Een zwarte auto met een natgeregende rode zakdoek aan de achterbak draait het parkeerterrein van Kinderdijk op. Verderop achter de dijk staan de negentien molens die in de achttiende eeuw de achterliggende Alblasserwaard droogpompten en tegenwoordig Unesco Werelderfgoed zijn. In deze oer-Hollandse setting komen acht aspirant-politici van de BoerBurgerBeweging vandaag op werkbezoek bij de moderne versie van een molen: het J.U. Smitgemaal.
Corine Peek, gestoken in sjaal en jas voorzien van het felgroene partijlogo, is bij de aankomende waterschapsverkiezingen lijsttrekker voor waterschap Rivierenland. Dat strekt zich uit langs de grote rivieren over de breedte van Nederland, van de Biesbosch tot de Duitse grens. Zelf woont Peek in de Betuwe, waar ze 250 melkkoeien houdt.
‘Ik had niet verwacht dat ze me meteen lijsttrekker zouden maken’, zegt ze. Ze was nooit politiek actief, maar door de discussie of boeren nog wel verzekerd zouden blijven van zogenoemde ‘geborgde zetels’ in het waterschap stelde ze zich kandidaat. ‘De kennis van de boeren moet behouden blijven’, zegt ze, ‘je gaat ze missen als ze niet meer in het waterschap zitten.’ Ze is duidelijk over wat de kerntaken van de waterschappen zouden moeten zijn: ‘Hoogwaterbescherming en zorgen voor schoon water. Niet allerlei natuurprojecten.’
Peek vreest voor al te veel Haagse bemoeienis met hoe het watersysteem hier wordt onderhouden. ‘Geen landelijke normen voor het waterpeil’, staat bijvoorbeeld in het verkiezingsprogramma van BBB Rivierenland. De toenemende droogte in ons land is ook voor de boeren een probleem, zo zegt het programma: ‘Bij extreme droogte is het besproeien van gewassen noodzakelijk voor een goede opbrengst.’
En extreme droogte wordt steeds gebruikelijker. De zomer van 2018 was de droogste sinds de jaren zeventig. Er viel zo weinig regen dat boeren hun gewassen zagen verpieteren, vaarwegen te ondiep werden voor de binnenvaart, en bos- en heidegebieden in brand vlogen. Zomers als deze komen eens in de dertig jaar voor, berekende het knmi toen. Maar de zomers van 2019, 2020 en 2022 waren ook uitzonderlijk droog. Eind vorig jaar stelde het knmi officieel vast dat hier sprake is van gevolgen van klimaatverandering. En hoe meer het klimaat verandert, hoe droger het zal worden. Tegelijkertijd neemt de kans op rampzalige overstromingen, zoals in 2021 in Limburg, toe.
Afgelopen najaar kondigde minister Harbers van Infrastructuur en Waterstaat (I&W) daarom nieuw waterbeleid aan dat radicaal breekt met het verleden. Waar Nederland eeuwenlang het watersysteem aanpaste aan de landbouw, woningbouw en industrie, moet dit nu andersom, schrijft de minister. Het grondwaterpeil moet omhoog, en regen moet langer worden vastgehouden in de bodem.
Grote woorden, maar concrete maatregelen en doelen werden uit de plannen van de minister gelobbyd door de landbouwsector, blijkt uit onderzoek van platform Investico voor De Groene Amsterdammer, Trouw en De Gelderlander. De minister schuift de moeilijke keuzes zo door naar de lagere overheden: provincies en waterschappen moeten de beslissingen gaan nemen wie waar nog ruimte krijgt in ons land.
Maar de waterschappen komen voort uit een traditie van consensus met het boerenland, dus zetten ze vooral in op proefprojecten, met de partijen die dat willen. De echt pijnlijke keuzes blijven buiten beeld, ook omdat provincies, gemeenten en waterschappen op elkaar wachten bij het nemen van de eerste stap. Dat is dankzij klimaatverandering simpelweg niet langer houdbaar, zeggen betrokkenen. ‘Je kunt niet blijven polderen tot sint-juttemis.’
‘Hier is het allemaal om te doen’, zegt Wim van Opbergen. Hij zit op zijn knieën in het hoge gele gras tussen de dorre struiken, aan de rand van een kleine vijver. Van Opbergen is de voorman van actieclub Werkgroep Behoud de Peel, en probeert het natuurgebied met bezwaarschriften en rechtszaken te beschermen. Hij strekt zich, grijpt met twee handen in het water en vist er een stuk groen mos uit. Het is het enige stukje groen in een verder droge, bruine omgeving. Hij knijpt zijn handen samen en het water stroomt uit het mos alsof hij een spons uitwringt. ‘Dat water moet hier overal weer terugkomen.’
