Waarom ICT-projecten bij de overheid steevast te duur uitvallen

Gezellig samen falen

ICT-projecten kosten de rijksoverheid jaarlijks minstens een miljard meer dan begroot. De voor de hand liggende aanbevelingen van de commissie-Elias zullen hier weinig aan veranderen. Want overheid en bedrijfsleven hebben nooit serieus geprobeerd om de enorme ICT-projecten financieel te beheersen. Hoe ‘ons kent ons’ al decennialang een meer zakelijke verhouding in de weg staat.

Medium ict1

Verspillen vind ik in dit verband een lastig woord.’ Maarten Hillenaar, tot vorig jaar topambtenaar voor de rijks-ict, zit voorjaar 2014 in de Thorbecke-zaal van de Tweede Kamer recht tegenover de commissie-Elias die de mislukte ict-projecten van de overheid onderzoekt. vvd-Kamerlid Ton Elias heeft ‘zijn’ parlementaire commissie opgetuigd als een volksgericht. Om de beurt verschijnen kopstukken uit de Nederlandse ict-wereld bij hem. De verhoren worden live uitgezonden via internet. Elias zorgt ervoor dat de ict’ers niet vervallen in, voor de kijkers thuis, onbegrijpelijk jargon. ‘Vendor lock-in’ wordt ‘leveranciersverslaving,’ en ‘deus ex machina’ vertaalt de commissievoorzitter ter plekke als ‘duizend-dingen-doekje’.

In de jaren tachtig werden al onderzoekscommissies opgetuigd om de oplopende kosten rond wat toen ‘automatisering’ heette te onderzoeken. Econoom Arnold Heertje zei in 1989 in een uitzending van Vara’s Achter het nieuws dat al die mislukkingen de overheid jaarlijks één tot anderhalf miljard gulden kostten – wat neerkwam op een gemiddelde overschrijding van dertig tot vijftig procent.

De overschrijdingen gaan tot de dag van vandaag door. In 2014 kostte bijvoorbeeld de mislukte invoering van een nieuw ict-systeem de Sociale Verzekeringsbank (svb) 43,7 miljoen euro, in 2013 stopte het ministerie van Veiligheid en Justitie 103 miljoen euro in een falend ict-project en Defensie was negenhonderd miljoen euro kwijt aan een ict-project dat begroot was op 185 miljoen euro. En dit zijn alleen de projecten die in de publiciteit kwamen; hoeveel de overheid jaarlijks in totaal verliest aan mislukte of vertraagde ict-projecten is niet precies duidelijk. Nog altijd niet.

‘Als het bij u allemaal goed was gegaan’ – Kamerlid Elias buigt zich naar Hillenaar om zijn aanklacht kracht bij te zetten – ‘hadden wij hier misschien nu niet gezeten.’ De voormalige ict-topambtenaar laat zich echter niet makkelijk van de wijs brengen. Hij is een vlotte spreker, met een imposante kaaklijn en een grote glimlach. Liever wijst hij op de veranderingen die onder zijn leiding hebben plaatsgevonden. ‘Dat zijn verbeteringen’, benadrukt hij. ‘Mijn stelling is dat we ervan leren.’

Hoe kan het dan dat de miljardenoverschrijdingen er na een kwart eeuw leerervaring nog altijd zijn? Al die jaren waren ze bekend bij politici, ambtenaren en ict’ers. Wat hebben zij gedaan om de verspilling tegen te gaan? Kennelijk niets effectiefs.

Na de publieke verhoren schreef de commissie-Elias een lijvig rapport, dat in oktober 2014 het licht zag. Volgens een veilige schatting van de commissie verspilt de overheid één à vijf miljard euro per jaar. Voor de verspillingen wijst ze exact dezelfde oorzaken aan die al jaren bon ton zijn: ‘De rijksoverheid heeft haar ict-projecten vaak niet in de hand voor wat betreft de kosten, de tijd of zelfs het eindresultaat.’

