De Verjaringswet als doofpot

‘Gelijke monniken, gelijke kepie gaat niet op’

De Verjaringswet uit 1971 moest ervoor zorgen dat de daders van de Indische oorlogsmisdrijven nooit meer strafrechtelijk vervolgd konden worden. Uit niet eerder openbaar gemaakte stukken blijkt hoe die wet erdoor kwam. Een reconstructie.

Nederlandse mariniers gaan aan boord van de L.S.T. Soerabaja voor verscheping naar de eerste politionele actie. Oost-Java,20 juli 1947 Hugo Wilmar / Nationaal Archief / Collectie Spaarnestad

Bij discussies over de koloniale oorlog in Indonesië kun je er de klok op gelijk zetten: vroeg of laat valt het woord ‘guerrilla’. Het geweld waaraan Nederlandse soldaten zich schuldig maakten tussen 1945 en 1950 is toe te schrijven aan de Indonesische guerrillapraktijken. Nederlandse soldaten konden niet anders dan met geweld reageren op de slinkse tactieken die de Indonesische soldaten erop na hielden tijdens de zogenoemde politionele acties in toenmalig Nederlands-Indië. Misschien gingen ze wel eens over de schreef, maar dat waren uitzonderingen. Oftewel: dit waren ‘excessen’, zoals de Nederlandse oorlogsmisdrijven eufemistisch worden genoemd in de Excessennota, het rapport dat de Nederlandse regering in 1969 liet opstellen na vier maanden haastige research door een kleine ambtelijke commissie. Tot op heden geldt het rapport – inclusief verbloemende taal – als het officiële regeringsstandpunt.

Dankzij het baanbrekende proefschrift De brandende kampongs van Generaal Spoor uit 2016 van historicus Rémy Limpach weten we definitief dat het verhaal over de excessen een leugen is. Limpach concludeert dat het Nederlandse leger zich ‘structureel schuldig maakte aan extreem geweld’, toegestaan en zelfs aangemoedigd door de militaire leiding. Hij doelt niet alleen op standrechtelijke executies, maar ook op gruwelijke martelpraktijken, het plunderen en platbranden van dorpen en het op grote schaal verkrachten van Indonesische vrouwen, onder wie minderjarige meisjes, door Nederlandse militairen ‘zowel individueel als collectief’.

Zijn proefschrift vormde de concrete aanleiding voor de regering om in 2016 eindelijk akkoord te gaan met en financiële steun te geven aan onderzoek naar het Indisch verleden. Tientallen wetenschappers gingen in 2017 van start met het omvangrijke onderzoeksproject waarvan zij de resultaten in 2021 zullen presenteren. Daarmee kan in belangrijke mate een einde worden gemaakt aan de historische doofpot: het bagatelliseren en feitelijk ontkennen door de Nederlandse regering van de eigen rol in en verantwoordelijkheid voor structureel extreem geweld oftewel oorlogsmisdaden.

Nu blijkt uit nieuw onderzoek door De Groene Amsterdammer dat in 1969 de toenmalige regering zorgde voor een minstens zo indringende tweede doofpot, om precies te zijn: een juridische doofpot. Dat blijkt uit stukken uit die periode van het ministerie van Justitie en de ministerraad die zich bevinden in het Nationaal Archief in Den Haag, maar die nog nooit in de openbaarheid zijn gekomen. De juridische doofpot bestaat uit een speciaal opgetuigde wet, de zogenoemde Verjaringswet, die er definitief voor moest zorgen dat de daders van de Indische oorlogsmisdrijven nooit meer strafrechtelijk vervolgd konden worden. De wet trad in 1971 geruisloos in werking en geldt tot op de dag van vandaag.

Luister naar De Groene

In De Groene Amsterdammer Podcast interviewt Kees van den Bosch Maurice Swirc over dit artikel. Gratis beschikbaar via groene.nl en de andere bekende podcastkanalen.

Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog presenteert Nederland zichzelf tegelijkertijd als natie die rechtsstatelijke principes hooghoudt en bevordert, nadrukkelijk ook in internationaal verband. In 1948 werd tijdens het Congres van Den Haag de basis gelegd voor de Europese Unie maar ook voor het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het daarmee verbonden Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg. Precies in die jaren vocht Nederland in Indonesië een koloniale oorlog uit die gepaard ging met veelvuldige oorlogsmisdrijven en mensenrechtenschendingen. Om de betekenis van de juridische doofpot uit 1971 goed te wegen, is eerst een antwoord nodig op de vraag om welke oorlogsmisdrijven het concreet gaat.