Vijf meter verderop staan de zwartgeblakerde restanten van een boom. ‘Die heeft het niet overleefd.’ Twee jaar geleden woedde hier in de Peel de grootste natuurbrand ooit in Nederland. Achthonderd hectare van het beschermde Natura2000-gebied ging daarbij verloren. Om de boom staan dorre, bruine varens. Ook de regen van de afgelopen wintermaanden heeft het gebied niet doen opleven. Staatsbosbeheer heeft de bomen gerooid om een meters brede ‘brandbaan’ aan te leggen, die een eventuele volgende natuurbrand moet afremmen. Het is een naar gezicht, die kale strook, vindt Van Opbergen: ‘Je kunt er ook voor zorgen dat het hier nat genoeg is, dan fikt het niet.’
De droogteproblematiek in de Peel is niet uniek, noch nieuw of onbekend. Al in 1989 formuleert toenmalig minister van Verkeer en Waterstaat Neelie Kroes de ambitie om het verdrogen van de natuur in tien jaar tijd met 25 procent terug te brengen. Vier jaar later concludeert het volgende kabinet al dat dit niet zal worden gehaald. In plaats daarvan komt er een ambitieuzer doel, voor later in de tijd: het verdroogde oppervlak moet nu in 2010 met veertig procent zijn teruggebracht. In 2005 schrijven wetenschappers dat het effect van de bestrijding van verdroging ‘niet waarneembaar’ is.
In 2010 maakt staatssecretaris Henk Bleker de provincies verantwoordelijk voor het natuurbeleid. Droogtebestrijding wordt een gedeelde taak van twaalf provincies en 24 waterschappen. Terwijl zij overleggen welke maatregelen nodig zijn, ligt de natuur er ieder jaar droger bij.
‘Niemand weet precies hoeveel grondwater wordt opgepompt, en niemand houdt bij wanneer het op is’, zegt hydroloog Gé van den Eertwegh. >
Het klinkt heel basaal: om droogte te bestrijden zou het waterschap in ieder geval moeten weten hoeveel water er wanneer wordt onttrokken. En voor de echt grote hoeveelheden, die worden opgepompt door bijvoorbeeld drinkwaterbedrijven of grote fabrieken, is het betrekkelijk goed geregeld, zegt hij. Die hebben een vergunning van de provincie. Boeren die hun gewassen willen besproeien hoeven daarvan meestal slechts melding te maken bij het waterschap. Hoeveel ze daadwerkelijk oppompen controleert vrijwel niemand.
Waterschappen hebben die meldingen bovendien slecht in beeld, blijkt uit een uitvraag die Investico deed onder alle waterschappen die kampen met droogte. De regels voor wanneer een onttrekking een vergunning nodig heeft en waar een boer een waterpomp mag plaatsen verschillen per waterschap. De waterschappen Limburg, en Vallei en Veluwe kunnen bijvoorbeeld niet vertellen hoeveel water in totaal is opgepompt in zulke kleine onttrekkingen. Het waterschap Hunze en Aa’s, in Drenthe en Groningen, weet überhaupt niet om hoeveel meldingen het gaat: ‘Veel meldingen worden gedaan op basis van direct contact tussen een onttrekker en een van onze peilbeheerders, bijvoorbeeld via een appje of een belletje.’
Al die ‘kleine’ onttrekkingen tellen op tot een groot volume, zegt Van den Eertwegh. Hij berekende samen met collega-wetenschappers hoeveel water boeren en tuinders in Brabant in de droge zomer van 2018 nodig hadden voor hun gewassen, en vergeleek dat met de administratie van de Brabantse waterschappen. Uit hun berekeningen blijkt dat boeren bijna veertig procent meer grondwater onttrokken dan in de registratie van de waterschappen stond. ‘Dat gaat om tientallen miljoenen ongeziene kubieke meters water. Iemand moet gaan boekhouden.’
Sinds de historisch droge zomer van 2018 beseffen de waterschappen in ieder geval dat maatregelen nodig zijn. ‘Elk waterschap heeft droogtebeleid, maar het gaat om wat er echt gebeurt’, zegt Piet Verdonschot, zoetwaterecoloog en zelfverklaarde ‘luis in de pels van de waterschappen’. Zijn leerstoel aan de universiteiten van Amsterdam en Wageningen wordt deels betaald door stowa, het kenniscentrum van de verzamelde waterschappen. ‘Dat heb ik maar opgevat als een reden om extra kritisch te zijn.’ De opgave is duidelijk, zegt hij: het grondwaterpeil moet omhoog. ‘Maar dat wordt nauwelijks aangepakt. Het zijn vooral pilots, kleine snippertjes, niet landschapsbreed.’