De commissie-Elias gaat net als haar voorgangers voorbij aan het échte probleem: de overheid wil helemaal geen controle over de ict-projecten, al jaren niet. Ze besteedt de bouw van nieuwe systemen en ook de bouwbegeleiding vaak uit aan ingehuurde bedrijven. Gaandeweg is een oligopolie ontstaan van een klein aantal bedrijven die de ontwikkeling van ict binnen de overheid domineren en voor wie die overheid goed is voor bijna de helft van hun inkomsten.

Om ‘perverse prikkels’ in deze innige verhouding tussen overheid en private partijen tegen te gaan, stelt de commissie-Elias voor om de bedrijven gedragscodes te laten ondertekenen, waardoor ze een ‘zorgplicht’ zouden krijgen. Maar de aard van de verhouding tussen overheid en markt zelf wil de commissie niet aantasten. Sterker, die band moet nóg inniger. Ambtenaren moeten beter met de markt overleggen, omdat de belangen van de overheid en de markt parallel lopen, of in ieder geval zouden moeten lopen.

De commissie negeert hiermee dat overheid en bedrijfsleven vaak geen parallelle maar juist uiteenlopende belangen hebben De overheid is opdrachtgever. Ze heeft niet voldoende eigen kennis van ict in huis – en wil dat ook niet. Ze moet verstandig met belastinggeld omgaan maar kan in principe niet failliet. Het bedrijfsleven is opdrachtnemer, heeft wél verstand van zaken en probeert daar zo veel mogelijk geld aan te verdienen. Deze tegenstelling moffelen de partijen stelselmatig weg, al decennialang. Controle van buiten is nauwelijks mogelijk. Sterker: de overheid communiceert over de samenwerking met ict-bedrijven steevast pas na nauw overleg met de lobbyvereniging van ict-bedrijven.

Uit ons onderzoek blijkt dat de banden tussen de ict-wereld en de overheid nu al zeer nauw zijn. De twee zijn in de afgelopen decennia stilletjes steeds dichter op elkaar gekropen. Ze organiseren zich in partnerships en ‘i-dialogen’. Speciale ‘cafés’ voor ambtenaren en ict-aannemers, feestelijke congressen voor de sector en de ambtelijke top. Periodieke theekransjes tussen de minister en de voorman van lobbyvereniging ICT Nederland zijn de normaalste zaak van de wereld.

Een bedrijf als Ordina gaat nog een stap verder. De softwarefirma legt regelmatig topambtenaren in de watten op de golfbaan of neemt ze mee naar avondjes in het stadion inclusief drankjes en een hapje à 290 euro de man, zo toonde het tv-programma Zembla onlangs aan.

De Belastingdienst moest bijna een miljoen burgers een voorschot geven, omdat het systeem niet af was

In de bouwsector leidden dit soort uitwassen tot de zogenoemde ‘bouwfraude-affaire’. In de ict zijn nog geen bewijzen opgedoken van marktverdelings- of prijsafspraken of van schaduwboekhoudingen. Maar ook hier opereert een monsterverbond van ambtenaren en bedrijven in een systeem waarin de verhoudingen niet op scherp worden gezet, maar juist worden vervaagd. Herman Tjeenk Willink, de vorige vicepresident van de Raad van State, bedacht voor deze vorm van samenspanning ooit eens de term ‘bureaucratisch-bedrijfsmatige logica’.

De invoering van het toeslagensysteem bij de Belastingdienst laat zien hoe deze logica werkt. In 2005 moest de dienst voor het eerst in de geschiedenis geld gaan uitdelen. ‘Negatief vorderen’, heette dat binnen de fiscus. Het was een besluit van het kabinet-Balkenende II. Vanaf 2006 zouden de verschillende uitkeringen voor kinderopvang, zorg en huur zogenoemde toeslagen worden.

