Statenlozen in Nederland

Ga terug naar nergens

Jaarlijks melden zich in Nederland honderden statelozen. Op papier hebben ze veel rechten, maar Nederland doet alles om ze te weren, met «halfbakken» beleid. «Erken een probleem en doe er wat aan, of zeg eerlijk dat het je koud laat.»

«Ze houden hier meer van criminelen dan van eerlijke mensen. De leugenaars worden beter behandeld dan ik.» Azmy Khalil Khalil Ibrahim, een 28-jarige, goed uitziende oncoloog, klinkt fel en bitter. Tot nog toe was hij redelijk goed gehumeurd. Na een juridisch steekspel van bijna een jaar en enkele gerechtelijke dwalingen maakt hij een gerede kans op een verblijfsvergunning in Nederland, althans, dat is het vermoedelijke gevolg van een laatste hoorzitting die gepland staat voor 29 augustus. Maar de herinnering aan zijn opsluiting in de penitentiaire inrichting Oostereiland in Hoorn brengt bij hem de woede weer omhoog.

Ibrahim groeide op in Egypte, als zoon van een in 1967 naar dit land gevluchte Palestijn en een Egyptische moeder. Op zijn negentiende ging hij in Kazachstan medicijnen studeren, met een beurs en bijbehorend visum. Toen hij na zijn studie naar huis wilde, kwam hij het land niet meer in. «Mijn hele jeugd heb ik Egypte als mijn land gezien. Mijn vrienden waren Egyptenaar, net als mijn moeder. Maar opeens hielden ze me tegen bij de grens: ik was stateloos omdat mijn vader Palestijn was. Omdat ik te lang het land uit was, kon ik bezoek aan Egypte vergeten.» Hij ging terug naar Kazachstan, specialiseerde zich twee jaar in Kirgizië, en toen zijn studie en zijn visum daar afliepen en de Egyptische ambassade bleef weigeren een visum te geven, probeerde hij het in Nederland.

Daar bleek dat niemand hem wilde hebben. Na de landing op Schiphol in september vorig jaar werd hij teruggestuurd naar Kirgizië, dat hem even snel weer naar Nederland zond. Ondanks de kans die hij hier maakte op een verblijfsvergunning, besloot een anonieme ambtenaar hem op te laten sluiten in Oostereiland. Hier kwam hij pas eind maart uit, nadat de rechter had geconstateerd dat justitie haar wens hem vast te blijven houden «op geen enkele wijze met argumenten heeft onderbouwd».

In Oostereiland zag Ibrahim wekelijks de waarde van zijn «kapitaal» dalen: de schat aan ervaring die hij had opgebouwd tijdens zijn opleiding tot kankerspecialist in Azerbeidzjan en Kirgizië. In een juichend getuigschrift roemen zijn docenten zijn discipline en het respect dat collega’s en patiënten voor hem hadden, en kwalificeren ze zijn chirurgische prestaties tijdens de honderden uren operaties waarbij hij assisteerde — en die hij soms leidde — als «goed» tot «uitstekend».

Ibrahim heeft het getuigschrift bij zich, in een doorzichtige plastic map, evenals formulieren van het AMC, waar hij net langs is geweest. Als hij straks inderdaad in Nederland mag blijven, kan hij na twee jaar meelopen in ziekenhuizen — en na Nederlands te hebben geleerd — zijn bijdrage leveren aan het wegwerken van de wachtlijsten in de zorg, is hem verteld.

Tot die tijd mag hij niet studeren en niet werken. En hoe hij aan eten komt, moet hij ook zelf uitzoeken. Want anders dan vreemdelingen die politieke redenen aanvoeren voor hun komst naar Nederland heeft Ibrahim als op een verblijfsvergunning wachtende stateloze geen recht op verblijf in een asielzoekerscentrum. Hij hoeft immers geen vervolging te vrezen en is dus geen vluchteling, had een ambtenaar eind maart ontdekt: hij moest zichzelf dus maar opvangen.

Dat statelozen een aparte categorie verschoppelingen vormen, hadden de Verenigde Naties al in 1954 geconstateerd. «Diepe zorgen» had de volkerenorganisatie over de vele statelozen die niet tegelijkertijd ook vluchteling waren en dus niet door het Vluchtelingenverdrag waren gedekt. De staten staken de koppen bij elkaar en fabriceerden in 1954 de Conventie die Betrekking heeft op de Status van Stateloze Personen.

