Fort europa

Als het aan Nederland ligt, wordt volgende week in Tampere Fort Europa voltooid. Het streven naar één systeem voor vluchtelingenopvang heeft een nieuwe impuls gekregen. Het toverwoord luidt: opvang in de regio.

‘BURDEN SHARING’, noemt staatssecretaris Dick Benschop zijn streven naar één Europees migratie- en asielbeleid. Spreiding van verantwoordelijkheid, zegt de UNHCR liever: 'Vluchtelingen zouden niet als een last gezien moeten worden.’ De VN-vluchtelingenorganisatie maakt zich zorgen over de richting waarin zich het Europese denken over migratie- en asielbeleid, op sleeptouw genomen door Nederland, zou kunnen ontwikkelen.
Het streven naar één systeem voor de opvang van vluchtelingen heeft, met de Europese Raad in het Finse Tampere in het verschiet (15 en 16 oktober), een nieuwe impuls gekregen. Natuurlijk, er zijn 'lichtpuntjes’, en er is 'hoop dat het met het beleid de goede kant uitgaat’, maar in de lange uiteenzetting van de Brusselse UNHCR-woordvoerder overheerst ongerustheid: 'Europa is het continent waar de mensenrechten zijn uitgevonden. Het zou een heel slecht voorbeeld zijn voor de rest van de wereld als Europa nog meer op een fort gaat lijken.’ En als om Benschops burden te relativeren, komt hij met cijfers. In 1998 kreeg de EU te maken met 366.000 vluchtelingen, flink wat minder dan de piek van 700.000 vluchtelingen in 1992. 'Maar alleen al in Iran’, zegt de UNHCR-woordvoerder, 'bevinden zich op dit moment meer dan twee miljoen Afghaanse vluchtelingen.’
EIND JUNI presenteerde de met Europese aangelegenheden belaste staatssecretaris Dick Benschop (Buitenlandse Zaken, PvdA) namens het kabinet een nota betreffende de Europese Raad in Tampere. Uitgangspunten: opvang in de regio moet leiden tot minder asielzoekers in Europa, en de lasten van de migratie moeten eerlijker verdeeld worden over de lidstaten van de Europese Unie. Zo niet in aantallen, dan toch in uitgaven. Een moeilijke opgave, want veel lidstaten staan niet te trappelen om asielzoekers op te nemen die eigenlijk op weg waren naar Nederland (45.000 asielaanvragen in 1998) en Duitsland (bijna 99.000 in 1998).
In Tampere zullen de Europese regeringsleiders zich onder meer wijden aan de harmonisering van het asiel- en migratiebeleid. Gezien de fiasco’s waartoe het op de topagenda’s plaatsen van asielbeleid in het verleden steeds leidde (Oostenrijk pleitte vorig jaar zelfs voor een quotumregeling en de opzegging van het Vluchtelingenverdrag, het Magna Charta van het vluchtelingenrecht, een voorstel dat onder tafel werd geveegd door het beschaafdere deel der Unie), ontkomen de Europese leiders er niet aan nu serieus aan de bak te gaan.
Het toenemend aantal asielaanvragen wordt in de hele Unie als een probleem ervaren, al zijn de Zuid-Europese lidstaten, inclusief Frankrijk, met hun geringe aantrekkingskracht op asielzoekers nog steeds notoire dwarsliggers. In de positie van Engeland, België en Italië zou echter wel eens beweging kunnen komen nu ook zij te maken krijgen met stevige immigratiegolven en een stijgend aantal asielaanvragen. Het bereiken van consensus over de grote lijnen van een gemeenschappelijk asielbeleid is, zo schat Benschop, niet onmogelijk.
Benschop heeft eerder zelfs het onmogelijke gedaan gekregen. Op de vorige Europese Raad, in Berlijn, lukte het hem om de Nederlandse contributie aan de Uniekas met 1,3 miljard gulden te verminderen. Zijn strategie: een lange en gedegen voorbereiding, gecombineerd met een stevige lobby en sublieme onderhandelingen. Dat wapen wordt ook nu weer gehanteerd, nog vernuftiger dan voorheen. Benschop sloot een pact met Job Cohen, staatssecretaris van Justitie (ook PvdA), belast met het binnenlandse migratie- en asielbeleid. Vergezeld van Justitie-ambtenaren, gespecialiseerd in de materie, bereist Benschop nu de Europese hoofdsteden. Alle lidstaten werden op de hoogte gesteld van de Nederlandse inbreng in Tampere.
Dat het huidige voorzitterschap van de Unie in handen is van het onervaren Finland speelt Benschop in de kaart. De Finnen laten zich schaamteloos leiden door de gehaaide Hollandse diplomaten. Benschop trekt vastberaden de kar langs zijn eigen route, nauwelijks gestoord door de onervaren menner. Benschop en de Finnen hadden veelvuldig contact. Zij kwamen naar Den Haag, Benschop vloog naar Helsinki. Het mes sneed aan twee kanten. De Finse voorzitters, onder de indruk van de Nederlandse migratie- en asielexpertise, gunden Benschop en Cohen een hand aan de teugels, en Nederland heeft zijn voorstellen zo goed op maat kunnen snijden dat Finnen ze moeiteloos in de conferentie kunnen inpassen. De vraag in Tampere is niet 'of en hoe er een geïntegreerd asielbeleid moet komen, maar hoe snel’, aldus Benschop.