Investico vroeg alle waterschappen die kampen met droogte wat zij doen om het grondwaterpeil structureel te verhogen. Waterschappen zeggen bijvoorbeeld stuwen te plaatsen, verstelbare barrières om zo meer water in sloten en greppels vast te houden. Ze laten begroeiing in de sloten staan, en sluiten leidingen af met planken, zandzakken of ballonnen om te voorkomen dat het water wegstroomt. ‘Goedbedoeld’, zegt Verdonschot daarover, ‘maar heel lokaal, en dus onvoldoende.’ De maatregelen vinden vooral binnen de natuurgebieden plaats, zegt hij, terwijl waterschappen het hele jaar door in het hele gebied meer water moeten vasthouden. ‘Dan moet je echt stukken landbouwgebied natter gaan zetten.’
Mirjam Hack is positiever over de droogte-aanpak van waterschappen. Zij is teamleider Bodem, Water en Landgebruik aan de Wageningen Universiteit: ‘Er is sinds 2018 in ieder geval steeds meer bewustwording dat droogte een groot probleem is. Er wordt steeds meer gedaan om water te vast te houden, maar zulke veranderingen kosten tijd.’
In veel gebieden speelt een grotere vraag, zegt ze: moet alle landbouw nog wel overal kunnen? ‘Aardappelen telen op droge zandgronden in het zuiden van Brabant bijvoorbeeld, die boeren beregenen zich helemaal suf.’ Verdonschot is het daarmee eens. Stel dat één boer op een perceel gladiolen teelt, zegt hij, dan moet het waterschap het waterpeil verlagen, anders gaan de bloembollen rotten. ‘Maar dan staat het water dus overal in dat gebied laag.’
Waterschappen denken nog steeds vooral mee met de boer. ‘Wij doen het met de omgeving’, zegt Chrit Wolfhagen van Waterschap Limburg. ‘Als iemand vroeg in het jaar bieten wil zaaien en het peil is te hoog, dan laten we dat zakken.’ ‘Een fruitteler moet zelf uitmaken of hij kan blijven boeren’, zegt ook Bert de Groot van hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden, ‘daar hebben wij als waterschap weinig over te zeggen, al maken we wel afspraken met ze over bijvoorbeeld waterkwaliteit.’
‘Het is niet onze taak ons te bemoeien met de ruimtelijke ordening’, zegt Rogier van de Sande, dijkgraaf van hoogheemraadschap Rijnland, en voorzitter van de Unie van Waterschappen. Op papier klopt dat. De provincie en gemeente stellen voor elk gebied in bestemmingsplannen vast waar het land voor mag worden gebruikt, en de waterschappen moeten het daarbij passende waterpeil verzorgen. Maar dat geldt ook voor natuurgebieden: als die verdrogen, dan moet het waterschap dus ingrijpen. ‘Door klimaatverandering lopen we tegen grenzen aan. We moeten assertiever worden’, erkent ook Van der Sande.
‘Je moet dit combineren met de aanpak van de stikstofcrisis’, zegt hydroloog Gé van den Eertwegh. Stel dat een veeboer nu stopt omdat die naast een natuurgebied te veel stikstof uitstoot, en er komt bijvoorbeeld een boomteler voor terug. ‘Die stoot dan misschien weinig stikstof uit, maar vraagt veel grondwater, juist waneer er weinig regen valt.’ En dan krijgt die boomteler over een paar jaar te horen dat hij vanwege een grondwatertekort weg moet. ‘Dan weet ik al wat de reactie op het platteland zal zijn. Als je het allebei tegelijk doet, dan doet het ook maar één keer pijn.’
Honderden ganzen stijgen luid gakkend op uit een Fries polderlandschap, gestoord door de mensen die over de naastgelegen akker komen aanlopen. De vogels vliegen een rondje door de grijze lucht en strijken één perceel verder neer. ‘Ik hoop dat ze snel weer doorvliegen’, zegt Marten Dijkstra, ‘die beesten eten al het gras weg.’ Dijkstra is zesde generatie melkveehouder, hier op boerderij De Skâns in Oldeboorn houdt hij zeventig biologische melkkoeien. In de Friese veenpolders spelen andere problemen dan in de verdroogde beekdalen van Limburg en Brabant. Maar ook hier wordt het klimaatprobleem almaar dringender.
