Milieugroepen signaleren partijdigheid

Frustraties over de Raad van State

Vermeende partijdigheid van de Raad van State frustreert milieugroeperingen. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens besloot vorig jaar een onderzoek in te stellen. «Mensen gaan kapot aan de manier waarop rechters zwendelen met het recht.»

«We proberen de corruptie bij de Raad van State tot een einde te dwingen. Het zooitje daar deugt absoluut niet. Na al die jaren dat ik de Raad van State bezig heb gezien, heb ik geen enkel respect voor wat daar gebeurt. Ik ken heel veel mensen die het net zo ervaren», zegt Robert Brockhus, webmaster van de duizenden pagina’s tellende Sociale Databank Nederland op internet. Tientallen organisaties, stichtingen en individuen die zich richten op «misstanden in de samenleving» met de nadruk op milieu zijn er terug te vinden. Aangesloten clubs met namen als Vrijwillige Milieurecherche en Stichting Toezichthoudend Nederland voeren bij de Raad van State jaarlijks honderden procedures en doen daarvan verslag op de site. Brockhus — bijstandsgerechtigde — heeft zelf ook milieuprocedures lopen bij de Raad van State en werkt naar eigen zeggen honderd uur per week aan het onderhoud van de site. Zijn eigen ervaringen met een in zijn ogen corrupte overheid spelen daarbij een belangrijke rol.

Brockhus ziet een duidelijk verband tussen de frustraties bij milieuorganisaties als Milieu-Offensief — de organisatie waar de verdachte van de moord op Pim Fortuyn deel van uitmaakte — en de partijdige houding van de Raad van State: «Ik merk dagelijks dat bij groepen als Milieu-Offensief een grote frustratie leeft over hoe onze overheid en ons rechtssysteem in elkaar steken. Mensen gaan kapot aan de manier waarop rechters zwendelen met het recht. De Raad van State is het sluitstuk van het gebrek aan een rechtvaardige overheid.» Maar Volkert van der G. van Milieu-Offensief — verdacht van de moord op Fortuyn — won toch drie van de vier zaken? Brockhus: «Dat zal niet afdoen aan het gevoel dat je als burgerpartij geen gelijke bent van de overheid. De neerbuigende, autoritaire toon van de rechter en de overheid blijft ook dan steken.»

Jaap Dirkmaat, directeur van milieu organisatie Das en Boom, procedeert ook regelmatig bij de Raad van State en beaamde onlangs in het tijdschrift Binnenlands Bestuur dat er sprake is van een partijdige houding van de Raad van State. Volgens Dirkmaat biedt de Raad van State, voordat deze een minister of staatssecretaris echt laat struikelen, hem of haar «veel mogelijkheden om een goede aftocht te blazen. Als je tijdens een zitting soms de hoeveelheid dossiers ziet die voor hen liggen, word je helemaal misselijk. Toch leggen ze tot mijn verbijstering binnen twee minuten de vinger op de zere plek. Als ze dat willen. Soms willen ze het niet en dan weet ik niet waardoor dat komt.» Volgens Dirkmaat leidt dit vaak tot jarenlange rechtsonzekerheid bij partijen. Onzekerheid die soms al in de eerste zitting kon worden opgeheven.

De frustratie van milieugroeperingen over de Raad van State, staat niet op zichzelf. Al jaren klinken vanuit universiteiten, rechterlijke macht en belangenorganisaties kritische geluiden over de Raad van State. Alex Brenninkmeijer is hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden en vice- president van de Centrale Raad van Beroep. Hij betoogde onlangs in Binnenlands Bestuur dat de Raad van State partijdig en niet onafhankelijk is.

Hoewel Brenninkmeijer duidelijk bedenkingen heeft bij internetsites als de Sociale Databank Nederland, is er volgens hem wel degelijk een probleem door de combinatie van twee staatsrechtelijke taken door de Raad van State. Enerzijds adviseert de Raad de regering over alle wetgeving en over bestuurszaken. Daarnaast heeft de Raad sinds 1976 ook een rechtsprekende functie. Sinds 1994 wordt die functie uitgevoerd door de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit is de hoogste rechtsprekende instantie als het gaat om zaken als ruimtelijke ordening, milieuwetgeving en onderwijswetgeving. Verder behandelt de afdeling hogerberoepszaken. Brenninkmeijer: «Het probleem is dat de adviseursrol je als rechter automatisch voor de kant van het bestuur doet kiezen. Het feit dat staatsraden veelal ex-politici zijn, heeft er ook mee te maken. Burgers krijgen niet snel gelijk bij de Raad van State. Als het een dubbeltje op zijn kant is, valt het altijd in de richting van de overheid.»