De ambtenaren moesten een heel nieuw ict-systeem bouwen, de kosten werden geschat op 38 miljoen euro. Toen het grootste deel van het systeem eind 2005 werd opgeleverd, bleek het verre van stabiel te zijn. De Belastingdienst moest bijna een miljoen burgers een voorschot geven, omdat het systeem niet af was. Er werden ook pijnlijke fouten gemaakt. Het systeem kon bijvoorbeeld het overlijden van burgers niet goed verwerken, wat vervelend was voor de nabestaanden. De problemen waren zo groot dat de Belastingdienst halverwege 2007 besloot om opnieuw te beginnen, want ‘de kans dat het een keer echt mis gaat neemt toe’, schreef de fiscus in een vertrouwelijk projectplan, waarop De Onderzoeksredactie de hand heeft weten te leggen. Het geld – er was inmiddels niet 38 maar 78 miljoen euro aan uitgegeven – was volgens toenmalig minister Jan-Kees de Jager niet weggegooid. De ervaringen hadden de Belastingdienst ‘veel inzichten opgeleverd’, die gebruikt zouden worden bij de bouw van het nieuwe systeem, zei hij tegen de Kamer. En snel ook. Want vanaf 1 januari 2009 moest er een gloednieuw toeslagensysteem liggen. Een harde deadline, die het vertrouwelijke projectplan ‘ambitieus, maar realistisch’ noemde.

Uit het managementteam van de Belastingdienst werd Willy Rovers naar voren geschoven als opdrachtgever. Rovers is een montere manager, met een volle bos borstelig, grijs haar. Hij is gestoken in een blauw pak met roze overhemd – de kleuren van de aanslagen en toeslagenbrieven. Hij praat met zijn handen, zo beeldt hij in de lucht het volledige toeslagensysteem uit, compleet met databases en verbindingsstukken. Rovers legt ons, in zijn hoekkantoor op de tweede verdieping van het ministerie van Financiën, graag uit hoe het nieuwe systeem tot stand kwam.

In een paar avondsessies besprak hij met een aantal topambtenaren wat ze voor ogen hadden. Die plannen toetste hij vervolgens tijdens een rondje langs vijf à zes ict-bedrijven. ‘We vroegen of het technisch mogelijk was. En dan vroegen we door: zien jullie mogelijkheden? Hebben jullie dit vaker gedaan?’ Het project was uniek, zeiden de marktpartijen. Maar ze konden het wel bouwen.

De opdracht ging naar Getronics/PinkRoccade. De Onderzoeksredactie sprak met een voormalige manager van dat bedrijf die aan het toeslagensysteem heeft gewerkt en anoniem wil blijven. Hij zag al snel dat de opleverdatum niet gehaald kon worden. ‘Dat was een politieke deadline, die was totaal niet realistisch.’ Toch nam zijn bedrijf de klus aan. Tegenvallers konden niet uitblijven. De reusachtige berg data die het systeem moest voeden, bleek rommelig. Sommige mensen waren getrouwd in de database voor kinderbijslag en gescheiden in het bestand van de zorgtoeslag. Uit een check bleek dat driehonderdduizend burgers in de verschillende databases een verschillende burgerlijke staat hadden. Deze verrassing zorgde voor een jaar vertraging.

Dat de fiscus zelf niet alle afspraken nakwam, hielp ook niet. Terwijl Getronics/PinkRoccade de kern van het Nieuwe Toeslagensysteem bouwde, maakte de fiscus zelf de ‘basisvoorzieningen’ – de koppelingen met verschillende databases en de website voor de burgers. Eind 2007, toen het project een half jaar gaande was, werd duidelijk dat koppelingen en website niet op tijd af zouden komen. De voormalige manager: ‘Toen waren ze bij de Belastingdienst in paniek. Ze vroegen of wij het konden doen.’ Dat wilde Getronics/PinkRoccade wel, maar dan moest er opnieuw over de prijs worden onderhandeld.