Tussen 1945 en 1949 vielen als gevolg van ‘wapengeweld door troepen onder Nederlandse vlag’ 97.421 Indonesische doden, concluderen drie experts in 2017 in De Groene. Het is onduidelijk welk deel daarvan burger is en welk deel ‘strijder’. Volgens de onderzoekers is het ‘hoogst aannemelijk’ dat het genoemde getal ‘de ondergrens van het daadwerkelijke aantal doden is’. Onder dit aantal vallen nadrukkelijk niet de Indonesische doden door strijd tussen diverse Indonesische groepen zoals communisten en islamisten. Aan Nederlandse zijde verongelukten en sneuvelden 4751 militairen.

De stelling dat Nederland een guerrillaoorlog uitvocht waarbij nu eenmaal aan beide kanten slachtoffers vallen is een ‘doorzichtige poging om de schuld af te wentelen’, schrijft Limpach in zijn proefschrift. Intussen zijn Nederlandse soldaten nauwelijks vervolgd voor het ‘extreme geweld’ waaraan zij zich in Indonesië schuldig hebben gemaakt, stelt hij vast. ‘Als het ondanks alle weerstand op institutioneel, praktisch en personeel vlak toch tot een proces voor de krijgsraad tegen een militair kwam, eindigde dit op een enkele uitzondering na met vrijspraak of geringe, welhaast aan straffeloosheid grenzende, gevangenisstraffen.’ Bij een krijgsmacht van tweehonderdduizend man tijdens een vier jaar durende oorlog komt het uiteindelijk tot twaalfduizend rechtszaken. Dat klinkt als een substantieel aantal procedures, maar daarbij ging het vooral om ‘geringe misdrijven’ zoals het in slaap vallen tijdens de wacht, gebruik van militaire voertuigen voor privédoeleinden en corruptiezaken.

Slechts 42 militairen werd moord of doodslag ten laste gelegd. Daarvan kregen 41 een gevangenisstraf van tussen de twee en twaalf jaar. Meestal betrof het zaken die de pers hadden bereikt, waardoor het leger wel in actie móest komen. Twee militairen kregen de doodstraf opgelegd, waarvan er een werd uitgevoerd. De herhaalde garanties van generaal Spoor en de hoogste burgerlijke autoriteiten tegenover Den Haag dat alle gevallen van extreem geweld grondig onderzocht en steeds streng bestraft zouden worden, vormden volgens Limpach een ‘doelbewuste tactisch-manipulatieve leugen tegen beter weten in’.

Het onderwerp van de verjaring van oorlogsmisdrijven staat in de jaren vijftig en zestig niet hoog op de politieke agenda. Nederland is bezig met de wederopbouw. De vervolging van nazimisdadigers heeft weinig prioriteit en over vervolging van Indische oorlogsmisdaden heeft al helemaal niemand het.

In 1965 vragen twee Kamerleden aan de minister van Justitie wanneer de oorlogsmisdaden uit de Tweede Wereldoorlog eigenlijk zouden verjaren en of daar nog iets tegen wordt ondernomen. De minister antwoordt dat de kwestie ‘niet urgent’ is aangezien een wet uit 1947 bepaalt dat nazi-oorlogsmisdrijven na 24 jaar verjaren, om precies te zijn: 26 juli 1971. Er is dus nog zeven jaar de tijd, zegt de minister geruststellend, om daar iets aan te doen. Het onderwerp verdween weer van de parlementaire agenda.

In januari 1969 barst een nationaal debat los over de Indische oorlogsmisdaden. Aanleiding is een interview in tv-rubriek Achter het nieuws met Indië-veteraan Joop Hueting, waarin hij vertelt over de martelingen en moorden waar hij zich in 1947 medeschuldig aan had gemaakt of getuige van was. Het interview veroorzaakt grote publieke commotie, waarna de regering opdracht geeft tot archiefonderzoek. De Excessennota, die daar het resultaat van is, maakt melding van 3144 slachtoffers die werden gedood door militairen, 136 door de politie, en nog 576 door de kampongpolitie. Premier Piet de Jong schrijft in zijn begeleidende brief bij de Excessennota dat de regering ‘betreurt dat zich excessen hebben voorgedaan, maar zij handhaaft haar opvatting, dat de krijgsmacht als geheel zich in Indonesië correct gedragen heeft’. Een voorstel van pvda-fractievoorzitter Joop den Uyl voor een parlementaire enquête krijgt geen Kamermeerderheid.

