EU-landen steunen de fossiele sector met 137 miljard per jaar

Fossiel verzekerd

Hoewel de Europese Unie met de Green Deal inzet op een energietransitie, blijven de individuele lidstaten de olie- en gassector met miljarden steunen. Zo staat Nederland garant voor nieuwe Mexicaanse olieplatforms en een olieterminal voor de kust van Oman.

Henk Kamp weet het zeker: ‘Fossiele brandstoffen worden in Nederland niet gesubsidieerd, ook niet via fiscale maatregelen’, liet de toenmalige minister van Economische Zaken vijf jaar geleden weten aan de Tweede Kamer. Aanleiding was een rapport van het Internationaal Monetair Fonds (imf) waaruit bleek dat wereldwijd 5300 miljard dollar gemoeid is met fossiele subsidies. Niet van Nederland, vond hij. Zijn opvolger Eric Wiebes zei het in de zomer van 2017 al even duidelijk: ‘Er is geen beleid om de fossiele sector in het bijzonder te ondersteunen.’

Tot nu toe heeft geen enkel Nederlands kabinet het bestaan van fossiele subsidies erkend, terwijl de Europese Commissie, de Wereldhandelsorganisatie, onderzoeksbureau CE Delft en vele ngo’s al jaren optelsommen maken van subsidies voor de winning en verkoop van fossiele brandstoffen. De schattingen lopen uiteen van 2,5 miljard euro per jaar (de Europese Commissie) tot 7,6 miljard (de ngo’s Overseas Development Institute en Climate Action Network), afhankelijk van de definitie van ‘fossiele subsidies’. Maar over één ding is iedereen het eens: Nederland heeft een ratjetoe van fiscale maatregelen die de fossiele sector bevoordelen.

Zo is de vrijstelling van belasting op kerosine in de lucht- en scheepvaart goed voor zo’n 3,5 miljard subsidie per jaar. Daarnaast zijn er belastingvoordelen voor energiegebruik in de glastuinbouw en hoeven grootverbruikers zoals de fossiele industrie zelf minder energiebelasting te betalen dan huishoudens. Minder bekend is dat de Nederlandse overheid verzekeringen verstrekt waarmee olieraffinaderijen worden aangelegd in Koeweit en Oman.

Dat is moeilijk te rijmen met de duurzame ambities van dezelfde overheid. Niet voor niets beloofde Nederland samen met de andere Europese landen in 2013 aan Brussel dat de subsidies voor ‘fossiel’ zouden worden afgebouwd. Als het aan Brussel lag zou vanaf 2020 geen enkele lidstaat fossiel nog voordelen geven.

Dat is nergens in Europa gelukt, blijkt uit onderzoek van platform voor onderzoeksjournalistiek Investico samen met het Europees onderzoekscollectief Investigate Europe. We brachten de subsidies en fiscale voordelen voor de fossiele sector in 29 Europese landen in kaart en analyseerden de nationale energie- en klimaatplannen die de lidstaten bij de Europese Commissie moesten inleveren. Geen enkel land heeft een concreet stappenplan voor het afbouwen van de subsidies voor fossiel gepresenteerd, ontdekten we, en tot vorig jaar ontkende Nederland dus zelfs het bestaan daarvan.

Terwijl Europa met de ambitieuze Green Deal met honderden miljarden probeert een energietransitie te bewerkstelligen, houden álle Europese lidstaten met fiscale regelingen en belastingvoordelen tevens hun fossiele sector in stand. Polen blijft geld pompen in de steenkolenmijnen; in Italië tellen de belastingvoordelen voor het gebruik van diesel op tot meer dan vijf miljard euro, en de Griekse overheid betaalt de fossiele sector om scheepsladingen vol olie en diesel van het vasteland naar de toeristische eilanden te brengen zodat daar genoeg stroom is. De belastingvrijstellingen voor de fossiele sector, investeringen in fossiele infrastructuur en de gratis certificaten die bedrijven van de overheid krijgen om CO2 uit te stoten tellen in alle Europese landen gezamenlijk op tot meer dan 137 miljard euro per jaar, blijkt uit ons onderzoek. En voorlopig blijft dat ook zo.

