de mand als hij in een telefoongesprek met Tony Blair (voorbereid door zijn raadadviseurs) zijn vrees uitspreekt dat VN-wapeninspecteur Hans Blix zal concluderen dat Saddam voldoende meewerkt met de inspecties, waardoor een tweede resolutie (met geweldsmandaat) het niet zal halen in de Veiligheidsraad. De onderzoekers noemen het 'opvallend’ dat Balkenende opeens het standpunt loslaat dat Irak moet meewerken met de VN, en schrijven: 'De Commissie constateert dat de Nederlandse regering de wapeninspecties steunde zolang deze de Amerikaans-Britse militaire planning niet in de weg stonden.’ Met andere woorden: al het gepraat over resoluties en inspecties diende als schamel excuus voor het volgen van de bondgenoten.
Dat Nederland geen militaire steun verleende maar alleen politieke, vonden de Amerikanen prima, stelt de commissie. Zij hadden geen behoefte aan militaire capaciteit, maar aan goede publiciteit. Het kwam ze dan ook zeer goed uit dat Nederland, met zijn internationale standing, zich achter hen schaarde. Het is een van de vele opmerkingen uit het rapport die stemmen tot nadenken. Politieke steun bleek belangrijker dan militaire steun. Toch zal het Kamerdebat waarschijnlijk worden beheerst door het Amerikaanse militaire-bijstandsverzoek van 15 november 2002 dat onvolledig aan het parlement werd gemeld.
Maar tezamen met de geluiden over geheime militaire betrokkenheid vormt dat een rookgordijn waarachter het echte probleem schuilgaat. Nederland werd een illegale oorlog in gemanoeuvreerd door een stel ambtenaren. En onze gekozen machthebbers in de ministerraad en het parlement wisten dat niet te verhinderen.


Foto Martijn Beekman / HH

Nederland. Den Haag, 13 januari 2010.
Balkenende , Bos en Rouvoet op weg naar de plenaire vergaderzaal. Het kabinet erkent dat met de kennis van nu een beter volkenrechtelijk mandaat nodig was geweest voor de inval in Irak. Dat schrijft premier Balkenende in een brief aan de Tweede Kamer. Daarmee werd gisteren een kabinetscrisis afgewend.
Gisteren nam Balkenende nog afstand van de passage over het mandaat in het rapport van de commissie-Davids.