In precies dezelfde periode wordt op het ministerie van Justitie driftig gewerkt aan de tekst van de Verjaringswet. Centraal daarin staat het principe van de strafrechtelijke verjaring: de termijn waarbinnen het Openbaar Ministerie de vervolging van een burger nog mag instellen, waarna een rechter uiteindelijk beslist of iemand daadwerkelijk wordt veroordeeld. In internationale verdragen op het terrein van het strafrecht en mensenrechten die in de jaren na de Tweede Wereldoorlog tot stand kwamen, is het uitgangspunt dat de verjaring van strafbare feiten wordt geregeld via nationale wetgeving. Voor ‘gewone’ misdrijven geldt in het Nederlandse strafrecht dat sprake is van een uiterste termijn waarbinnen vervolging moet worden ingesteld, onder andere met het argument dat bewijs in de loop der jaren verloren gaat. Een andere reden is dat het gevaar vervlogen is dat de verdachte het misdrijf nog eens zal begaan, bijvoorbeeld omdat hij stokoud is.

Maar bij internationale misdrijven, waar oorlogsmisdrijven onder vallen, wegen andere argumenten zwaarder, zoals het uitgangspunt dat een verdachte van oorlogsmisdrijven ‘wordt geacht niet te profiteren van het verstrijken van de tijd’, zo schetst Liesbeth Zegveld in haar oratie als hoogleraar War Reparations aan de Universiteit van Amsterdam in 2015. Daarbij gaat het om dusdanig ernstige feiten dat een andere benadering gerechtvaardigd is. Na verloop van tijd kan nieuw bewijs beschikbaar komen, bijvoorbeeld doordat archieven openbaar worden. Maar ook een regimewisseling kan nieuwe mogelijkheden bieden. Ten slotte duurt het soms lang voordat slachtoffers als getuigen naar voren durven te stappen.

‘Voor de verantwoordelijken in Den Haag moet duidelijk zijn geweest dat ze werden misleid door generaal Spoor. Daarmee droegen zij verantwoordelijkheid voor een beleid waarvan extreem geweld een vast onderdeel was’

Om al die redenen bepalen internationale verdragen sinds eind jaren zestig dat oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid nooit verjaren. Den Haag toont zich weinig enthousiast over dergelijke afspraken. Nederland wordt daarom geen partij bij het VN-verdrag over het niet-verjaren van oorlogsmisdrijven. De Nederlandse regering geeft in 1969 aan het allemaal liever op nationaal niveau te regelen. Dat gebeurt in de Verjaringswet die bestaat uit vier wetsartikelen die zorgen voor wijzigingen in andere wetten.

Een artikel in het Wetboek van Militair Strafrecht bepaalt dat oorlogsmisdrijven verjaren na 24 jaar. De Verjaringswet bepaalt allereerst dat dit artikel niet langer van toepassing is op het Besluit Buitengewoon Strafrecht, de wettelijke regeling voor oorlogsmisdrijven uit de Tweede Wereldoorlog. Die misdaden verjaren daardoor nu nooit meer. De Verjaringswet zorgt er vervolgens ook voor dat de Wet oorlogsstrafrecht wordt aangepast, waardoor ook de oorlogsmisdrijven die dateren van ná de Tweede Wereldoorlog niet meer verjaren na 24 jaar en dus voortaan voor altijd kunnen worden vervolgd. In werkelijkheid blijkt de situatie iets anders.

Nederlandse infanteristen, die de andere kant van de rivier alvast moeten bezetten, waden naast een vernielde houten brug in colonne door de Serajoe-rivier op weg naar Tjilatjap, Midden-Java, Indonesië, 27 of 28 juli 1947. © Hugo Wilmar / Nationaal Archief / Collectie Spaarnestad

De Nederlandse Verjaringswet treedt uiteindelijk op 8 april 1971 in werking, enkele maanden voordat de meeste Indische oorlogsmisdrijven volgens de oude wetgeving zouden verjaren. Het lijkt niet meer dan logisch dat ook Indische oorlogsmisdrijven onder die nieuwe wet zouden vallen, maar daar denkt de Nederlandse regering in 1969 anders over. Dat blijkt uit de notulen van de ministerraadsvergaderingen uit 1969 die zich bevinden in het Nationaal Archief in Den Haag, evenals het dossier over de Verjaringswet van het ministerie van Justitie. De stukken van de Verjaringswet zijn pas in 2008 overgebracht naar het Nationaal Archief, maar zijn nog nooit in de openbaarheid gekomen.

Dat geldt ook voor de documenten in het dossier over de Verjaringswet waaruit blijkt dat ambtenaren bij Justitie al vanaf het allereerste begin haarfijn op het netvlies hadden dat ook de ‘Indische oorlogsmisdaden’ direct in beeld zouden komen bij deze wet. ‘De voorgestelde uitsluiting van de verjaring strekt zich niet uit tot mogelijke oorlogsmisdrijven, gepleegd in Nederlands-Indië gedurende de politionele acties’, schrijft mr. W. Breukelaar, een hoge adviseur van de minister van Justitie, in februari 1969 in een notitie voor de minister.

