22 juni 2020. Migranten stappen van een vissersboot met vermoedelijk mensensmokkelaars over naar een bootje bij Lampedusa. Frontex houdt beide boten vanuit de lucht in het vizier © Frontex

Op maandag 11 januari dit jaar presenteert Frontex met trots op het officiële Twitter-account in een filmpje, onder begeleiding van langzaam aanzwellende bombastische muziek waarbij je je waant in de aankondiging van een nieuwe StarTrek-film, het net ontworpen Frontex-grenswachtuniform dat vanaf nu door de Europese grens- en kustwachters gedragen gaat worden. Het grenswachter-model wordt van voren, van achteren en opzij gefilmd, ingezoomd wordt op de knopen van zijn blouse, op het Frontex-embleem, op zijn arm, zijn rug, zijn pet, op zijn gebalde vuist – de heroïsche muziek nu bijna op zijn hoogtepunt. Hij knoopt zijn donkerblauwe das, draait zich nog eens om, kijkt strak in de camera. En dan salueert hij. #StandingCorps.

Frontex staat klaar om, zoals ze zelf zeggen, ‘de Europese grenzen veiliger te maken’. Het Grens- en Kustwachtagentschap is in de afgelopen jaren uitgegroeid tot het grootste en rijkste agentschap van de Europese Unie. Toen het in 2005 begon had het een schamel jaarbudget van zes miljoen euro. In 2020 was dat 460 miljoen. Vooral na 2015, het jaar van de zogenaamde EU-vluchtelingencrisis, kreeg het meer budget, meer personeel en meer macht. Dat was ook het jaar dat de huidige directeur, de Fransman Fabrice Leggeri, werd aangesteld. Maar de laatste maanden liggen de directeur en zijn agentschap onder vuur.

In het voorjaar van 2019 werden het budget en het mandaat van Frontex fors vergroot. Voor 2021 tot en met 2027 heeft het de beschikking over 5,6 miljard euro. Bovendien heeft het nu ook budget om zelf materiaal aan te schaffen, zoals boten, auto’s, vliegtuigen, drones, radars, waarmee het niet langer afhankelijk is van de contributies van de lidstaten. Ook krijgt het EU-gelden voor onderzoek en innovatie in technologie voor grenscontrole. Het agentschap is actief betrokken bij terugkeeroperaties van uitgeprocedeerde migranten en het mag met toestemming van derde landen buiten de EU opereren. Bovendien mag het een eigen ‘permanente reserve’ van tienduizend supranationale grenswachters opbouwen, die uitgerust mogen worden met handvuurwapens – waarmee de Europese Unie sinds januari dit jaar de eerste geüniformeerde dienst in de geschiedenis heeft.

‘Dit was niet alleen een verwerkelijking van de wensen van Frontex’, schrijven onderzoekers van Corporate Europe Observatory (ceo), een onafhankelijke organisatie in Brussel die onderzoek doet naar de invloed van lobbywerk op Europese instellingen. ‘Ook de droom van de veiligheidsindustrie die al sinds 2010 pleit voor een grensmacht op EU-niveau met precies deze mogelijkheden kwam uit.’ In het in de afgelopen week verschenen rapport Lobbying Fortress Europe laten de onderzoekers van ceo zien hoe het agentschap zich laat leiden door de wapenindustrie. ‘Er bestaat een innige band tussen de wapen- en veiligheidsindustrie en Frontex’, concluderen de onderzoekers.

Samen met onder andere De Standaard, zdf, El Diario, Le Monde en Der Spiegel kreeg De Groene Amsterdammer de achterliggende Frontex-documenten in handen. De documenten laten een industrieel-grensbewakingscomplex in de maak zien. ‘Frontex heeft zich ontwikkeld tot een oncontroleerbaar beest’, zegt ceo-onderzoekster Luisa Izuzquiza in een Zoom-interview.

In 2018 antwoordde Frontex op vragen vanuit het Europees Parlement over hoe het agentschap omging met lobbyisten dat het alleen lobbyisten ontmoette die geregistreerd waren bij het EU-transparantieregister en dat daarvan jaarlijks een overzicht verscheen op de website van het agentschap. ‘Er zijn in 2017 geen bijeenkomsten geweest’, zei Frontex vervolgens.