De definitie van de stateloze volgens dit verdrag is simpel: «Een persoon die door geen enkele staat wordt beschouwd als staatsburger.» Slechts 42 staten zijn partij in dit verdrag, waaronder Nederland en België, die daarmee het doel nastreven statelozen zoveel mogelijk rechten en vrijheden te verlenen die mensen mét een nationaliteit ook hebben. Het zal hebben meegewogen bij de naamgeving van het Belgische Commissariaat-Generaal voor Vluchtelingen en Statelozen, een dienst die vergelijkbaar is met de Nederlandse Immigratie en Naturalisatiedienst (IND).

In 1961 volgde nog een verdrag, de VN-Conventie voor het Verminderen van Stateloosheid, dat iets verder ging dan zijn voorganger uit 1954 en bijvoorbeeld kinderen van statelozen het recht gaf op de nationaliteit van het land waar ze geboren zijn. Slechts zeventien landen hebben dit laatste verdrag geratificeerd, waaronder, opnieuw, Nederland. Statelozen moeten goed worden opgevangen, bepalen de verdragen. Alleen: dan moet wel duidelijk zijn dat ze echt stateloos zijn.

Nederland kreeg voor het eerste met grote groepen statelozen te maken na de oorlog, toen duizenden Molukkers «tijdelijk» naar Nederland kwamen. Het waren veelal militairen die in het Koninklijke Nederlands-Indische Leger hadden gediend en met Nederland tegen de Indonesische nationalisten hadden gestreden. Zij wilden niet in Nederland blijven, maar zich vestigen op de Molukken als dat een onafhankelijke staat zou worden, wat Indonesië tegenhield.

De Molukkers mochten wel een Nederlands paspoort krijgen, uiteindelijk, maar velen wilden dat niet: een Nederlands paspoort aannemen zou neerkomen op het opgeven van het streven naar onafhankelijkheid. Om de Molukkers toch dezelfde rechten te geven als Nederlanders kwam er in september 1976 een speciale wet, die stelde dat Molukkers recht hadden op een Nederlands paspoort zonder dat ze hun stateloosheid hoefden op te geven.

«De positie van de Molukkers is enigszins te vergelijken met die van de Palestijnen», zegt Leila Jordens-Cotran, stafjurist bij het Register Amsterdam, die de positie van statelozen heeft onderzocht. Bij de oprichting van de staat Israël in 1948 werden alle gevluchte Palestijnen in een klap stateloos. «Op Jordanië na, dat in 1948 vele Palestijnen de Jordaanse nationaliteit verschafte, hebben de Arabische landen geweigerd Palestijnen op hun grondgebied een paspoort te geven», zegt Jordens-Cotran, zelf Palestijnse afkomstig uit Libanon. «Als ze dat wel zouden doen, dan zouden ze toegeven aan Israël — zo zagen ze dat en zo zien ze dat nog steeds.»

Libanon vormt met Jordanië de andere uitzondering binnen de Arabische Liga: in 1958 kregen christelijke Palestijnen die dat wilden het Libanese staatsburgerschap aangeboden, door de toen door christenen gedomineerde regering. Jordens-Cotran: «Mijn vader heeft dat aanvaard, omdat het ons veel rechten gaf die we anders niet hadden gehad. Natuurlijk was het oneerlijk tegenover de islamitische Palestijnen. Overigens willen veel Palestijnen de Libanese nationaliteit niet, noch die van een ander land waar ze wonen. Daardoor zouden ze het recht op terugkeer naar Israël opgeven — het is een standpunt dat vergelijkbaar is met dat van de Molukkers destijds. Alleen: je zou ze als land de keuze moeten laten én ze even goed moeten behandelen als je eigen burgers. In Libanon gebeurt dat niet. Palestijnen zijn daar tweederangsburgers: als er ontslagen vallen, vliegen zij er als eerste uit. Voor het uitbreiden van hun huizen in de vluchtelingenkampen krijgen ze vaak geen vergunning.»