Puntsgewijs schetst hij waarom de voorgestelde wettekst volgens hem simpelweg niet van toepassing zal zijn op de Indische oorlogsmisdrijven. De Verjaringswet brengt namelijk een wijziging aan in de Wet oorlogsstrafrecht die dateert van 1952, dus van na de koloniale oorlog in Indonesië die tussen 1945 en 1949 werd uitgevochten. Die wet heeft volgens de hoge ambtenaar geen terugwerkende kracht. Om die reden is de Verjaringswet simpelweg niet van toepassing op de Indische oorlogsmisdrijven, zo stelt de ambtelijk adviseur. Door deze wetgevingstechniek – aansluiten bij een wet uit 1952 – zouden de Indische oorlogsmisdrijven vanzelf tussen 1971 en 1973 verjaren. De kwestie van de Indische oorlogsmisdrijven lost zich volgens de ambtenaar daarmee vanzelf op.

Minister Carel Polak van Justitie neemt in 1969 de door zijn ambtenaren opgestelde concept-wettekst ongewijzigd over en stuurt die aan de ministerraad. De begeleidende brief – waaraan ambtenaren nog flink hadden geschaafd – opent vrijwel direct met een overdenking over de nazi-misdaden, de oorspronkelijke aanleiding van de Verjaringswet: ‘Het is niet te verwachten en ook niet te hopen, dat er nog processen tegen oorlogsmisdadigers uit de Tweede Wereldoorlog in ons land moeten worden aangespannen’, schrijft Polak, die de oorlog zelf in de onderduik overleefde. Het getuigt van een weinig enthousiaste houding bij Justitie waar het gaat om het vervolgen van nazi-misdadigers.

In de begeleidende brief legt Polak uit dat het wetsvoorstel simpelweg ‘niet van toepassing’ is op de Indische oorlogsmisdaden en gebruikt daarbij de redenering uit de ambtelijke notitie van zijn hoge adviseur dat de Wet oorlogsstrafrecht dateert van 1952. Het eveneens door Polak aan de ministerraad meegestuurde concept-Memorie van Toelichting – de officiële toelichting die ook bestemd is voor het parlement – bevat deze cruciale passage uit ambtelijke notitie echter niet. In de Memorie van Toelichting wordt met geen woord gerept over Indonesië. Nergens staat in het stuk dat het de bedoeling is dat de Verjaringswet niet van toepassing is op de Indische oorlogsmisdrijven.

In de ministerraad komt op 9 mei de wet – inclusief concept-Memorie van Toelichting – aan de orde. Het is bijna een hamerstuk. Geen van de aanwezige ministers vraagt naar de Indische oorlogsmisdrijven, zo blijkt uit de notulen van de ministerraad met daarop het stempel ‘zeer geheim’. Die vergadering wordt geleid door Piet de Jong, sinds 1967 premier namens de kvp en in de voorgaande jaren minister van Defensie. Tijdens de Tweede Wereldoorlog was hij onderzeebootcommandant en in 1948 werd hij adjudant van de minister van Marine, in de periode van de tweede politionele actie. De Jong stelt de aanwezige ministers zonder omhaal voor akkoord te gaan met de Verjaringswet. Dat doen zij unaniem.

Zo zet de regering-De Jong haar handtekening onder een wet die ervoor moet zorgen dat de omvangrijkste oorlogsmisdrijven uit de naoorlogse Nederlandse geschiedenis voor altijd onbestraft blijven. En dat zonder dat de wet of de Memorie van Toelichting daar zelf iets over zegt. Nu moet de wet nog zo geruisloos mogelijk door het parlement worden geloodst. ‘Dit zou in de Kamer nog wel een moeilijk punt kunnen worden’, schrijft minister Polak erover aan de ministers.

Eerst moet de regering echter nog een andere hobbel nemen: de Raad van State, die standaard advies uitbrengt over nieuwe wetgeving. De twee inmiddels vergeelde velletjes met het advies van de Raad zitten ook in het dossier bij het Nationaal Archief, gedateerd op 24 juni 1969. Ook dit advies is nog nooit in de openbaarheid geweest. De Raad van State geeft aan ‘zich te kunnen verenigen’ met de wet, maar voegt daar de betekenisvolle observatie aan toe dat het wetsvoorstel wel ‘de vraag doet rijzen, welk standpunt de regering inneemt ter zake van de verjaring van eventuele – nog niet vervolgde – misdrijven, gepleegd in Indonesië in de periode 1945-1949’. Oftewel: geldt deze wet ook voor de Indische oorlogsmisdrijven?