Documentatie over de koppelingen die de Belastingdienst tot dan toe gebouwd had, bleek er niet te zijn. ‘Het was volslagen onduidelijk hoeveel werk het zou gaan worden’, aldus de ex-manager. Het project werd misschien wel drie keer zo groot als oorspronkelijk begroot, waarschuwden ingewijden. ‘De Belastingdienst wilde dat ik een prijs noemde, maar ik had geen idee wat ik moest bouwen.’ Al snel werd afgesproken dat er per uur gefactureerd zou worden. ‘Ze wisten donders goed dat er nog niets lag.’

Bij de bouw van ict-systemen gaat het niet alleen in de uitvoering mis. Ook de aansturing, de begeleiding vanuit de opdrachtgever, leidt regelmatig tot verwarring. Haye Mensonides, voormalig directeur publieke sector voor softwarebedrijf Logica, was betrokken bij ict-projecten van uitkeringsinstantie uwv. In zijn verhoor door de commissie-Elias schetste hij een spiegelpaleis. ‘Je verwacht dat aan zo’n project mensen meewerken die al tien tot vijftien jaar bij het uwv werken en die de organisatie kennen. Het verbaasde mij echter dat daar vooral mensen werkten die ook van buiten ingehuurd waren.’ En dat waren er niet twee of drie, maar ‘wel honderd’. ‘Je denkt dat je met de klant zelf te maken hebt.’ Maar dat was vrijwel nooit het geval. Overal waren externen, volgens Mensonides. ‘Zij doen hun best, maar ze hebben niet de echte kennis [van de behoeften van het uwv]. Dat leidt tot misverstanden.’ De kosten liepen hierdoor erg op, zag Mensonides. ‘Mensen die ingehuurd werden, hadden geen baat bij het zo snel mogelijk afronden van hun klus. Hoe sneller ze dat namelijk deden, hoe minder inkomsten ze kregen.’ De externen proberen bovendien vaak hun eigen collega’s binnen te halen bij de projecten.

Medium ict2

Midden jaren tachtig deed ook al een commissie, toen onder leiding van oud-minister Chris van Veen, onderzoek naar het falen van ict-projecten bij de overheid. Van Veen c.s. concludeerden dat de overheid over te weinig expertise beschikte. Om daar wat aan te doen, richtte het ministerie van Binnenlandse Zaken in 1988 het Expertisecentrum (hec) op. Jammer genoeg stond die oprichting haaks op het privatiseringsbeleid en werd het centrum op enige afstand van de overheid geplaatst.

In 2003 gaf de Kamer goedkeuring aan één project van 38 miljoen euro. Tien jaar later was er 369 miljoen euro uitgegeven

Wat te verwachten was, gebeurde. Het Expertisecentrum ging zich als adviesbureau steeds meer op de markt richten. Uiteindelijk – in januari 2008 – ontstond ophef over mogelijke belangenverstrengeling. Een hec-bestuurslid was ook bestuurder bij stichting ictu, een organisatie die namens de overheid ict-opdrachten verstrekt. Onder meer aan het Expertisecentrum. Na een artikel in Intermediair over de dubbele petten hield de Tweede Kamer een spoeddebat over de kwestie. Hoewel er volgens staatssecretaris Ank Bijleveld geen sprake was van feitelijke belangenverstrengeling besloot ze later dat jaar wel dat de overheid zich helemaal zou terugtrekken uit het Expertisecentrum. De kennis die de overheid binnenboord had willen halen was daarmee definitief geprivatiseerd en moest voortaan weer ingehuurd worden.

De doorstart van het toeslagensysteem van de Belastingdienst werd van meet af aan opgezet als een ‘partnership’, waarbij de Belastingdienst en leverancier Getronics/PinkRoccade samen, als gelijkwaardige partners, het project zouden leiden.

Er bestond hiervoor genoeg wederzijds vertrouwen, vindt topambtenaar Rovers. De Belastingdienst maakte duidelijk dat het deze keer moest lukken. ‘We hebben meteen op tafel gelegd dat wij kwetsbaar waren op dit dossier.’ Voor de leverancier waren de belangen ook groot. Rovers: ‘Voor hen was de imagoschade groot als het project zou mislukken. En bovendien: als het wél goed zou lopen, dan konden ze daarna de hele wereld over met dit systeem.’

