Democratie lijkt ook niet de oplossing

(G)een frisse wind door Afrika

De verwikkelingen in Ivoorkust, Libië en Nigeria onderstrepen hoe pover de kwaliteit van leiders is in Afrika. Voor goede presidenten staat de grootste geldprijs van de wereld klaar. Maar de kandidaten zijn op.

‘A BREATH of fresh air’, was de verkiezingsleus waarmee Goodluck Jonathan deze week de verkiezingen won in Nigeria. Een curieuze slogan, want Jonathans partij is al twaalf jaar aan de macht en Jonathan is de zittende president. Maar de inhoud van zo'n slogan doet er ook niet zo veel toe. In ieder geval niet in een land dat synoniem is geworden met corruptie en waar niemand weet waar een kandidaat inhoudelijk voor staat. Smeergeld is in Nigeria een stuk belangrijker dan een verkiezingsprogramma. Je kunt er van alles mee: stemmers belonen, medewerkers van stembureaus omkopen, kiescomités op je hand krijgen of straattuig inhuren voor geweld. De voornaamste vraag na een Nigeriaanse verkiezing is daarom: was het erger of minder erg dan de vorige keer? In het laatste geval spreken we van 'een groot succes’ - zoals deze keer.

Goodluck Jonathan is de huidige meester van dit corruptiefestijn en dat leverde hem de macht op in Afrika’s bevolkingsrijkste land. De in 2006 ingestelde Ibrahim Prize for Achievement in African Leadership zal hij er niet mee winnen. Het is de grootste geldprijs ter wereld: vijf miljoen dollar in de hand, daarna tweehonderdduizend per jaar zolang de ontvanger leeft, en tien jaar lang nog eens tweehonderdduizend per jaar om te schenken aan een goed doel naar keuze. Het kapitaal voor de prijs komt van de Soedanese zakenman Mo Ibrahim, die een fortuin maakte (bijna twee miljard euro volgens zakenblad Forbes) in de mobiele telefonie. Kandidaten zijn Afrikaanse leiders die hun onderdanen veiligheid, gezondheid, onderwijs en economische ontwikkeling brengen en die daarna netjes opstappen als hun ambtstermijn voorbij is.

Dat blijken te veel eisen bij elkaar. De prijs zou jaarlijks worden uitgereikt, maar nadat in 2007 en 2008 voormalige presidenten van Mozambique en Botswana waren onderscheiden, was de Ibrahim Foundation door haar kandidaten heen. De afgelopen twee jaar gingen voorbij zonder winnaar: er was niemand in Afrika die hem verdiende en dat werd in de krantenkoppen over de hele wereld ook zo gezegd. Zo werd de Ibrahim Prize de belichaming van de dramatische staat van leiderschap in Afrika - niet alleen in de landen die in het nieuws zijn vanwege oorlog of andere rampen, maar overal. Dat de prijs niet kon worden uitgereikt, leek Mo Ibrahims stelling te onderstrepen dat Afrika arm is vanwege een 'catastrofaal gebrek aan leiderschap’ en omdat het wordt leeggestolen door een bende 'dieven, megalomanen en dictators’.

Die mening wint ook onder academici terrein. 'Slecht leiderschap is Afrika’s grootste probleem’, zegt Robert Rotberg, emeritus-hoogleraar en onderzoeksdirecteur aan Harvard, in een telefonisch gesprek. 'Net als andere Afrika-deskundigen heb ik lang met verschillende theorieën gewerkt die moesten verklaren waarom Afrikaanse landen vastzaten in onderontwikkeling. Maar daar ben ik van teruggekomen. Menselijk handelen is echt essentieel. Het lijkt een te simpele verklaring voor veel problemen, maar er zijn nu al heel wat landen die bewijzen dat een goede of juist slechte leider het hele land de goede of slechte richting in kan duwen.

Een voorbeeld van een leider die zijn land de goede kant op kan duwen is natuurlijk Mandela. Je kunt aan statistieken over welzijn, economie en vrijheid zien dat Zuid-Afrika de goede kant op ging onder hem en dat het na zijn vertrek minder ging. Hetzelfde geldt voor John Kufuor in Ghana. Goed leiderschap zet dan een heel land op het goede spoor. Jammer genoeg zijn er vele tegenvoorbeelden waar je ziet hoe makkelijk het is om een land ten gronde te richten. Zimbabwe was de meest gebalanceerde economie van Afrika tot Robert Mugabe overging op zijn radicale agenda. Ivoorkust was een voorbeeld voor de hele regio tot Laurent Gbagbo in 2000 etnische spanningen begon op te stoken en een burgeroorlog uitlokte. Jammer genoeg zijn er maar heel weinig leiders die hun land de goede kant op leiden en zich strikt aan de democratische regels houden. Alleen Ellen Sirleaf van Liberia steekt er bovenuit, maar zij treedt pas over vijf jaar af. Het zou me niet verbazen als er al die tijd geen Ibrahim Prize wordt uitgereikt.’