Dit statement was voor Izuzquiza het startpunt voor het ceo-onderzoek. ‘We wilden weten of dit klopte’, zegt ze. Zij en haar mede-onderzoekers begonnen documenten op te vragen, via de Europese Wet openbaarheid van bestuur. Het kostte, naar eigen zeggen, eindeloos veel geduld en doorzettingsvermogen omdat constant obstakels werden opgeworpen, maar na een jaar hebben ze nu 140 documenten in handen. ‘Die laten een beeld van Frontex zien als een machtig en goed uitgerust EU-grensbewakingsagentschap’, aldus het rapport, ‘wiens hechte relaties met de wapen- en beveiligingsindustrie bijeen worden gehouden door een gezamenlijke wens: sterkere en beter toegeruste fysieke grenzen, met agressieve controle voor iedereen die een EU-grens over wil gaan, inclusief EU-burgers.’

Uit de documenten blijkt onder meer dat Frontex tussen 2017 en 2019 ten minste zestien industriedagen organiseerde op het hoofdkantoor waarbij 138 private bedrijven en organisaties bijeenkwamen. ‘Wat ons direct opviel was dat de overgrote meerderheid van die bedrijven uit de defensie- en beveiligingsindustrie kwam’, zegt Izuzquiza. De Europese wapenbedrijven Airbus en Leonardo kregen daarbij met elk vijf bijeenkomsten de meeste toegang. Cybersecurity-bedrijf Gemalto kwam vier keer naar Warschau; de Thales Group, een elektronicaonderneming werkzaam op het gebied van luchtvaart, defensie en informatietechnologie, deed drie keer mee aan een bijeenkomst in deze twee jaar die ze onderzochten.

Bedrijven gespecialiseerd in IT, cybersecurity en biometrie waren andere opvallende aanwezigen. Het Japanse nec, Atons, Idemia, Jenetric, secunet en Vision-Box. ‘Niet verbazingwekkend dat er een significante overlap te zien is tussen de bedrijven die direct lobbyden bij Frontex en die profiteerden van EU-aanbestedingen om te mogen bouwen aan Europese muren, fysiek en virtueel’, aldus de onderzoekers in het rapport.

‘Er bestaat een innige band tussen de wapen- en veiligheidsindustrie en Frontex’

En dan waren er ook de bijeenkomsten over handwapens. Bedrijven als Glock en Cenzin hielden presentaties. Op een tweedaagse bijeenkomst in 2019 werd zelfs de aanbesteding met hen besproken. De gretigheid waarmee Frontex handwapens wil aanschaffen is opvallend. Zeker in relatie tot het regelen van de wettelijke basis voor het dragen en gebruiken ervan; de eerste conceptregels legde het voor de eerste keer pas eind november 2020 voor aan de raad van bestuur, die het nog moet terugkoppelen aan de lidstaten. Ylva Johansson, eurocommissaris voor migratie, uitte in een brief aan Fabrice Leggeri in december afgelopen jaar haar ‘teleurstelling’ hierover.

Frontex vroeg ook aan de industrie zelf om trainingen te geven over het gebruik van deze wapens. ‘Het is hoogst onwaarschijnlijk dat deze trainingen de-escalatietechnieken zullen bevatten’, schrijven de ceo-onderzoekers. ‘Wat, gezien het feit dat Frontex ook zoekt naar wettelijke privileges en immuniteit voor zichzelf en haar beambten, bijzonder zorgwekkend is.’ In 2017 – het jaar waarin er geen bijeenkomsten geweest zouden zijn, zoals Frontex in het Europees Parlement in Brussel beweerde – waren er vier bijeenkomsten met vertegenwoordigers van industriëlen, georganiseerd op het hoofdkantoor in Warschau, zo blijkt uit de documenten. Waarbij 24 private bedrijven waren betrokken, meer dan de helft daarvan was niet geregistreerd in het transparantieregister. In 2018 en 2019 blijkt zelfs bijna driekwart van de lobbyisten die Frontex ontmoette niet geregistreerd.

Tijdens de bijeenkomsten werden door de bedrijven Powerpoint-presentaties gegeven over de producten en technologieën die ze in huis hebben en waarmee de buitengrenzen van de EU kunnen worden verdedigd, zoals munitie en bewakingsapparatuur waaronder sensoren, drones en camera’s. Een van de populairste onderwerpen: het verzamelen, gebruiken en opslaan van biometrische gegevens (zoals vingerafdrukken, irissen, gezichten, hartslag). Identificatie met behulp van paspoorten zal hierdoor overbodig worden. ‘Deze focus op biometrische mogelijkheden verbaasde ons’, zegt Izuzquiza. ‘Al sinds 2017 worden die bedrijven uitgenodigd, terwijl het gebruik van die technieken op dat moment binnen de EU nog heel controversieel is.’

