Vijf oudere Elstenaren zitten voor het gemeentehuis op een bankje van de nazomerzon te genieten. «Die herindeling zegt ons helemaal niets», zegt er een. «Voor de burger zal er niet veel veranderen, je ziet er nu toch ook niets van dat ze met die fusie bezig zijn? Dat wordt allemaal daar beslist.» Over zijn schouder wijst hij naar het raadhuis. «Er is ook niet tegen geprotesteerd, een enkel individueel initiatief daargelaten. Er valt toch niet tegenop te lullen. Die burgemeester Galama Ganumaar, noemen we hem ziet je niet zitten als hij langskomt. Dat was vroeger anders. Toen maakte de burgemeester nog wel eens een praatje.»
Volgens de beleidsnotitie Gemeentelijke herindeling van het ministerie van Binnenlandse Zaken (1998) hebben gemeenten pas bestaansrecht als ze voldoen aan «vier basiskwaliteiten». Gemeenten moeten de burgers een veilige en leefbare samenleving kunnen garanderen. Basisvoorzie nin gen als sociale zorg, onderwijs en een deugdelijk sociaal-economisch beleid zijn onontbeerlijk. Ook moet een gemeente klantgericht in haar dienstverlening kunnen zijn. De vierde en in kabinetsogen belangrijkste eis is dat gemeenten qua bestuurlijk apparaat van voldoende omvang zijn. Anders kunnen ze de vele nieuwe taken die de komende decennia als gevolg van verdere decentralisatie op ze afkomen, onmogelijk aan.
In het regeerakkoord staat tevens dat het de taak van gemeenten zelf is om een oordeel te vellen over hun eigen basiskwaliteiten. Wanneer de conclusie is dat die kwaliteiten ondermaats zijn, kan een verzoek tot vrijwillige herindeling ingediend worden. Dit vrijwillige gefuseer wordt door rijk en provincie gestimuleerd. Onvrijwillige wijziging van de bestuurlijke indeling van gemeenten is een ultiem middel dat tot nu toe niet toegepast hoefde te worden.
Per 1 januari 2001 gaan Elst, Heteren en Valburg de abstracte gemeente Overbetuwe vormen. Verspreid over vier jaar krijgt Overbetuwe elf miljoen gulden van het rijk om de kosten van de herindeling te dekken. Het lijkt een mooi bedrag, maar uiteindelijk levert het de gulle gever een fikse besparing op. Cees Kuik, Valburgs CDA-wethouder van Financiën: «Overbetuwe zal een lagere uitkering uit het gemeentefonds krijgen dan de drie gemeenten samen nu ontvangen. Een structurele korting van 1,8 miljoen gulden. Dat komt voor mij neer op een strafkorting wegens samenwerking.»
De provincie betaalt niets mee. Kuik vreest om die reden dat de niet gedekte kosten voornamelijk door verhoging van de gemeentelijke belasting gecompenseerd moeten worden. «Als wethouder van Financiën in Valburg is mijn beleid steeds geweest om de belasting zo laag mogelijk te houden en tegelijkertijd een zo goed mogelijk voorzieningenniveau te behouden. Als ik nu zie wat er op me afkomt, ben ik er niet gerust op dat dat lage tarief van Valburg gehandhaafd kan blijven. Het lijkt erop dat de burger gaat bloeden voor de hele operatie.»
Toch lijkt die burger er niet wakker van te liggen. Op straat zeggen de mensen wel van de naderende herindeling te weten, maar in de herverdelingsverkiezingen van 15 november lijkt niemand geïnteresseerd. Volgens Kuik is dat omdat de drie gemeenten al sinds 1976 op de nominatie staan om samengevoegd te worden. Toen het provinciebestuur in 1996 de samenvoeging nogmaals voorstelde, stemden Elst, Heteren en Valburg daar haast geruisloos mee in. Kuik: «Waar schijnlijk is de bevolking murw geworden door de onzekerheid waarin ze al een kwart eeuw leeft. Men zal eerder opgelucht zijn dat de kogel eindelijk door de kerk is.»
De enige plekken waar de herindeling de gemoederen bezighoudt, zijn de drie stadhuizen. Wie, bijvoorbeeld, wordt de nieuwe burgemeester? De Elstse burgemeester Galama (CDA) zegt niet in de race te zijn. Binnen enkele jaren zal hij de pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Hij heeft besloten met wachtgeld te gaan. Zijn collega en partijgenoot Van der Vliet in Valburg is zich «nog aan het beraden». Net als burgemees ter Palm (PvdA) van Heteren. «Ik weet nog niet of het in verband met mijn leeftijd ik ben 61 wenselijk is dat ik solliciteer. De ambitie is er wel, maar als ik me te oud acht, ga ik met wachtgeld en neem ik hier en daar wellicht iets waar.»