‘Het is frustrerend’, zegt Tom van der Lee. Hij voert als Kamerlid voor GroenLinks al jaren een inmiddels voorspelbaar debat met de opeenvolgende ministers van Economische Zaken over de ‘vermeende’ subsidies. ‘Want begrotingstechnisch klopt het dat er geen subsidie wordt gegeven’, legt hij uit. ‘Subsidie is een overheidsuitgave en fiscale maatregelen leiden juist meestal tot minder inkomsten. Maar in feite duik je daarmee weg voor de discussie.’

Daar lijkt nu eindelijk een einde aan te komen. Gedwongen door een motie in januari 2018 schakelde Eric Wiebes de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (oeso) en het Internationaal Energieagentschap (iea) in om een inventarisatie te maken. Met de publicatie van het rapport, dat elk moment wordt verwacht, lijkt Nederland voor het eerst inzicht te geven in de maatregelen.

Het is een grote stap, hoewel de inhoud waarschijnlijk niet al te veel afwijkt van eerdere rapportages. Maar pas als je weet waar die fossiele subsidies precies uit bestaan, kun je een debat gaan voeren over de afschaffing ervan, zegt Van der Lee. Een deel van die maatregelen, zoals de vrijstelling voor de lucht- en scheepvaart, is gebaseerd op internationale afspraken. ‘Nederland kan die dus niet in z’n eentje afschaffen. Maar er zijn ook nationale keuzes, en juist die kun je anders maken.’

Door het uitblijven van een inventarisatie is Nederland nog niet eens begonnen met het maken van het benodigde plan om ze af te bouwen. De politieke discussie moet nog beginnen. En dat wekt weerstand op, want terwijl de Kamer wacht op de inventarisatie wordt de steun voor fossiel verder uitgebreid. Zo heeft Wiebes nu een wetsvoorstel klaarliggen waarmee hij de investeringsaftrek voor de winning van gas op de Noordzee wil uitbreiden en verhogen, van 25 naar 40 procent. Nederland moet zo weer kunnen concurreren met het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen die de verhoging al eerder doorvoerden.

De gassector staat te springen. Door de lage gasprijzen lopen de investeringen in de Nederlandse Noordzee al jaren terug, terwijl er volgens onderzoeksbureau tno nog tot zeker tweehonderd miljard kuub gas in de bodem zit. Wiebes schat dat met de uitbreiding van de investeringsaftrek daarvan zo’n 37 miljard kuub gewonnen kan worden; toch nog goed voor zeker een jaar gasgebruik in Nederland en zo’n 180 tot 526 miljoen euro extra in de schatkist. Een welkome bijdrage, vooral nu de gaskraan in Groningen wordt dichtgedraaid. Maar is het ook duurzaam?

‘We hebben het gas voorlopig nog nodig als transitiebrandstof’, stelt gasspecialist van tno René Peters. ‘Dus dan moet je jezelf de vraag stellen: wat is het alternatief als je het niet in Nederland wint. Dan komt het gas uit Rusland of de Verenigde Staten waar tijdens de gaswinning meer methaan lekt dan in Nederland.’ Zou stoppen met Nederlands gas niet een extra prikkel zijn om te zoeken naar duurzame alternatieven? ‘Nee. Gas is er genoeg en wordt op de vrije markt verkocht en verhandeld. Dus als Nederland geen gas meer levert, haalt de industrie het gewoon ergens ander vandaan en loopt Nederland de inkomsten mis.’

Energiespecialist Stephan Slingerland snapt de argumenten van tno. ‘Deze uitbreiding laat precies zien waarom het zo moeilijk is om uit fossiel te stappen’, zegt hij. ‘Ik kan de motieven op korte termijn goed begrijpen: het is beter voor de economie en het milieu om het gas hier te winnen dan om het uit Rusland te laten komen. Het blijft aantrekkelijk om door te gaan met oppompen van die spaarpot die in de grond zit. Iemand moet die vicieuze cirkel doorbreken.’ Slingerland ziet hier een rol weggelegd voor Nederland. ‘We kunnen bijvoorbeeld met Engeland en Noorwegen om de tafel gaan om afspraken te maken over het afschaffen van hun fossiele subsidies op nieuwe gasboringen in de Noordzee.’