Ook nu is het gebruik ervan nog niet wettelijk geregeld. Het EU-parlement heeft zich uitgesproken voor een wettelijk moratorium op het gebruik van gezichtsherkenningstechnologie. Er is twijfel over de efficiëntie, maar ook zijn er zorgen over de vooroordelen die zijn ingebouwd in de Artificiële Intelligente-systemen die kunnen leiden tot vals-positieven en discriminatie. Desondanks organiseerde Frontex een tweedaagse internationale conferentie ‘Biometrics on the move’ in april 2019 waar de industrie, de vertegenwoordigers van EU-landen en niet-EU-landen en academici voor waren uitgenodigd. Frontex beschreef als doel van de bijeenkomst dat het agentschap ‘de drijvende kracht’ wilde worden en ‘expertise en steun’ aan de lidstaten en de Europese Commissie wilde geven ‘op het gebied van biometrie en de range aan mogelijke toepassingen en implicaties voor grenzen’.

‘Het bedrijfsleven lijkt de koers van Frontex te bepalen’, zegt ceo-onderzoekster Luisa Izuzquiza. Zo is er in oktober 2018 een workshop voor Frontex-personeel over het ‘voorspellen van veranderingen in migratiestromen met behulp van open bronnen’ zoals Facebook en andere sociale media van vluchtelingen en migranten. Bedrijven als Pandora Intelligence, Airbus en cgi Nederland bieden daarvoor hun kennis en technieken aan. Het defensie- en ruimtebedrijf Airbus laat op een bijeenkomst in september 2019 zien hoe je data verzamelt via drones boven een vluchtelingenkamp of een groep vluchtelingen die op weg is naar Europa. In juli 2019 geeft een aantal wapen- en technologiebedrijven een workshop over het inzetten van een ‘autonome zwerm robots’ aan de buitengrenzen.

‘De bedrijven worden als experts behandeld’, zegt Izuzquiza. ‘Het is een dialoog tussen de industriële belangen en Frontex. Zij laten hun winkel vol technologische mogelijkheden zien en Frontex kiest.’

Het is niet zo dat de lidstaten van de Europese Unie geen idee hebben wat er gebeurt bij Frontex. Directeuren van de nationale kust- en grenswachten van de lidstaten – voor Nederland is dat de Marechaussee – zitten veelal in de raad van bestuur. Bovendien zijn de nationale douane en grenswachtdiensten, nationale politie, ambtenaren van de ministeries van Binnenlandse Zaken, EU-Lisa en Europol ook regelmatig uitgenodigd bij de industriedagen in Warschau. ‘Frontex treedt hierbij op als bemiddelaar tussen lidstaten en de industrie, die de ontmoetingen ten volle gebruiken om hun nieuwste technologie en gadgets aan een zaal vol potentiële en ontvankelijke klanten te laten zien’, zegt de ceo-onderzoeker.

Soms worden ook niet-EU-landen uitgenodigd. Bijvoorbeeld vertegenwoordigers van grenslanden als Albanië, Kosovo, Servië en Wit-Rusland. Door ook hen toegang tot deze technologie en kennis te geven, zet de EU de eigen grens virtueel verder weg. Van andere landen lijkt Frontex vooral te willen leren hoe zij omgaan met vluchtelingen en migranten. Zo zijn afgevaardigden van Angola, Australië, de VS en de Verenigde Arabische Emiraten uitgenodigd op besloten werkdagen – allemaal hebben ze een dubieuze reputatie op het gebied van omgang met vluchtelingen en mensenrechten. Izuzquiza: ‘We zijn op deze bijeenkomsten geen land tegengekomen dat bekend staat om zijn excellente vluchtelingenbeleid.’

De Frontex-documenten beschrijven mensen die de buitengrens van de EU proberen over te steken bijna uitsluitend als bedreigingen of objecten die moeten worden ‘beheerst’. Het gaat om ‘migration flow management’ en ‘attacks’ die moeten worden afgewend. In geen enkel document hebben de ceo-onderzoekers ook iets gezien van aandacht voor betere zoek- en reddingsoperaties. ‘Als oplossing wordt alleen gekeken naar radars, ammunitie, drones, surveillancesystemen, het bouwen van muren, fysiek en virtueel’, zegt Luisa Izuzquiza.