We lopen naar een met houten paaltjes afgezette rechthoek op een van Dijkstra’s weides. Hij wijst naar een aantal kastjes met kleine zonnepanelen erop: ‘Sensoren, die meten het grondwaterpeil, bodemvocht, en de uitstoot van CO2.’ Op zijn akkers experimenteert het Friese waterschap Wetterskip Fryslan met een hoger grondwaterpeil, om de veengrond waarop we staan minder snel te laten vergaan. De lage grondwaterstand zorgt er namelijk voor dat er zuurstof bij het veen komt en de boel begint te rotten. Hierdoor ontstaan bodemdalingen en verzakkingen, en bij het rottingsproces komt bovendien veel broeikasgas vrij.
Jaarlijks stijgt ruim zes megaton CO2 op uit de Nederlandse veengronden, evenveel broeikasgas als uit twee kolencentrales. In 2019 werd in het landelijke Klimaatakkoord afgesproken dat die uitstoot met één megaton teruggebracht moest. Daarom moeten de waterstanden in de veengebieden omhoog. Maar boeren zijn bang dat hun koeien en trekkers wegzakken in drassige weides. Het Friese waterschap ging daarom op zoek naar boeren die open stonden voor een pilot. In boer Dijkstra, tevens Statenlid voor de vvd in Friesland, vond men een enthousiaste deelnemer.
‘Dat is echt een verkenning samen met de boeren. Het is heel complex’, zegt Frank Jorna, bestuurslid bij het Wetterskip, binnen in De Skâns aan de keukentafel. In vijf andere gebieden bleken de boeren minder enthousiast. ‘Die kijken wat meer de kat uit de boom. Daar doen we dus nog even niks.’ Terwijl dit soort proefprojecten lopen zijn er in Friesland geen gebieden waar het Wetterskip structureel een hoger waterpeil heeft ingesteld.
Ook in andere waterschappen op het veen blijft het voornamelijk bij kleinschalige projecten, blijkt uit een uitvraag van Investico. Zo laat hoogheemraadschap Schieland en Krimpenerwaard weten dat het vooral aan ‘passieve verhoging’ van het grondwater doet: door de waterstanden niet verder te verlagen als de bodem zakt. In de Zuidplaspolder bij Nieuwerkerk aan den IJssel bijvoorbeeld, al kon het daar ook niet anders: Zuidplas is de laagste plek van ons land, waar de bodem zo snel daalt dat de grond openbarst.
Hoogheemraadschap Stichtse Rijnlanden, dat het zuiden van Utrecht en een stukje Zuid-Holland beslaat, geldt als een voorloper als het gaat om het verhogen van het waterpeil. Maar ook hier gebeurt dat niet zonder overleg, zegt dagelijks bestuurslid Bert de Groot. ‘Dan voeren we een heleboel keukentafelgesprekken. Je wil er altijd met het gebied uit komen.’
Na jaren van koffiedrinken en draagvlakgesprekken lijkt er in november 2022 eindelijk een doorbraak te komen. Minister Harbers van I&W trekt het waterbeleid naar zich toe. Hij stuurt dan een langverwachte brief naar de Tweede Kamer over het nieuwe water- en bodembeleid van het rijk. De inleiding van de brief liegt er niet om. De ‘maakbaarheid’ van het Nederlandse landschap heeft haar langste tijd gehad, niet alles kan meer overal: het water en de bodem moeten ‘sturend’ worden bij hoe we het land inrichten. Maar zo ambitieus als de inleiding is, zo weinig concreet zijn de maatregelen. De enige harde eisen zijn dat Europese wetgeving moet worden gevolgd, van alle andere doelen kan door lagere overheden in ‘gebiedsprocessen’ worden afgeweken.
Interne documenten die tegelijk met de Kamerbrief werden gepubliceerd bieden een eerste verklaring voor hoe dat kan. Ambtenaren van I&W schrijven dat twee maatregelen ‘zeer belangrijk voor lnv/lto’ zijn. Boerenlobbyorganisatie lto en landbouwministerie lnv zijn namelijk tegen een vergunningplicht voor alle onttrekkingen van grondwater, en een verbod op onttrekkingen rondom kwetsbare natuurgebieden. In de uiteindelijke brief zijn die passages geschrapt, of sterk afgezwakt.