Het kabinet Kok I zette een herindelingsbeleid voort dat in de jaren zeventig begon. Het aantal Nederlandse gemeenten werd onder Paars I gereduceerd van 647 tot 537. Ook het huidige kabinet heft in razend tempo dorpen op. Per 1 januari aanstaande verdwijnen er maar liefst 33. Vorige week gingen in de Noord-Hollandse gemeenten Bergen, Schoorl en Egmond en in zeventien Overijsselse gemeenten burgers naar de stembus om vertegenwoordigers voor hun nieuwe, gefuseerde gemeenteraad te kiezen. Ondanks een hartstochtelijke oproep van de Overijssels commissaris van de koningin J. Hendrikx kwam het gemiddelde opkomstpercentage nauwelijks boven de vijftig uit. De burger lijkt niet warm te lopen voor het massale geherindeel, tenzij religieuze verschillen van inzicht opspelen, zoals in het geval van Westerhuizingerveld. De ingezetenen van dat gehucht boycotten vorige week de herindelingsverkiezingen omdat zij onder Staphorst willen resideren en niet onder Hardenberg.
In het Zuid-Hollandse Warmond ging het om een andere reden mis. De Zuid-Hollandse commissaris van de koningin J. Franssen adviseerde de pittoreske gemeente aan de Kagerplas te fuseren, terwijl de Eerste Kamer het opgaan van Warmond in een grotere gemeente in aanmerking komen onder andere Leiden, Sassenheim en Oegstgeest nog moet goedkeuren. Tot schermutselingen kwam het ook toen Enschede, Hengelo en Borne in Twentestad moesten opgaan. Daar leidden cultuurverschillen en de Hengelose vrees voor hogere financiële lasten tot een volkswoede waardoor het samengaan werd afgeblazen.
De nu nog onafhankelijk van elkaar functionerende gemeenteraden van Elst, Heteren en Valburg zullen per 1 januari samensmelten tot een grote, nieuwe raad. Daarin zullen 25 raadsleden zitting hebben. Nu hebben Heteren, Valburg en Elst in totaal 45 raads leden. Van een harde strijd tussen de zittende raadsleden van de grote, landelijke politieke partijen om een zetel in de nieuwe raad te veroveren, is volgens verschillende raadsleden geen sprake. In zijn monumentale boerderij te Driel legt Arnold Peters, Gemeentebelangen-wethouder Welzijn en Sociale Zaken, uit waarom. «Het raadslidmaatschap vreet tijd en er staat financieel relatief weinig tegenover.» Over de samenstelling van de verkiezingslijst is volgens hem geen onvertogen woord gevallen. «Sommige mensen weten zeker dat ze niet zullen terugkeren in de raad. Toch wordt dat niet als een persoonlijke nederlaag of een aantasting van het eergevoel beschouwd.» De meesten zullen opgelucht zijn dat ze kunnen afzwaaien, denkt Peters. «Een fractieleider in de nieuwe gemeente zal naast zijn gewone baan zeker tweeënhalve dag bezig zijn met het bestuderen van stukken, het voorbereiden van commissievergaderingen, het contact met de burgers en wat al niet meer.»
De herindeling heeft volgens Peters een problematischer uitwerking op lokale partijen als de zijne. Als wethouder kan hij namens zijn partij Gemeentebelangen Heteren een hoop invloed uitoefenen; na de fusie heeft zijn partij geen enkel bestaansrecht meer. Daarom heeft Peters met twee plaatselijke partijen uit Valburg en een uit Elst de nieuwe fusiepartij Overbetuwe Lokaal (OL) gevormd. Bij de verkiezingen op 15 november neemt Peters de tweede plaats in op de kandidatenlijst. Hij volgt de gemeentelijke fusie kritisch. Peters: «Wij vinden de herindeling op zich niet verkeerd, maar er zijn maatregelen nodig om het contact met de burger in stand te houden. De afstand tussen burger en bestuur is al groot en met de herindeling zal die alleen maar groter worden. De loketten zullen zich verder weg van de burger bevinden dan nu.»
Peters had als wethouder de reputatie altijd voor burgers klaar te staan. «Wanneer ik op straat vragen krijg over zaken die niet direct bij mijn portefeuille horen, verwijs ik niet door naar de verantwoordelijke collega. Ik probeer naar vermogen te antwoorden. Ik werk nu eenmaal bij de gemeente en deze vragenstellers hebben recht op antwoorden. Je kunt in Nederland al bijna niet meer openlijk zeggen dat je politicus bent. Je wordt dan bijna als crimineel gezien, dankzij alle achterkamerpolitiek en achterklap.» Peters denkt dat Overbetuwe Lokaal een grote rol gaat spelen in de nieuwe raad. Hij zet in op «minstens zes» zetels.
Concurrentie zal Overbetuwe Lokaal ondervinden van Frits van Eck, die nu als onafhankelijk raadslid in Valburg rabiaat strijder is tegen realisering van de Betuwelijn en het MTC, een honderden miljoenen guldens kostend overslagterrein aan de Waal waarvoor vierhonderd hectare natuur moest wijken. Samenwerking met OL strandde op dat laatste punt. OL is ook tegen de komst van het omstreden transportcentrum, maar kiest ervoor wel aan de overlegtafel plaats te nemen om te proberen de zaken te sturen. Dat ging Van Eck te ver. «Wat mij steekt is dat jaren geleden iedereen in dit gebied tegen de komst van dat centrum was, tot aan de burgemeester toe. Nu geven de meesten stukje bij beetje toe, onder het mom van doe mee, dan hebben we nog wat te sturen in het proces. Daar trap ik niet in.»