Om vervolgens zelf antwoord te geven op die vraag, namelijk dat ten aanzien van de betrokken militairen onder Nederlands gezag ‘te dezen een gelijke rechtsbedeling voorop zal moeten staan’. Uit dit advies van de Raad van State kun je concluderen dat de Verjaringswet volgens de Raad ook van toepassing kan zijn op de Indonesische oorlogsmisdaden en dat daarvoor dan ook geldt dat ze nooit kunnen verjaren.

Het advies krijgt extra betekenis door de handtekening eronder van de vicevoorzitter van de Raad van State, de voormalige kvp-premier Louis Beel. Hoewel de koning formeel voorzitter is, heeft de vicevoorzitter de feitelijke leiding van het instituut dat al sinds 1531 bestaat. Mede vanwege Beels betrokkenheid bij vele kabinetsformaties wordt hij ook wel de ‘onderkoning’ van Nederland genoemd, lang voordat zijn latere opvolger Herman Tjeenk Willink die informele titel zou krijgen. Nog veel belangrijker is dat Beel van 1946 tot 1948 minister-president was. Onder zijn verantwoordelijkheid vond in 1947 de eerste politionele actie plaats, inclusief de ‘misdrijven’ waaraan hij zelf refereert in zijn advies. Vervolgens was Beel van 1948 tot 1949 Hoge Vertegenwoordiger van de Kroon in Nederlands Oost-Indië, het hoogste Nederlands gezag in de kolonie. Als zodanig droeg hij ook verantwoordelijkheid voor de tweede politionele actie van 1948 tot 1949.

Het is juist die politiek eindverantwoordelijke van toen die – als formeel ondertekenaar van het advies van de Raad van State – de regering erop wijst dat de Verjaringswet er mogelijk helemaal niet voor zorgt dat de Indische oorlogsmisdrijven verjaren. Dat advies zal met weinig enthousiasme zijn begroet door premier De Jong. Vooral ook omdat Beel in zijn korte brief stelt dat het ‘aanbeveling verdient’ om ‘in de Memorie van Toelichting omtrent het aangesneden onderdeel de nodige mededelingen te doen’. Zo krijgt de regering de dringende suggestie om expliciet aan het parlement te melden of de Verjaringswet ervoor zorgt dat ook de Indische oorlogsmisdrijven nooit meer verjaren.

Op Justitie wordt besloten het advies van de Raad van State simpelweg terzijde te schuiven. In zijn formele aanbiedingsbrief – die het parlement evenmin te zien krijgt – gaat minister Polak slechts heel kort in op de inhoud van het advies. Hij schetst hoe tijdens het Kamerdebat over de Excessennota nog geen twee maanden eerder de vraag aan de orde kwam of ‘nog strafvervolgingen zouden moeten worden ingesteld’ van ‘in Indonesië voorgekomen excessen’. ‘Regering en Kamer bleken eenstemmig in een ontkennende beantwoording. In verband daarmede acht de ondergetekende een uiteenzetting als door de Raad van State bedoeld thans niet nodig’, schrijft hij. Polak verwijst het advies van de Raad van State wel erg makkelijk naar de prullenmand. Geen enkele partij eiste destijds dat vervolging werd ingesteld, maar dat is toch wat anders dan het bewust laten verjaren van oorlogsmisdrijven.

Niemand zal in die jaren kennisnemen van het saillante advies van de Raad van State en de keuze van Polak om het te negeren. Adviezen van de Raad van State zijn nog geheim, zelfs voor de Tweede en Eerste Kamer. Pas vanaf 1980, met de inwerkingtreding van de Wet openbaarheid van bestuur, worden adviezen samen met het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gestuurd en voor iedereen openbaar. In 2008 komt het advies als deel van het dossier over de Verjaringswet terecht bij het Nationaal Archief.

V.l.n.r. premier Piet de Jong en de ministers Joop Bakker (Verkeer en Waterstaat), Johan Witteveen (Financiën) en Carel Polak (Justitie). Aankomst bij de Trêveszaal voor een kabinetsberaad. Den Haag, 6 januari 1969. © Dick Coersen / ANP

In de Tweede Kamer kraait geen haan naar de Indische oorlogsmisdaden. De wet wordt na een debat over andere aspecten van de Verjaringswet ‘zonder hoofdelijke stemming’ aangenomen en doorgezonden naar de Eerste Kamer. Daar wordt Polak wél het vuur aan de schenen gelegd over de Indische oorlogsmisdrijven, zij het zeer kort en bondig. De Commissie van Justitie – met daarin de justitiewoordvoerders in de senaat – vragen de minister schriftelijk of de wet ook geldt voor de Indische oorlogsmisdrijven. De minister legt in het Memorie van Antwoord beknopt uit dat dit niet het geval is omdat premier De Jong eerder tijdens het excessendebat heeft verklaard dat geen strafrechtelijke vervolging van ‘excessen’ zal plaatsvinden.