De lijn van de Hongaarse president Viktor Orbán lijkt binnen de EU de overhand te krijgen

Mensenrechtenorganisaties zijn de grote afwezige op deze bijeenkomsten op het Frontex-hoofdkantoor in Warschau. Zij zijn niet uitgenodigd door Frontex. Het Consultative Forum voor mensenrechten, dat speciaal is opgericht om Frontex te adviseren op dit gebied en dat bestaat uit een tiental mensenrechtenorganisaties waaronder Save the Children, de unhcr en iom, is niet geconsulteerd over deze onderwerpen. Het Platform voor Internationale Coöperatie voor Ongedocumenteerde Migranten (picum) is onlangs uit het Forum gestapt vanwege de ‘beperkte invloed’ die het kon uitoefenen. Het heeft ook ‘geen herinnering aan enige discussie tussen het Forum en Frontex, of toegang tot informatie in relatie tot aanbestedingen van technologie of relatie met de beveiligingsbedrijven’.

‘We kregen vaak informatie te laat en onze input werd niet gehoord’, zegt Marta Gionco telefonisch. Gionco, die picum vertegenwoordigde totdat de organisatie zich terugtrok uit het Forum, wijst op de situatie in Hongarije, waar ondanks het feit dat Orbán pushbacks aan de grenzen legaliseerde Frontex met de Hongaarse grenswacht bleef samenwerken. ‘Wij hebben met het Consultative Forum hier jaren tegen geprotesteerd en gewezen op de illegaliteit hiervan.’ Frontex trok zich pas vorige week terug, nadat het Europees Hof in december 2020 had geoordeeld dat Hongarije daarmee de Europese wet overtreedt.

‘Het uitgebreide mandaat en het grote budget dat Frontex sinds 2019 heeft gekregen, zal de macht van het agentschap echt veranderen’, vervolgt Gionco. ‘De eigen, bewapende grenswachters, eigen materieel, ze zijn actief in derde landen waarbij hun verantwoording onduidelijk is, het neemt op dit moment razendsnel grenswachtpersoneel aan, waarbij we ons afvragen of ze wel goed zijn getraind op het gebied van mensenrechten, en ondertussen nam het geen enkele mensenrechtenmonitor aan.’ Grote zorgen maakt Gionco zich over de toegenomen rol in het terugkeerbeleid. ‘Om een idee te geven: sinds 2007 deporteerde Frontex volgens Statewatch vijftigduizend mensen. Het doel van het nieuwe migratiepact is dat Frontex datzelfde aantal per jaar zal uitzetten’, zegt Marta Gionco. ‘Dat is echt heel zorgelijk. Onduidelijk is hoe hun rechten worden gewaarborgd.’

Frontex speelde de rol van informatiecentrum al vóór 2019. ‘Destijds deelde het die vooral met lidstaten en andere agentschappen, zoals Europol’, schrijft de Griekse juriste Mariana Gkliati per e-mail. Zij richt haar promotieonderzoek aan de Universiteit Leiden op het EU-agentschap Frontex en de juridische bescherming van individuen tegen mensenrechtenschendingen. ‘Het heeft ook de leiding gehad over Eurosur, een pan-Europees grensbewakingssysteem. Maar Frontex verandert geleidelijk in een informatiecentrum met uitgebreide bevoegdheden voor gegevensuitwisseling, ook met derde landen.’

Ook zij maakt zich zorgen over de rol van Frontex in het terugkeerbeleid. Zo heeft Frontex de taak om een gecentraliseerd platform voor terugkeerbeheer te ontwikkelen en te exploiteren voor het verwerken van alle informatie – die kan bestaan uit persoonsgegevens, biografische gegevens of passagierslijsten, maar ook informatie die is verkregen tijdens het persoonlijk asielgesprek. Veel hiervan kan ook met derde landen worden gedeeld. ‘Dit is bijzonder problematisch omdat zij niet noodzakelijkerwijs voldoen aan gelijkwaardige waarborgen van de grondrechten van de EU met betrekking tot gegevensbescherming en daarbuiten’, vervolgt Gkliati. ‘Dit kan grote gevolgen hebben voor de rechten van personen, naast het recht op bescherming van persoonsgegevens.’