Om in de nieuwe raad gewicht in de schaal te leggen besloot Van Eck Groen Link ser te worden. «Als onafhankelijke partij hadden we misschien één zetel kunnen bemachtigen, nu hebben we kans op veel meer.» Welbe schouwd heeft hij zijn nieuwe partij dus aan de herindeling te danken. En hoewel hij altijd geroepen heeft dat de gemeenten prima op eigen houtje verder hadden gekund, is hij nu toch overstag. «Het is een voldongen feit, ertegen strijden loont niet meer.»
In het dorpshuis van het kerkdorpje Hemmen komen de leden van GroenLinks Overbetuwe bijeen om het verkiezingsprogramma en de lijst samen te stellen. Vijftien veertigplussers in spijkerjack en kabeltrui drommen binnen. Er wordt vergaderd op zijn Betuws: er valt geen onvertogen woord, men is het voornamelijk met elkaar eens. De voorgestelde kandidatenlijst wordt zonder protest unaniem goedgekeurd.
Anders dan in de politiek zal het ineenweven van de drie ambtenarenapparaten geen gedwongen ontslagen met zich meebrengen. Hoezeer er ook gestroomlijnd wordt, hoe kernachtig er ook bestuurd zal gaan worden, alle werknemers hebben een baangarantie. Niet iedereen kan echter zijn huidige functie behouden; alle ambtenaren hebben schriftelijk hun wensen voor een nieuwe functie kenbaar gemaakt.
De Onafhankelijke Inpassingscommissie buigt zich over de toebedeling van de banen. Die verdeling staat nog allerminst vast; de ambtenaren weten nog niet of ze tevreden kunnen zijn met hun nieuwe functie. Om de juiste mensen op de juiste posten te plaatsen, is er voor iedere functie een «competentieprofiel» opgesteld. Aan elke functie zijn maximaal negen gedragskenmerken verbonden kenmerken als «klantgerichtheid», «flexibiliteit» en «coaching» waaraan de kandidaat moet voldoen. Projectleider Van Muijen: «Hiermee, en met de interactieve besluitvorming, bereiken we dat de nieuwe gemeente transparant is voor de burgers.» Er zijn nog meer voordelen, aldus Van Muijen. «Als nu bijvoorbeeld de ambtenaar voor bouw en toezicht in Heteren ziek is, ligt het werk stil. Met een uitgebreider ambtenarenapparaat is er in zo'n situatie een achtervanger.»
Achteraf bezien is het in 1993 gebouwde gemeentehuis van Heteren weinig efficiënt. Binnen is het er nagenoeg uitgestorven. De meeste ambtenaren zijn op deze dag van de week, vrijdag, vrij. Koos de Vries, lid van de werkgroep verhuizing, is er wel. Zijn werkgroep is sinds het begin van dit jaar bezig de gemeentelijke afdelingen te verdelen over drie panden: de bestaande gemeentehuizen van Valburg en Elst en het pand ‘t Fort in dit laatste dorp. Een gemeentehuis dat groot genoeg is om alle afdelingen te huisvesten, moet nog gebouwd worden. Over «een jaar of drie» zal dat klaar zijn. Het gemeentehuis van Heteren wordt afgestoten. De gemeente heeft andere plannen met het pand in ontwikkeling, plannen die Overbetuwe overneemt. De Vries: «Het is de bedoeling dat we tussen kerst en oudjaar verhuizen, maar er moet nog heel veel werk verzet worden. De indeling van de drie panden staat al op papier, maar nu begint het pas. De automatisering en de telefooncentrale moeten aangepast worden en de archieven moeten gesplitst en over drie panden verdeeld worden. Bovendien wordt er niet verhuisd voordat ’t Fort volgens de Arbo-normen is verbouwd.»
De enige sporen van bouwnijverheid zijn enkele verfbussen die slordig in het voorportaal zijn achtergelaten. Bouwlieden zijn in geen velden of wegen te bekennen. Toch is De Vries positief: «We liggen op schema en alles gebeurt in goede harmonie. Het personeel werkt vredig samen. De politici trouwens ook.»
Het zal de lokale politiek te Elst, Valburg en Heteren nog veel moeite kosten de burgers over drie weken naar de stembus te krijgen. De vraag is ook waarover eigenlijk te stemmen valt. Met de binnenskamers besloten samenvoeging is de burger immers voor een voldongen feit gesteld. Voor het plezier van die bestuurders vervolgens met zittende raadsleden een nieuwe raad samenstellen, getuigt van weinig respect voor de kiezers. Het zal om die reden zijn dat lokale partijen bij herindeling veel stemmen vangen, zoals vorige week in Overijssel en Noord-Holland bleek. Stemmen op lokale partijen die met samenvoegingen aan bestaansrecht verliezen, is een duidelijk teken van verzet. Overbetuwe Lokaal kan de naderende verkiezingen hoopvol tegemoet zien.