EEN BELANGRIJKE troef die Nederland op de conferentie zal uitspelen, is de High Level Working Group on Migration and Asylum (HLWG), een task force van hoge ambtenaren die zich heeft beziggehouden met de analyse van de situatie in zes landen waar veel asielzoekers vandaan komen. De HLWG is in werking sinds december, en is ingesteld op initiatief van Nederland. De hoge ambtenaren in de HLWG stellen landenrapporten op. Die zijn nog het best te vergelijken met de Nederlandse ambtsberichten, aan de hand waarvan sommige landen van herkomst 'veilig’ worden verklaard, zodat asielaanvragen niet meer gehonoreerd kunnen worden. Nederland heeft daarmee in het verleden flink de neus gestoten, toen Iraniërs die naar hun veilig bevonden land werden gerepatrieerd de ontvangst door de plaatselijke autoriteiten niet overleefden. Net als in de eerste generatie ambtsberichten ontbreekt in de HLWG-rapportages elke vorm van bronvermelding.
In de landenrapporten van de HLWG wordt de politieke, economische en mensenrechtensituatie geanalyseerd, en de oorzaken van migratie bestudeerd. De analysen van de Groep monden uit in 'actieplannen’ die moeten leiden tot samenwerking met de onderzochte staten. Die is bedoeld om de migratie in te dammen, nog voor asielzoekers of andere migranten de poorten van Europa hebben bereikt, en om terugkeerverdragen te sluiten voor degenen die het is gelukt door het cordon sanitaire te breken. De zes rapporten van de High Level Working Group en het overkoepelende eindrapport worden gepresenteerd in Tampere en zullen naar verwachting een belangrijke rol spelen in de discussie over asiel- en migratiebeleid. De HLWG, waarin Nederland flink wat invloed heeft, is ingesteld op een tijdelijke basis. Benschop pleit er in zijn Tampere-notitie uiteraard voor dat het mandaat wordt uitgebreid.
Organisaties als Vluchtelingenwerk en Amnesty International zetten echter vraagtekens bij deze Groep op Hoog Niveau. Vluchtelingenwerk is van mening dat de democratische controle op de ambtenaren tekortschiet. Ook Amnesty International is er niet gerust op. Woordvoerster Ashley Terlouw: 'Er is geen verplichting de rapporten openbaar te maken. Pas heel laat krijgen wij en het Europees Parlement ze in handen. Dat laat nauwelijks tijd aanbevelingen te doen of aan de rem te trekken. Opdracht van de Groep is informatie te vergaren om beleidsstukken op te stellen. Maar als je beleid maakt, moet dat openbaar zijn en democratisch controleerbaar. Bovendien is het uitgangspunt van de HLWG voorkómen dat er mensen naar Europa komen. Maar mensen die voor vervolging te vrezen hebben zijn we verplicht, volgens het Vluchtelingenverdrag, voor asiel in aanmerking te laten komen.’
Bovendien, zo meent Amnesty, lijkt de HLWG in haar aanbevelingen te eenzijdig uit te gaan van economische aspecten. Terlouw: 'Vluchtelingen in de zin van het Vluchtelingenverdrag komen naar Europa omdat ze in hun land van herkomst het risico van vervolging lopen. Ze komen niet om economische redenen. De problemen van mensen die worden vervolgd los je niet op door er ontwikkelingshulp in te pompen.’
Uit het actieplan voor Afghanistan, opgesteld door de Nederlandse ambtenaren binnen de HLWG, blijkt hoezeer een nader advies door een onafhankelijke organisatie geboden kan zijn. Ashley Terlouw heeft het document net binnengekregen. Het beslaat in totaal 28 pagina’s en is voorzien van het Franse opschrift restreint. Al meteen vallen Terlouw, los van de ontbrekende bronvermeldingen, enkele merkwaardigheden op. Volgens het rapport zijn verkrachting, ontvoering en gedwongen huwelijken van vrouwen normaal in gebieden die 'niet streng gecontroleerd worden door de autoriteiten’ of waar gevochten wordt. Die autoriteiten zijn in veel gevallen de fundamentalistische Taliban. Vervolgens wordt gemeld dat 'according to international organisations’ de veiligheid van vrouwen die bereid zijn traditioneel te leven aanzienlijk is toegenomen. In een volgend punt wordt gesteld dat de Taliban hebben gezorgd voor meer bewegingsvrijheid. Er is dus best te leven in Afghanistan, zou je denken. 'Behalve’, zegt Ashley Terlouw, 'als je aanhanger bent van het oude Najibula-regime, een Tadzjik, een Azeri of een hoogopgeleide vrouw. Als voor vrouwen de veiligheid lijkt te zijn toegenomen zou dat wel eens kunnen komen omdat ze niets meer mogen. Bewegingsvrijheid hebben ze absoluut niet.’