De gevolgen van het gebrek aan onafhankelijkheid bij de Raad van State zijn volgens Brenninkmeijer groot. «De machtsbalans in een staat komt scheef te liggen. Macht corrumpeert. Het systeem van spreiding van macht is uitgedacht om macht te beperken. Op het moment dat je daarmee gaat sjoemelen, ontstaan er grote problemen. Het vertrouwen van de burger in het bestuurlijk-politieke complex brokkelt af», zo stelde hij in Binnenlands Bestuur.

De Raad van State kent de procedure waarbij partijen rechters, staatsraden geheten, kunnen «wraken». Dat houdt in dat ze een rechter in een bepaalde zaak partijdig achten — bijvoorbeeld vanwege een eerdere functie — en vervanging door een andere staatsraad eisen. Brockhus: «Het is nog nooit iemand gelukt om bij de Raad van State een rechter te wraken. Het zou een ongelooflijke overwinning zijn als het ons ook maar één keertje zou lukken.»

Brenninkmeijer vindt dat de Raad van State veel te gemakkelijk omgaat met wrakingsverzoeken. «Je kunt je afvragen of het niet verstandig zou zijn als de Raad van State ambtshalve moet overgaan tot een screening van belangenverstrengeling. De Raad gaat nu uit van een systeem dat de burger het maar moet uitzoeken. In andere landen bestaat een gedragscode over de afgrenzing tussen bestuurlijke en politieke belangen en de functie van rechter.»

Vorig jaar mei besloot het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg in een zaak tegen de aanleg van de Betuweroute te onderzoeken of de Raad van State voldoet aan de eis van onafhankelijkheid. De zaak was aanhangig gemaakt door een groot aantal omwonenden en actiegroepen. In 1995 werd door het Europese Hof de band tussen advisering en rechtspraak bij de Luxemburgse Raad van State te nauw bevonden en afgekeurd. De hoop van de Vereniging Landelijk Overleg Betuweroute is dat dit ook zal gebeuren ten aanzien van de Nederlandse Raad van State.

Tom Barkhuysen, bestuursrechtadvocaat bij het vooraanstaande advocatenkantoor Stibbe en gespecialiseerd in mensenrechten, maakte enige tijd geleden — samen met kantoorgenoot en hoogleraar staats- en bestuursrecht Niels Koeman — ook een zaak over de partijdigheid van de Raad van State aanhangig bij het Hof. Volgens Barkhuysen heeft de zaak van zijn cliënten — grote woningcoöperaties — door een concretere vermenging van functies bij de behandeling door de Raad van State een grotere kans van slagen dan de zaak over de Betuweroute. Barkhuysen deed een verzoek om zijn zaak gelijktijdig met de Betuweroute-zaak te laten behandelen. «De Nederlandse regering weigerde daar echter aan mee te werken. Dat is spijtig, want door gelijktijdige behandeling van beide zaken zou in één keer volledige duidelijkheid kunnen ontstaan over de positie van de Raad van State», stelde Barkhuysen in Binnenlands Bestuur. Een goede verklaring is volgens de advocaat moeilijk te geven. «Maar het is duidelijk dat de politieke wil om wijzigingen aan te brengen in de rol van de Raad van State er gewoon niet is.»

Volgens Brenninkmeijer bestaat er geen twijfel over dat advisering en rechtspraak ook bij de Nederlandse Raad van State volledig moeten worden losgekoppeld. In Binnenlands Bestuur stelt hij: «Vroeger of later komt het Europese Hof ook met een negatief oordeel over de Raad van State. Daar ben ik van overtuigd.» Als het Hof tot een negatief oordeel komt over de dubbelrol van de Raad van State, zou dat de Raad kunnen dwingen tot een scheiding van de adviserende en recht sprekende functie, bijvoorbeeld door onderscheid te maken tussen staatsraden die adviseren en staatsraden die rechtspreken. Diverse juristen bepleiten ook wel dat de rol van hoogste bestuursrechter wordt ondergebracht bij de Hoge Raad, reeds nu de hoogste rechter in onder meer strafrechtelijke en civielrechtelijke zaken.

De Raad van State schrijft in haar jaar verslag 2000: «Een institutionele scheiding van functies wordt onnodig en ongewenst geacht.» In het onlangs verschenen jaarverslag 2001 wordt voor dit onderwerp terugverwezen naar het vorige jaarverslag. De zaak bij het Europese Hof wordt nergens genoemd. Brenninkmeijer is niet verrast over deze houding van de Raad van State: «Er is bij het aantreden van vice-president Tjeenk Willink afgesproken dat er gedurende een bepaalde periode niets zou veranderen. Als je zo’n afspraak maakt, wordt alles in het werk gesteld om je te verweren tegen de bestorming van het bastion. De Raad van State wuift de kritiek eenvoudig weg.»

De Raad van State kreeg gelegenheid voor wederhoor, maar reageerde niet.