Maar hoe zit het in Nederland? Lange tijd was niet duidelijk wat met statelozen moest gebeuren. In 1997 kregen enkele Palestijnen een vergunning tot verblijf in Nederland omdat was «gebleken dat er ook op langere termijn geen uitzicht bestaat op verwijdering van betrokkenen naar enig land, terwijl dit niet aan hen te wijten is», zo oordeelde de staatssecretaris. Toen in latere zaken hier een beroep op werd gedaan, bleken de besluiten niet op beleid te zijn gebaseerd, maar was het «ambtelijke misslag» waarvan geen precedentswerking kon uitgaan.

In 1999 werd in de Tweede Kamer uitvoerig over statelozen gepraat, waarvan het resultaat uiteindelijk terechtkwam in de Vreemdelingencirculaire van eind 2000. Mensen die «buiten hun schuld» stateloos zijn, konden voortaan in aanmerking komen voor een verblijfsvergunning regulier — vergelijkbaar met de vergunning die iemand kan aanvragen die in Nederland wil studeren. Maar ze moeten dan wel zwart op wit kunnen bewijzen dat ze geen schuld dragen aan de stateloosheid, dat ze ook niet meer welkom zijn in het land van eerder verblijf, dus ook niet in Palestijnse kampen, waarvan vele bewoners vrij kunnen reizen dankzij papieren van de VN. Ook moeten ze aantonen dat ze niet mogen wonen in het land waar hun broers, zussen, ouders, grootouders of kleinkinderen wonen, een latere verscherping van het beleid.

Hoe moeilijk het is om aan de voorwaarden te voldoen, blijkt uit de cijfers. In 2000 registreerde de IND 765 «statelozen» die in Nederland op de poort klopten; in 2001 waren dat er 643 (niet te verwarren met de post «nationaliteit onbekend» op het overzicht «landen van oorsprong»: die post telde vorig jaar 534 mensen). Onder hen zitten veel Palestijnen, veel Koerden en Russen uit voormalige sovjetrepublieken die van de nieuwe republieken geen paspoort kregen. Van die 643 van vorig jaar hebben er slechts twintig een verblijfsvergunning gekregen wegens «stateloosheid buiten schuld», aldus de IND.

De waslijst aan eisen die de Vreemdelingencirculaire stelt, zijn onredelijk, vindt Jordens-Cotran, zeker waar het Palestijnen betreft. «Elke Palestijn is stateloos, op sommigen uit Libanon en Jordanië na. Het is onzin daar bewijzen van te vragen. In Amsterdam registreren we hen ook als stateloos, ook al moet volgens de letter van de Wet Gemeentelijke Basisadministratie de persoon in kwestie een bewijs hebben van zijn stateloosheid.

Ook de VN hebben erkend dat het bewijzen van stateloosheid erg moeilijk is. In artikel 11 van de Conventie uit 1961 roept de VN de vluchtelingenorganisatie UNHCR op een orgaan te scheppen dat statelozen helpt bij het bewijzen van hun stateloosheid. Dat orgaan is er nooit gekomen, maar het is toch interessant dat de VN zélf de problemen erkennen die mensen hebben om hun stateloosheid te bewijzen.»

Volgens advocate Bernadette Ficq, die een aantal Palestijnse cliënten heeft bijgestaan, zijn ambassades vaak niet bereid een brief te schrijven dat ze iemand niet als staatsburger beschouwen. Samen met een collega bezocht ze de Syrische en Libanese consul. Daar kregen ze te horen dat als iemand een Syrisch paspoort aanvraagt en Damascus weigert dat te geven — wat bijvoorbeeld vaak het geval is met Koerden uit het noorden van Syrië — dat die weigering nimmer op schrift wordt gesteld. Iemand die langer dan een half jaar wacht op een Syrisch paspoort, moet ervan uitgaan dat hij niet als onderdaan wordt beschouwd, maar voor de verstrekking van een verblijfsvergunning telt dat niet als bewijs.

Ficq: «Bij de Libanese consul was het resultaat hetzelfde: ze wilden hun vingers er niet aan branden en geen tijd besteden aan iemand die ze toch niet als staatsburger zagen. De Nederlandse overheid weet dit heel goed. Toen wij langskwamen, bleken beide consuls over dit onderwerp te hebben gepraat met mensen van justitie. Justitie vraagt de schuldloze stateloze dus iets waarvan ze weet dat hij het niet kan krijgen.