‘Er werd toen gesteld: we vervolgen de daders niet en daarom verjaren deze misdaden zelf ook. Dat is alsof ik zou zeggen: jij pleegde veel inbraken, maar niemand deed aangifte en daarom is wat jij deed niet strafbaar’

‘Gelijke monniken, gelijke kepie, gaat weer eens niet op’, reageert oud-verzetsstrijder en psp-senator Hein van Wijk teleurgesteld, daarbij met een kwinkslag verwijzend naar de benaming van een militair hoofddeksel. pvda-senator Edward Brongersma constateert ook dat de minister met twee maten meet en vraagt deze waar ‘het grote verschil zit’ tussen de oorlogsmisdrijven uit de Tweede Wereldoorlog en die uit Nederlands-Indië. Toch verklaart Brongersma afsluitend ‘van harte’ voor de Verjaringswet te zullen stemmen.

Andere senatoren zwijgen volledig over Indonesië. De minister wijst Van Wijk en Brongersma er tijdens de mondelinge behandeling op dat de ‘gehele Tweede Kamer’ het besluit van de regering om Indische oorlogsmisdrijven niet te vervolgen in 1969 al heeft ‘gebillijkt’. Om die reden heeft het volgens Polak ‘geen zin’ om de verjaring daarvan nu uit te sluiten. ‘Is dat niet meer een politieke dan een juridische beslissing?’ vraagt Van Wijk aan de interruptiemicrofoon. De minister komt met een opmerkelijk regentesk antwoord: ‘Het was inderdaad een politieke beslissing die overigens ook moet worden uitgevoerd.’ Polak stelt verder dat het bij de Indische oorlogsmisdrijven om ‘individuele daden ging, tegen de wil en opzet van degenen die de leiding hadden’.

Volgens historicus Rémy Limpach, die meewerkt aan het door de regering gefinancierde onderzoek naar de koloniale oorlog in Indonesië, houdt deze bewering over de structuur van de wandaden geen stand. ‘Van hogerhand werd dit gebruik van extreem geweld openlijk of oogluikend toegestaan’, schrijft hij in zijn proefschrift. In zijn werkkamer in de Frederikkazerne van het Nederlands Instituut voor Militaire Historie, waar hij tegenwoordig werkt, licht hij toe waarom het ‘extreme geweld’ geen toevallig bijproduct van het Nederlandse optreden in Indonesië was: ‘Menig hoge commandant in Indonesië was ervan overtuigd dat de gestelde militaire doelen onder de toenmalige omstandigheden niet konden worden bereikt zonder het toepassen van extreem geweld.’

‘Ook voor de politiek verantwoordelijken in Den Haag moet het na verloop van tijd duidelijk zijn geweest dat ze werden misleid door generaal Spoor die maar bleef beloven dat zijn manschappen zich in de toekomst netter zouden gedragen’, zegt Limpach. ‘Zo was bij de Haagse bewindslieden sprake van een niet wíllen weten. Zij hebben geen bezwaar aangetekend, verzuimd in te grijpen en later ook nog eens ontkend dat ze het hebben geweten. Daarmee droegen zij in ieder geval de politieke verantwoordelijkheid voor een beleid waarvan het extreme geweld een vast onderdeel vormde.’

Dergelijke bespiegelingen komen in 1971 niet aan de orde. Ook in de Eerste Kamer wordt de Verjaringswet ‘zonder hoofdelijke stemming aangenomen’. Geen van de senatoren voelt de behoefte om het minister Polak echt moeilijk te maken. Twee dagen later, op 9 april 1971, staat de wet in het Staatsblad en treedt in werking.

Decennialang spreekt vrijwel niemand over de vervolging van Indische oorlogsmisdrijven, althans niet publiekelijk. Pas in augustus 1995 komt het onderwerp weer op de parlementaire agenda, na een televisiedocumentaire bij rtl van journalist Alfred Edelstein over de bloedige massa-executies in Rawagede in 1947. Kamerleden vragen de regering om een ‘nader onderzoek’. Minister Winnie Sorgdrager van Justitie antwoordt dat vervolging simpelweg ‘niet meer mogelijk’ is. De regering heeft immers in 1971 tijdens het Kamerdebat over de Verjaringswet het standpunt ingenomen dat de ‘misdrijven’ die tussen 1945 en 1949 in Indonesië zijn gepleegd moeten verjaren, waardoor ze nooit meer vervolgd kunnen worden. Om die reden is in 1995 vervolging ook niet meer mogelijk. De Kamer neemt genoegen met haar antwoord en het onderwerp van de Indische oorlogsmisdrijven is weer van tafel.