Dit is vooral zorgwekkend als binnen Frontex zelf de mensenrechten niet zo nauw worden genomen. Dat beeld wordt bevestigd door een brief van een klokkenluider bij Frontex die De Groene inzag. De klokkenluider beschrijft hoe directeur Fabrice Leggeri zich ‘actief verzette’ tegen de rekrutering van de vereiste veertig mensenrechtenmonitoren, zoals met de Commissie was afgesproken, en die al anderhalf jaar op zich laat wachten. Hoe Leggeri ontmoetingen met mensenrechtenorganisaties vermijdt en het personeel duidelijk heeft gemaakt dat Frontex geen ‘dure reddingsoperatie’ is. Leggeri zou volgens de klokkenluider het personeel ook hebben laten weten dat rapporteren over pushbacks ‘geen weg is naar populariteit noch promotie’ in het agentschap, en hij zou bij herhaling hebben gevraagd om bij interne rapportage van incidenten ‘traag, omslachtig en très discrète’ te zijn.

En de enige mensenrechtencommissaris bij Frontex, Inmaculada Arnáez, heeft zich al sinds maart afgelopen jaar ziek gemeld en wordt niet vervangen. ‘Het is een organisatiecultuur die gecreëerd is om bewuste blindheid voor fundamentele rechten makkelijk te maken en die neerkomt op institutioneel racisme tegen migranten’, meldt de klokkenluider. ‘Dit is niet de Europese Unie die veel medewerkers willen!’

De EU staat met Frontex op een kruispunt. De laatste maanden wordt meer druk uitgeoefend op het agentschap en de directie. Onder andere vanwege de betrokkenheid bij het schenden van mensenrechten en illegale pushbacks aan de Grieks-Turkse grens, zoals een gezamenlijk onderzoek van internationale journalisten naar buiten bracht. Ook wordt het onderzocht door olaf, de anti-fraudewaakhond van de EU, voor onder meer wanbeheer en intimidatie. De sociaal-democraten in het Europees Parlement eisten het vertrek van Frontex-directeur Fabrice Leggeri vanwege de pushbacks en het doelbewust achter houden van informatie. In december schreef de eurocommissaris voor migratie, Ylva Johansson, een brief aan Leggeri waarin ze eiste dat hij snel actie zou ondernemen om zijn zaken op orde te stellen. En afgelopen week riep ze Leggeri naar Brussel met nog eens dezelfde boodschap. In het Europees Parlement werd vorige week op initiatief van de Groenen een parlementair onderzoek gestart.

Steeds duidelijker wordt dat bij de snelle groei van Frontex een effectieve democratische controlestructuur achter is gebleven en dat een verantwoordingsmechanisme ontbreekt. ‘De innige contacten tussen Frontex en de defensie- en surveillance-industrie roepen veel vragen op, maar dat er geen openheid over is, maakt het nog zorgelijker’, zegt GroenLinks-europarlementariër Tineke Strik in een Zoom-gesprek. ‘Deze lobby en contacten versterken de focus op veiligheid en vergroten de precaire situatie van veel migranten en vluchtelingen aan de grenzen. In het licht van de recente onthullingen over Frontex’ betrokkenheid bij pushbacks is er alle reden tot zorg of de mensenrechten wel prioriteit krijgen bij het agentschap’, aldus Strik. Het parlementaire onderzoek naar de pushbacks zal volgens haar dan ook de hele werkwijze en alle contacten van Frontex moeten omvatten. ‘Er is structureel meer aandacht nodig voor fundamentele rechten binnen het agentschap.’

Het probleem zit wellicht deels in de structuur van Frontex ingebakken. Doordat de raad van bestuur vooral bestaat uit directeuren van nationale grenswachtdiensten, die vooral op veiligheid zijn gericht, heeft dat de cultuur jarenlang beïnvloed. Maar bovenal sluit de ingeslagen koers van Frontex nauw aan bij de nationale politiek van veel EU-landen die al jaren de nadruk leggen op een hard grensbeleid dat erop gericht is vluchtelingen en migranten zo veel mogelijk buiten de EU te houden. Aandacht voor een humaan migratiebeleid waarbij het recht op asiel serieus wordt genomen ontbreekt. Wat dat betreft lijkt de lijn van de Hongaarse president Viktor Orbán en de zijnen binnen de EU steeds meer de overhand te krijgen. Dit is het moment om het tij te keren.

Volgens onderzoeker Izuzquiza is het beeld dat de documenten tonen net als de invloed die de industrie op Frontex heeft zorgwekkend. ‘Het laat zien welke richting het agentschap op gaat. Op wie het zich richt voor oplossingen om de grens- en migratiepolitiek van de EU te implementeren. Hoe het de toekomst ziet. En dat zullen niet alleen vluchtelingen en migranten ondervinden, maar ook EU-burgers.’