Ook Kamerlid Van der Lee is kritisch. ‘Het is een race to the bottom’, zegt hij. ‘Het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen hebben allerlei fiscale trucjes uitgehaald en nu moet Nederland ook, omdat anders de bedrijven vertrekken.’ Hij zegt niet zonder meer in te stemmen met het wetsvoorstel. ‘Als er een geloofwaardig afbouwplan voor fossiel wordt gemaakt, kunnen we praten over individuele regelingen. Maar tot die tijd wil ik geen extra maatregelen steunen die de fossiele sector ten goede komen als aan de andere kant te weinig gebeurt.’

Barbara Baarsma: ‘De prijzen voor fossiele energie zijn momenteel ontzettend laag, wat het afschaffen van subsidies relatief makkelijk maakt voor de politiek’

En waarom wil Nederland meehelpen aan de oliewinning in Koeweit? De grootste raffinaderijen van het land, de Mina Al-Ahmadi en Mina Abdullah-raffinaderij, liggen aan de Perzische Golf. Vanuit hier vertrekken schepen vol olie naar afnemers wereldwijd, waaronder de Nederlandse klanten van tankstations Q8 en Tango.

De raffinaderijen stammen uit de naoorlogse periode, maar Koeweit doet er alles aan om bij de tijd te blijven. Zo wordt sinds 2014 gewerkt aan het zogeheten Clean Fuels Project waarin de bestaande installaties efficiënter worden gemaakt en met nieuwe installaties de oliewinning wordt opgeschroefd van 736.000 naar 800.000 vaten per dag. Dankzij een verzekering van de Nederlandse overheid is de Nederlandse tak van het Amerikaanse ingenieursbedrijf Chicago Bridge & Iron (cb&i) ingehuurd voor een deel van de ‘ombouw en uitbreiding’. Het verzekeringsbedrijf van het rijk, Atradius Dutch State Business, staat garant voor bijna een half miljard euro.

De toekomst van de Nederlandse tak van cb&i is onzeker geworden, omdat het Amerikaanse moederbedrijf in januari faillissement aanvroeg. Momenteel is het zich aan het herstructureren om in leven te blijven. Zolang het Koeweitse staatsbedrijf de opdracht aan het Nederlandse dochterbedrijf door laat gaan, hoeft Atradius echter geen schade uit te keren. Zo niet, dan betaalt de Nederlandse staat hier daadwerkelijk aan mee.

‘Terwijl Nederland zegt zich wereldwijd in te zetten tegen klimaatverandering, halen deze verzekeringen dat voornemen onderuit’, zegt Niels Hazekamp, beleidsadviseur bij milieu- en mensenrechtenorganisatie Both Ends. Wanneer de markt de activiteiten van een Nederlands bedrijf in het buitenland te risicovol vindt, kunnen de ministeries van Financiën en Buitenlandse Zaken een exportkredietverzekering aanbieden via Atradius Dutch State Business. Hoewel dit geen directe subsidiëring is – het geld wordt alleen uitgekeerd bij schade of wanneer een project geannuleerd wordt – ondersteunt de Nederlandse overheid zo dus wel degelijk de fossiele industrie in het buitenland.

Naast de activiteiten in Koeweit steunt Nederland onder meer de installatie van olieplatforms voor het Mexicaanse staatsoliebedrijf Pemex met bijna tweehonderd miljoen euro, en staat voor ruim 250 miljoen garant voor de aanleg van een nieuwe bulkterminal voor olie aan de kust van Oman, in een natuurgebied met beschermde diersoorten waaronder vier soorten zeeschildpadden en de Arabische bultrug.