Pas in januari 2012 komt de kwestie opnieuw in beeld als de stichting Comité Nederlandse Ereschulden, die opkomt voor Indonesische slachtoffers en hun nabestaanden, bij monde van voorzitter Jeffry Pondaag aangifte doet bij het Openbaar Ministerie in Arnhem vanwege het bloedbad in Rawagede. Drie maanden later verklaart de Arnhemse hoofdofficier Nicole Zandee van vervolging af te zien met het verjaringsargument, mede met verwijzing naar de redenering van Sorgdrager. Ze zegt daarbij dat ze zich kan voorstellen dat haar besluit voor de Indonesische slachtoffers ‘zeer onbevredigend is, temeer daar de overwegingen zuiver juridisch van aard zijn’. Zo huldigt zowel de Nederlandse regering als het OM tot op heden de stelling dat de Indische oorlogsmisdrijven verjaard zijn, met verwijzing naar de Verjaringswet.

‘Deze geschiedenis laat in de eerste plaats iets heel wezenlijks zien over de manier waarop we in Nederland omgaan met pijnlijke hoofdstukken uit de vaderlandse historie’, zegt hoogleraar rechtsfilosofie Wouter Veraart in een vergaderzaaltje van de Amsterdamse Vrije Universiteit. ‘De regering kiest in 1971 voor een mistige juridische constructie om de schandvlek van de Indische oorlogsmisdrijven voor altijd te doen vergeten. De Verjaringswet is er expliciet op gericht om oorlogsmisdrijven niet te laten verjaren. Met een ondeugdelijke redenering probeert de regering de wet zo uit te leggen dat zij precies het tegenovergestelde zou bewerkstelligen voor bepaalde oorlogsmisdrijven.’

Volgens Veraart is het typerend voor Nederland dat niet in alle openheid is gekozen voor een amnestieregeling, zoals Frankrijk deed voor begane oorlogsmisdrijven tijdens de koloniale oorlog in Algerije. ‘Een amnestiewet is een juridisch instrument waarmee de nationale wetgever mensen glashelder van hun strafrechtelijke aansprakelijkheid ontslaat’, schetst hij. ‘Los van de vraag of een dergelijke regeling wenselijk of verdedigbaar is, maakt het helder dat daders daardoor niet meer vervolgbaar zijn voor wat ze hebben gedaan. Het wordt ze als het ware strafrechtelijk kwijtgescholden. Dat gebeurt juist niet in Nederland in 1971.’

Veraart constateert dat minister Sorgdrager in 1995 en het OM in 2012 de Verjaringswet vooral ‘wetshistorisch’ interpreteren. ‘Daarbij kijk je naar de bedoeling van de wetgever tijdens de totstandkoming van de wet. Dat is een van de manieren om een wet te interpreteren, maar die leidt niet altijd tot een eenduidige conclusie en is bovendien beperkt houdbaar.’

Het hele wetgevingstraject overziend blijkt onmiskenbaar dat er ook al in 1971 verschillende visies waren op de Verjaringswet en op de uitleg ervan, concludeert Veraart als hij het advies van de Raad van State krijgt voorgelegd, dat ook hij nooit eerder heeft gezien. ‘Dit advies is extra betekenisvol omdat het gaat om de Raad van State, niet zomaar een adviesorgaan. Daarnaast is er dan nog de kritiek die klinkt vanuit de Eerste Kamer, en het opmerkelijke gegeven dat er noch in de Memorie van Toelichting, noch in de Tweede Kamer iets over de toepasselijkheid op de Indische oorlogsmisdaden wordt gezegd.’

De interpretatie van de Verjaringswet die door de toenmalige regering in de Eerste Kamer is gebezigd is volgens de hoogleraar ‘inhoudelijk ondeugdelijk’. ‘Toen werd gesteld: we vervolgen de daders niet en daarom verjaren deze misdaden zelf ook. Dat is geen sluitende redenering. Het is net alsof ik zou zeggen: jij pleegde veel inbraken, maar niemand deed aangifte en daarom is wat jij deed helemaal niet strafbaar. Dat klopt gewoon niet.’ Voor Veraart staat allerminst vast dat de Indische oorlogsmisdrijven zijn verjaard. ‘In de totstandkomingsgeschiedenis speelt meer dan wat de minister van Justitie en de premier destijds in de senaat hebben gezegd, in de toenmalige politieke context. Er klinken meerdere stemmen en er wordt vooral veel gezwegen. Dat weegt allemaal mee. Die bredere blik, zowel op de wetshistorie als op de bedoeling van deze wet, ontbreekt in het verhaal van het OM.’