In een aanhangsel bij het rapport wordt duidelijk gemaakt wat de EU zou moeten ondernemen inzake Afghanistan. De meeste van de vijftien punten behelzen diplomatieke ondersteuning, het helpen terugkeren van vluchtelingen uit Pakistan en Iran en het verlenen van economische steun. Echt concreet worden de suggesties pas waar het gaat om maatregelen ter bevordering van het gesloten karakter van de EU, zoals het in de regio installeren van Airline Liaison Officers, Immigration Officers, het opsporen van vervalste (reis)documenten, voorlichting over de gevolgen van illegale emigratie naar de EU en het uitwisselen van informatie met Centraal-Aziatische staten in de regio over routes, passages en de documenten van (vluchtende) Afghanen.
OPVANG IN DE regio is het uitgangspunt. Hoe minder mensen aan de poort van fort Europa kloppen, hoe beter, lijkt de stelregel. Ook mensen die volgens het Vluchtelingenverdrag recht hebben op politiek asiel, waar ook ter wereld, worden zo soms 'gevangen’ gehouden in de buurt van het land dat ze ontvlucht zijn.
De UNHCR-woordvoerder: 'Hulp in de regio mag nooit een schaamlap zijn voor een volwaardig asielbeleid. Wij pleiten voor een ruimhartige interpretatie van het Vluchtenlingenverdrag. Er worden nog steeds veel vluchtelingen afgewezen die volgens ons wél voor asiel in aanmerking komen. We vinden het prachtig dat Europa aandacht besteedt aan de oorzaken van vlucht en migratie, maar we kunnen er niet genoeg op hameren dat asiel een basisrecht is dat niet kan worden weggemoffeld.’ Bijkomend probleem is dat nog volstrekt onduidelijk is wat 'opvang in de regio’ gaat inhouden. Wat is 'opvang’ en wat de 'regio’? Begin juni zei Benschop nog in Vrij Nederland: 'Een asielzoeker moet straks één asielaanvraag indienen voor heel Europa. Dat moet ook kunnen in landen van herkomst en in aanmeldcentra buiten Europa.’ Maar daar heeft Job Cohen een stokje voor gestoken. In de Terugkeernota (juni '99) wees hij een voorstel van het Tweede-Kamerlid Rouvoet (RPF) van de hand om de indiening en beoordeling van asielaanvragen in de regio’s af te handelen. Cohen vond het 'moeilijk en ongewenst wegens juridische en praktische bezwaren’. Opvang impliceert dus vrijwel zeker niet de mogelijkheid een beroep te doen op politiek asiel.
En dan de regio: hoe groot is die eigenlijk? De woordvoerder van staatssecretaris Benschop: 'Er is nog niets gedefinieerd. Dat komt later, op basis van het eindrapport van de HLWG dat in Tampere wordt gepresenteerd.’ Hij wuift de kritiek op de Nederlandse inbreng in Tampere zonder meer weg. 'Ik weet wel dat een aantal organisaties suggereert dat het Nederland en Europa te doen is om het buiten de deur houden van vluchtelingen, maar het tegenovergestelde is het geval. We zien juist dat nu overal de regels worden aangescherpt. Nederland wil juist voorkomen dat er een race to the bottom ontstaat. Het is juist goed bedoeld, en precies het omgekeerde van wat sommigen denken.’
Maar de scepsis blijft bestaan. Al was het maar omdat het ernaar uitziet dat de UNHCR, die de meeste opvang van vluchtelingen in de regio voor haar rekening neemt, het vuile werk voor Europa mag opknappen. En betalen, ho maar. De UNHCR-woordvoerder is voorzichtig, want de VN-vluchtelingenorganisatie is voor 98 procent afhankelijk van giften van rijke landen: 'Geld is soms een probleem. Een aantal projecten is bijna failliet. We roepen de EU op haar actieplannen te laten vergezellen van financiële actie.’
Volgens Amnesty biedt een geharmoniseerd Europees asielbeleid kansen. Mits niet alle migranten over één kam worden geschoren en er voldoende mogelijkheid voor asiel binnen de Unie bestaat. Terlouw: 'Het beleid moet afgestemd worden op internationale verdragen als het Vluchtelingenverdrag. Dat móet voorop blijven staan.’
De Groep op Hoog Niveau mag van Amnesty kritisch worden bejegend. Terlouw: 'Opschorting van de beslissing over het permanent maken van de HLWG totdat de kwaliteit van de landenreportages en de democratische besluitvorming zijn geregeld. Daarbij hoort volledige openbaarmaking van de rapportages.’ Inmiddels heeft ze het eindrapport van de HLWG via de fax gekregen. Vier paginaatjes. 'Annex’ staat erop. Met stomme verbazing nam Terlouw kennis van punt 8: 'The Group appreciates the excellent cooperation inter alia with…’ Volgen een aantal organisaties waaronder, inderdaad, Amnesty International.