Het legt de fossiele sector geen windeieren. Tussen 2012 en 2018 ging gemiddeld anderhalf miljard euro aan verzekeringen naar fossiele projecten, becijferde Both Ends. Zestig procent van al het verzekeringsgeld voor die periode kwam zo ten goede aan de fossiele sector. Van alle energieprojecten ging 98 procent van het geld naar fossiel en maar twee naar hernieuwbaar. Hoewel Atradius en het ministerie van Financiën met een conservatievere schatting kwamen, berekenden ook zij dat zeker een derde van het totaalbedrag aan garanties naar ‘olie en gas’ gaat.

Waarom verzekert de Nederlandse overheid de fossiele industrie in landen als Oman en activiteiten voor staatsbedrijven in Koeweit en Mexico? ‘Het gaat om het steunen van de BV Nederland, ook in gebieden of met overheden waar bedrijven economische risico’s lopen’, zegt professor Leen Paape, voorzitter van het Governance Instituut van Nyenrode. ‘En dat je zaken doet met een overheid, is niet altijd een garantie dat je ook wordt betaald.’

In Den Haag zijn de exportkredietverzekeringen voor de fossiele industrie een heikel onderwerp. Hoewel buitenlandminister Sigrid Kaag begin vorig jaar aankondigde dat haar ministerie vanaf 2020 de ‘publieke financiële steun aan steenkolenprojecten en aan de exploratie en ontwikkeling van nieuwe voorraden olie en gas in het buitenland’ zou uitfaseren, maakte ze een uitzondering voor de exportkredietverzekeringen.

Dat past niet in de klimaatdoelstelling van ‘Parijs’, stelde de Adviesraad Internationale Vraagstukken, het onafhankelijke adviesorgaan voor regering en parlement omtrent internationale kwesties, al in juli vorig jaar. De raad benadrukt dat ‘subsidies, exportkredieten en belastinggeld momenteel gebruikt worden voor internationale handel en investeringen in fossiele brandstoffen’ en adviseert daarom ‘de snelle uitfasering van publieke financiële steun aan de exploratie van fossiele brandstoffen en gerelateerde internationale investeringen in infrastructuur in ontwikkelings- en ontwikkelde landen’.

Het ministerie van Financiën weigert echter exportkredietverzekeringen voor fossiel af te bouwen. Vanwege ‘het level playing field’ en het ‘grote aantal banen dat samenhangt met de ekv-transacties aan de olie- en gassector’, legde staatssecretaris Hans Vijlbrief uit. Stoppen ‘gaat een brug te ver’, schrijft hij in maart 2020 aan de Kamer, en zou überhaupt ‘niet effectief zijn, omdat elk ander buitenlands bedrijf wel exportkredietverzekeringen kan krijgen voor fossiele projecten’. In de toekomst zal het ‘wellicht lukken’ om multilaterale afspraken te maken voor het afbouwen van garanties voor fossiel, zoals voor steenkolen al is gebeurd. Nederland geeft echter met anderhalf miljard euro per jaar meer steun aan de fossiele industrie via de exportkredietverzekeringen dan Frankrijk, Duitsland en Rusland.

Zweden en Frankrijk hebben zelfs beloofd om hun steun voor fossiel via exportkredietverzekeringen in te perken. Ook Nyenrode-hoogleraar Paape zou liever zien dat Nederland een paar aanpassingen doet. ‘Je kunt verzekeringen voor de fossiele industrie minder aantrekkelijk maken, bijvoorbeeld door hogere premies te vragen voor fossiele projecten en lagere voor duurzame activiteiten.’ De geldkraan voor fossiel kan niet van vandaag op morgen dicht, vindt hij, maar je kunt wel duidelijke stappen nemen om steeds minder in fossiel te investeren. ‘Ook verzekeraar Atradius kan daar verantwoordelijkheid in nemen.’