IN VERHALEN over Afrika wordt slecht bestuur vaak uitgelegd als een vorm van etnische politiek: een leider wordt dan voorgesteld als voorman van een bepaald volk, die alleen de belangen van dat volk dient. Als hij uit het paleis wordt gejaagd, neemt een ander volk het over. Maar dat beeld is vals, meent Rotberg: 'Tribale en etnische patronage worden enorm overschat. De meeste heersers dienen alleen hun eigen belangen en die van een kleine groep mensen om hen heen. Als ze niet om het landsbelang geven, dan geven ze ook vrijwel nooit om het belang van hun groep. Slecht bestuur ligt aan de pathologie van slecht leiderschap, niet aan tribale scheidingen. Landen die het goed doen, hebben één ding gemeen: leiders die besloten voor het landsbelang te werken.’
Rotbergs verhaal onderschrijft de logica achter de Ibrahim Prize. Dat is geen toeval: voor zijn pensionering was Rotberg jarenlang de belangrijkste academische invloed achter de Ibrahim Foundation. Rotberg initieerde voor die stichting de Index of African Governance (te vinden op www.moibrahimfoundation.org), een grote bundel statistieken over welzijn, economie en politieke rechten waar aan het eind een totaalscore per Afrikaans land uitrolt. Die score geeft voor alle 53 Afrikaanse landen aan hoe goed de kwaliteit van bestuur is. Op een schaal van honderd is de koploper Mauritius met 83, hekkensluiter is Somalië met 7,9.

Wat vooral opvalt aan de index is dat er een heel grote middengroep is waar het bestuur matig is, veertig tot zestig. Ongeveer de helft van de landen zit boven de vijftig, voor Rotberg een grote verbetering. 'Twintig jaar geleden werden maar twee, drie Afrikaanse landen redelijk of goed bestuurd, nu zijn dat er twintig, misschien wel 25 van de 53. De grote sprong in kwaliteit van bestuur, waar veel mensen op hoopten, heeft zich in stilte voltrokken. De middengroepen worden op het hele continent groter, eisen beter bestuur en krijgen dat ook. Jammer genoeg laten leiders zich nog steeds verleiden tot zelfverrijking en machtsmisbruik zodra ze aan de top komen. Of ze doen het goed, maar willen dan niet opstappen als hun termijn voorbij is, zoals Obasanjo in Nigeria. En ook heel verontrustend: het gat tussen slecht en goed bestuurde landen wordt groter. De landen aan de bodem - Somalië, Congo, Tsjaad en andere - zinken weg bij de rest van het continent.’

De Ibrahim Prize en het idee erachter bleven niet vrij van kritiek. Het was de bedoeling van de prijs dat goede leiders werden beloond, maar ook dat Afrikaanse leiders minder snel in de verleiding zouden komen om in de staatskas te graaien als ze kans maakten op Ibrahims royale pensioen. Sommige critici meenden dat de enorme geldprijs juist de indruk versterkte dat president zijn in Afrika draait om rijk worden. Anderen meenden dat vijf miljoen dollar geen enkele kleptocraat die die naam waardig is bij de ruif weghoudt: Zaïre’s dictator Mobutu stal vijf miljard dollar. Anderen zien de Ibrahim Prize als irrelevant.

'Ik vind het een sympathieke prijs, maar ook naïef’, zegt Stephen Ellis, hoogleraar aan de Vrije Universiteit. 'Het gaat uit van het idee dat alles wat telt de persoonlijke integriteit is van de leider aan de top. Maar wat je regelmatig ziet is dat er integere en niet-inhalige personen komen bovendrijven in een door en door corrupt systeem, zoals Thabo Mbeki in Zuid-Afrika en Kenneth Kaunda van Zambia. Het is een illusie om te denken dat het probleem van slecht bestuur dan door de toevoeging van één magisch ingrediënt verdwijnt.’

Ellis gelooft ook niet in de sprong in kwaliteit van bestuur die Afrika volgens Rotberg heeft meegemaakt. 'Sinds het einde van de Koude Oorlog is de controle van het sociale leven in heel Afrika voelbaar minder geworden. Maar dat Afrika vooruit gaat wat corruptie en bestuur betreft? Ik heb in vele landen gewoond en gewerkt, maar mijn indruk is dat de kwaliteit van het bestuur even slecht is als vroeger. Ik geloof ook niet in het hele concept van indexen opstellen, de kwaliteit van bestuur meten en vergelijkingen maken. Zuid-Afrika werd tijdens de apartheid ongetwijfeld beter bestuurd dan nu. Maar was dat beter? In Zimbabwe is het bestuur in sommige opzichten best efficiënt, maar het land heeft ontzaglijke problemen. Nazi-Duitsland werd ook heel efficiënt bestuurd. Ik geloof gewoon niet in een correlatie tussen kwaliteit van bestuur en sociale rechtvaardigheid en leefbaarheid.’

Ook in de link tussen democratie en goed bestuur, die vaak wordt gelegd, gelooft Ellis niet: 'Democratie brengt zijn eigen risico’s voor goed bestuur met zich mee. Overal ter wereld wordt politiek duurder. Politieke partijen krijgen minder leden, en campagnes kosten steeds meer. In het Westen heb je dat, maar in Afrika ook. Waar moet je als Afrikaanse leider dat kapitaal vandaan halen, als het niet via corruptie is?’

Afrikaanse leiders zijn volgens Ellis vooral bedreven geworden in doen en zeggen wat westerse donoren willen horen - over het hele continent is er dan ook een gat tussen officieel beleid en werkelijk beleid. Democratie is een onderdeel van die window dressing. Ellis: 'Bijna alle Afrikaanse landen zijn nu meerpartijdemocratieën, ondersteund door een bureaucratie met steeds meer capabele mensen erin. In praktijk delen leiders nog steeds het liefst alleen macht met hun familie. Je ziet ook steeds vaker dat verliezers van verkiezingen alles doen om toch aan te blijven. Het lukt vaak genoeg, zoals in Zimbabwe of Kenia. Daarom is de crisis in Ivoorkust een belangrijk moment. Gbagbo was een ramp voor Ivoorkust. Het is jammer dat het met oorlog moest, maar het is goed dat hij weg is. Als hij had kunnen aanblijven, was dat een signaal geweest aan het hele continent.’