Premier Piet de Jong bij de behandeling van de excessen tijdens de politionele acties in de Tweede Kamer. Den Haag, 25 maart 1969 © Dick Coersen / ANP

Tom Barkhuysen, hoogleraar staats- en bestuursrecht in Leiden en advocaat bij Stibbe, kijkt daar heel anders tegenaan. ‘De bedoeling die de wetgever heeft bij een wet is in deze casus echt heel belangrijk’, zegt hij. ‘De regering is daar in dit geval klip en klaar over geweest tijdens de parlementaire behandeling. Hier speelt bovendien het belang van de rechtszekerheid van mogelijke daders. Als de regering toen verklaarde dat het de bedoeling is dat verjaring nog steeds van toepassing is op de misdrijven in Indonesië, moeten mogelijke verdachten daarop kunnen vertrouwen.’

Daar staan uiteraard de belangen van de slachtoffers tegenover. ‘Maar het rechtszekerheidsbeginsel wint het hier omdat het gaat om strafrechtelijke vervolging. Aan de voorzienbaarheid daarvan worden zware eisen gesteld’, zegt Barkhuysen. Het advies van de Raad van State vormt slechts een ‘klein gewichtje’ in de discussie over de Verjaringswet. Het belang ervan zou volgens Barkhuysen iets groter zijn geweest als het advies in 1969 al openbaar was geweest en dus ook door de Kamer was meegenomen in de afweging.

‘Cruciaal is dat de interpretatie van de Verjaringswet door de toenmalige regering simpelweg niet deugt’, zegt Harmen van der Wilt, hoogleraar internationaal strafrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Dat het OM in 2012 deze argumentatie met grote stelligheid herhaalde, zegt volgens hem niet zoveel. ‘Ik word altijd heel achterdochtig als het Openbaar Ministerie met zoveel aplomb een eigen waarheid poneert.’

Van der Wilt stelt ernstige vraagtekens bij de argumentatie van minister Polak van Justitie dat alleen oorlogsmisdrijven van ná 1952 vallen onder de Verjaringswet. Omdat de Indische oorlogsmisdrijven dateren van vóór 1952 zouden die daarom wel gewoon verjaren. ‘Dat is zeker niet automatisch het geval’, zegt hij. Doorslaggevend is volgens hem dat de Verjaringswet ‘onmiskenbaar’ beoogt het verjaren van oorlogsmisdrijven te stoppen, zoals ook rechtsfilosoof Veraart stelt. ‘Als je wilt regelen dat oorlogsmisdrijven van een bepaalde oorlog daarvan worden uitgezonderd, wat op zich al zeer opmerkelijk is, moet je daar zeer expliciet over zijn en dat uitgebreid motiveren. Dat gebeurt hier niet. Het is allemaal heel schimmig en onduidelijk geregeld. Om die reden zou ik zeggen dat deze wet ook gewoon van toepassing is op de oorlogsmisdrijven in Indonesië.’

Nederland is bepaald niet de enige voormalige koloniale macht met een problematische verhouding tot de eigen geschiedenis. Ook voormalige grootmachten als het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk kozen er na de dekolonisatie voor om eigen militairen niet te vervolgen. De Nederlandse houding kan dan ook worden geplaatst in een Europese context.

‘Duidelijk is dat eind jaren zestig de Indische oorlogsmisdrijven door de Nederlandse regering werden gezien als inhumanity in the service of civilisation. Daarom waren die toegestaan en mochten niet worden vervolgd’, zegt Wouter Veraart. ‘Het pijnlijke bij de totstandkoming van de Verjaringswet is dat het allemaal zo rommelig en bijna stiekem is gebeurd. Als je dan vindt dat die Indische oorlogsmisdrijven juist móeten verjaren, regel dat dan expliciet in een wet en ga met de billen bloot. Het is nog steeds niet fraai, maar dan kun je in ieder geval wijzen naar een democratisch tot stand gekomen wet waar het duidelijk in staat.’ De kern is natuurlijk, verzucht hij, ‘dat de verantwoordelijken voor de Nederlandse misdaden in Indonesië al in de vorige eeuw vervolgd hadden moeten worden. Vooral daarom ook is deze zaak beschamend.’