In een reactie maakt Atradius korte metten met die droom. ‘Het beleid ten aanzien van het verzekeren van transacties die gerelateerd zijn aan fossiele brandstoffen is niet gewijzigd’, laat het bedrijf weten. Wel zet de rijksverzekeraar in op ‘het vergroten van het aandeel van groene transacties in de portefeuille’, zoals een offshore windpark voor de kust van Taiwan.

Barbara Baarsma, directievoorzitter bij Rabobank Amsterdam en hoogleraar economie aan de Universiteit van Amsterdam, waarschuwt vanwege de coronacrisis voor ‘uitstelgedrag’. ‘We moeten nu beginnen met het afbouwen van de fossiele subsidies die in Nederland nog steeds bestaan’, zegt ze. ‘Niet plotsklaps, maar met een stip op de horizon en een duidelijk afbouwregime.’ Het is een ‘no regret-maatregel’, ook nu, tijdens de coronacrisis en de economische crisis die erop zal volgen.

De subsidies maken het economische speelveld ongelijk en zitten daarmee de energietransitie in de weg. Nederland zou volgens Baarsma het voortouw moeten nemen en voor een internationale of Europese kerosinebelasting moeten lobbyen. Aangezien de energiebelasting voor de industrie in Nederland vergeleken met andere Europese landen relatief laag is, kan deze wel degelijk omhoog. Ook pleit ze voor een uitgebreidere CO2-heffing voor vervuilende activiteiten, inclusief projecten die veel CO2 uitstoten en mogelijk gemaakt worden door exportkredietverzekeringen. ‘En de prijzen voor fossiele energie zijn momenteel ontzettend laag, wat het afschaffen van subsidies relatief makkelijk maakt voor de politiek.’

Over het onderzoek

Platform Investico werkte samen met Investigate Europe, een journalistencollectief dat actuele kwesties met een overstijgend Europees belang onderzoekt. Het team bestond naast Daphné Dupont-Nivet en Belia Heilbron uit Ingeborg Eliassen, Juliet Ferguson, Maria Maggiore, Leila Minano, Cecile Andrzejewski, Paulo Pena, Nico Schmidt, Harald Schumann, Sigrid Melchior, Nikolas Leontopoulos en Thodoris Chondrogiannos (Reporters United Greece). Meer informatie: investigate-europe.eu

De bal ligt nu bij de nationale overheden, want Brussel kan niet veel meer dan toekijken. Vicevoorzitter van de Europese Commissie Frans Timmermans belooft honderden miljarden bij elkaar te halen voor zijn Green Deal, maar elk land blijft tot dusver een eigen koers varen met de fossiele subsidies. In een poging de groene ambities aan te jagen, wil de Europese Commissie wel afdwingen dat lidstaten de huidige coronacrisis benutten voor een groene omwenteling. Wanneer de landen een beroep willen doen op de honderden extra miljarden die de Commissie eind mei beschikbaar stelde in een coronasteunpakket, moeten zij groene plannen prioriteit geven. ‘Zo niet’, zegt Timmermans, ‘dan krijgen ze geen geld uit dit steunfonds.’

Invloed op de al bestaande fiscale maatregelen van lidstaten, zoals belastingvoordelen voor de fossiele industrie, heeft Europa echter nauwelijks. De poging om de Europese richtlijn voor energiebelasting te herzien, dreigt bij voorbaat te mislukken. Landen willen hun zeggenschap over hun nationale belastingstructuur niet uit handen geven.

Zonder het afbouwen van de subsidies gaan we de klimaatdoelen niet halen, beaamt Timmermans. De grootste uitdaging, zegt hij, is voorkomen dat landen uit angst voor de economische recessie en de huidige crisis blijven investeren in gedateerde fossiele sectoren die voorlopig nog banen garanderen. ‘Hoe zorgen we ervoor dat ze het geld dat ze nu besteden ook op een goede manier inzetten?’ De Europese Commissie heeft een routebeschrijving uitgetekend voor een groene transitie en doet er met potten geld en stevige argumenten alles aan om de lidstaten mee te krijgen. ‘Maar zoals je weet hebben we geen Europees leger dat we op hen af kunnen sturen als ze dat niet doen.’