Die geschrapte maatregelen zijn nog maar het begin, blijkt uit vertrouwelijke conceptteksten van de brief van Harbers, die in handen zijn van Investico. De eerdere versies van het beleid waren veel ambitieuzer, en explicieter over de gevolgen van nieuw waterbeleid voor de landbouw. ‘Landbouw mag, mits’, staat er bijvoorbeeld in de eerste conceptversie. En die landbouw zal een ‘transformatie’ moeten ondergaan en ‘extensiever’, oftewel minder intensief, moeten. Het heeft de brief allemaal niet gehaald. ‘Sommige teelten zullen praktisch niet meer te realiseren zijn’ is afgezwakt tot ‘het is nodig goed te kijken wat je teelt’. Van bijna alle ‘structurerende keuzes’ die Harbers maakt, kan bovendien per gebied worden afgeweken: die verantwoordelijkheid legt de minister bij de provincies en de waterschappen.
‘Zo wordt de suggestie gewekt dat we hier pijnvrij uit kunnen komen, terwijl dit veel partijen pijn gaat doen’, zegt Bas Breman, onderzoeker klimaatadaptatie aan de Wageningen Universiteit. Hij was betrokken bij een wetenschappelijke commissie die het ministerie adviseerde in aanloop naar de Kamerbrief. De commissie schrijft dat het afschuiven naar lagere overheden nieuwe geitenpaadjes op dreigt te leveren: ‘Voorkomen moet worden dat uitzonderingen makkelijk worden en daardoor de regel worden.’
‘De doelen die Harbers stelt, worden nauwelijks juridisch vastgelegd. Straks halen we Europese verplichtingen niet, en belanden we in een volgende crisis.’ Dat zegt Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht. Natuurlijk is elk gebied anders, zegt ze, en werkt niet alles overal. Maar provincies en waterschappen die bij het oude willen blijven, of willen vertragen, kunnen de brief naast zich neerleggen. In dit soort gebiedsprocessen worden de doelen vaak naar beneden bijgesteld, zegt ze. ‘En de enige die echt tijd en geld heeft om in zulke gebiedsprocessen te participeren en invloed uit te oefenen is de landbouw.’
lto laat in een schriftelijke reactie weten dat er geen ‘formeel bestuurlijk overleg’ is geweest met het ministerie. Maar in een webinar aan haar leden zegt lto-bestuurder Joris Baecke, boerenzakdoek in zijn borstzak: ‘We hebben zeker onze mening hierover gegeven richting ambtenaren en de minister.’ lto is niet blij met de bemoeienis vanuit Den Haag, zegt hij in het webinar: ‘Het is heel veel top-down.’ Maar het had allemaal een stuk erger kunnen zijn, legt hij uit als hij opsomt welke maatregelen de brief niet hebben gehaald. Geen vergunningplicht, geen verbod op onttrekkingen rondom de natuur, en geen aparte doelen voor het waterverbruik in de landbouw.lto is blij dat er veel verantwoordelijkheid bij de lagere overheden in de ‘gebiedsprocessen’ wordt neergelegd. Daar zien ze kansen voor ‘maatwerk’. We hebben met veel waterschappen contact, zegt Baecke tijdens het webinar. ‘Die lijn zullen we voortzetten.’
Wie waterschappen vraagt wat ze gaan doen tegen de gevolgen van klimaatverandering krijgt antwoorden over zandzakken in greppels en maaibeheer langs sloten. Ze bewandelen de weg van de geleidelijkheid, terwijl de opgave waar ze voor staan enorm is. Net als in de stikstofcrisis gaat de oplossing hier waarschijnlijk niet komen van kleine innovaties of technische verbeteringen. Als het water en de bodem echt ‘sturend’ worden voor hoe ons land is ingericht, dan zullen er boeren moeten worden uitgekocht, en zullen bouwplannen voor wijken moeten worden stopgezet, zeggen deskundigen. Toch blijft het taboe voor dijkgraven en heemraden om te zeggen dat er geen ruimte is voor waterslurpende landbouw naast een verdroogd natuurgebied.
Natuurlijk kunnen de waterschappen die keuzes niet alleen maken, en zijn ze afhankelijk van rijk, provincies en gemeenten. En de waterschappen, de typisch Nederlandse bestuurslaag, hebben ook een echt Nederlandse vorm van besturen. Vooral op basis van vertrouwen, ieder met zijn eigen beleid en administratie. Maar nu het ministerie de moeilijke keuzes van zich afschuift, is het toch weer aan provincies en waterschappen om de vlucht naar voren te nemen. Lukt het ze om te breken met een eeuwenlange traditie van polderen?
Wat betreft de Unie van Waterschappen wel. ‘Je kunt niet blijven polderen tot sint-juttemis’, zegt voorzitter Rogier van der Sande. ‘Als er op een plek iets niet meer kan, is het beter dat men het nu en snel weet. Wij zijn als waterschap eeuwenlang de facilitator van andermans wensen geweest. Maar de watertekorten nemen toe. We moeten ook een keer nee gaan verkopen.’