Mijn meest schrijnende gevallen zijn twee Palestijnse jongens van negentien en zeventien jaar die sinds 1993 in de opvang in Tiel wonen. Hun vader zat bij de PLO in Tunis, maar vluchtte na onenigheid binnen de organisatie naar Nederland, terwijl de andere PLO’ers van Tunis naar Israël terug gingen. In 1996 waren ze uitgeprocedeerd, maar ze kunnen vanwege hun stateloosheid nergens naartoe. Voor de Nederlandse wet bestaan ze niet. Ik vind dat als een regeling zó star is dat je er bijna niet aan kunt voldoen, je haar net zo goed kunt afschaffen. Óf erken een probleem en doe er wat aan, óf zeg eerlijk dat het je koud laat. Dit is zo halfbakken.»

Gerrit Jan Olthoff, lid van de hoofddirectie van de IND, erkent dat het «verdomd moeilijk» is voor een stateloze alle bewijzen te leveren die nodig zijn. «Maar Nederland heeft nu eenmaal gekozen voor een restrictief vreemdelingenbeleid. Daar kun je van vinden wat je wilt, maar daar hoort bij dat de bewijslast heel sterk bij de stateloze ligt. Als IND zijn we slechts de uitvoerder van dat beleid.»

De mening die Vluchtelingenwerk heeft om van statelozen slechts te vragen het «aannemelijk» te maken dat ze buiten hun schuld stateloos zijn en nergens anders terecht kunnen — zoals asielzoekers slechts «aannemelijk» hoeven te maken dat ze worden vervolgd — wijst Olthoff af. «Van echte politieke vluchtelingen kun je niet verwachten dat ze op de vlucht alle bewijzen meegrissen. Maar statelozen die geen vluchteling zijn, hebben geen vervolging te vrezen. Overigens gaan ze meestal eerst de asielprocedure in, en als ze uitgeprocedeerd zijn, wordt nog gekeken of ze kans maken op een verblijfsvergunning als ‹stateloze buiten schuld› — daar wordt altijd nog op gelet.»

Er is hem niets bekend van ambassades die hulp weigeren bij verzoeken van statelozen. «Wij hebben, en dat meen ik echt, geen signalen gekregen dat ambassades niet willen meewerken aan de terugkeer van statelozen die eerder op hun grondgebied verbleven.» Dat dit nog niets zegt over de weigering ongewenste statelozen aan een bewijs van ongewenstheid te helpen, erkent hij. «Maar vergeet niet dat veel mensen misbruik van zo’n bewijs zouden willen maken.»

Tot slot wil Olthoff een kanttekening maken bij de cijfers van de IND. «Statelozen worden soms geregistreerd als ‹nationaliteit onbekend›. Om een voorbeeld te noemen: Amharen uit het grensgebied tussen Eritrea en Ethiopië die niet weten bij welk land ze horen, staan nu te boek als ‹stateloos›, terwijl ik ze liever als ‹nationaliteit onbekend› had geregistreerd.» Verder, aldus Olthoff, gaat het om cijfers die worden gemaakt op basis van het eerste verhoor. Als later iemand toch tot een specifieke nationaliteit behoort, worden de cijfers niet aangepast. Hoeveel «echte» statelozen zich elk jaar melden in Nederland, weet dus niemand.

Azmy Ibrahim heeft in ieder geval voldoende bewijzen verzameld om te laten zien dat hij noch naar Kazachstan, noch naar Egypte, noch naar Kirgizië terug kan, denken hij en zijn advocaat K. van Koutrik. Van Koutrik vindt het vooral «godgeklaagd» dat Arabische landen zo met Palestijnen omspringen en dat «iemand de Egyptische nationaliteit niet krijgt die tot zijn achttiende in Egypte woonde en wiens moeder Egyptische is. Dat noemen ze Arabische solidariteit.» De politieke motieven, dat Egypte op deze wijze de druk op Israël in stand houdt, verwerpt hij. «Dat is een beleid van Verelendung, over de ruggen van individuen.»

Ibrahim heeft zelf nooit iets met politiek te maken gehad of willen hebben, zegt hij. «Arafat en Moebarak nemen besluiten, maar wij draaien op voor de gevolgen.»