Het project verliep desondanks niet geheel volgens planning. In september 2008 informeerde minister De Jager de Kamer dat de datum van ingebruikname niet heilig was. ‘Liever later en goed dan vroeger met veel gedoe, waar burgers en medewerkers dan weer veel last van hebben’, schreef hij. Op 5 november meldde hij dat 1 januari 2009 definitief niet gehaald werd. Het zou een jaar later worden. Maar ook die toezegging bleek niet in steen gebeiteld. Uiteindelijk werd het programma pas op 1 juli 2012, à raison van 240 miljoen euro, afgerond. Op dezelfde dag begon echter ook een nieuw programma dat het toeslagensysteem nog een jaar lang verder moest uitbreiden en onderhouden. Dat project kostte nog eens 51 miljoen euro.

In 2003 had de Tweede Kamer goedkeuring gegeven aan één project van 38 miljoen euro. Tien jaar later was er 369 miljoen euro uitgegeven. Het systeem wérkt. Bij de fiscus zijn ze trots op het eindresultaat. Rovers: ‘Er is internationale belangstelling voor. Onze aanpak dient als voorbeeld voor andere landen.’ Capgemini, dat eind 2008 de bedrijfstak van Getronics/PinkRoccade overnam die het project bij de Belastingdienst uitvoerde, heeft op zijn site een promotiefilmpje staan. Rovers prijst daarin het bedrijf: ‘We hadden zelf de kennis niet om zo’n systeem te bouwen.’ In januari 2013 schreef staatssecretaris Weekers trots aan de Kamer: ‘Het nieuwe systeem is nu een jaar in productie en functioneert goed.’

Een paar maanden later overleefde Weekers een door zeven oppositiepartijen gesteunde motie van wantrouwen naar aanleiding van de ‘Bulgarenfraude’, waarbij Oost-Europese bendes landgenoten als ‘spookburger’ inschreven in Nederlandse gemeenten, en zo toeslagen en uitkeringen opstreken. In januari 2014 stapte hij alsnog op, toen er toch weer problemen waren met het uitbetalen van de toeslagen.

Twintig jaar lang heeft de Tweede Kamer berichten over miljoenenoverschrijdingen bij de overheid genegeerd. In 2008 ging SP-Kamerlid Arda Gerkens, in tandem met de Algemene Rekenkamer, voor het eerst op onderzoek uit. Het lukte niet om een totaalbedrag van de verspillingen vast te stellen. De schattingen liepen uiteen van één tot vijf miljard euro per jaar.

Gerkens en haar parlementaire werkgroep deden wel een reeks aanbevelingen om orde op zaken te stellen in de ict-bestedingen van het rijk. De belangrijkste: het aanstellen van een ‘Rijks Chief Information Officer’ – één ambtenaar per departement, en eentje voor het hele rijk, louter verantwoordelijk voor het in de gaten houden van ict-projecten. ‘Ik waarschuwde nog’, herinnert Gerkens zich, ‘het moet geen excuusambtenaar worden!’

2 januari 2009 was de eerste werkdag voor ’s lands eerste rijks-cio: Maarten Hillenaar. In de toren van het ministerie van Binnenlandse Zaken kreeg hij een welkomstontbijt aangeboden en leerde hij zijn staf van 22 ambtenaren kennen met wie hij de warboel van ict-projecten te lijf moest gaan. ‘Allemaal ontzettend gedreven en competente mensen, maar vanwege bezuinigingen mocht ik vijf jaar geen nieuwe mensen aannemen’, vertelt hij achteraf.

Hillenaar oogt ontspannen, met zijn immer brede glimlach en een vrolijk patroontje op de kraag van zijn overhemd. Inmiddels is hij een jaar cio-af. Hij is nu principal consultant voor het geprivatiseerde Expertisecentrum, dat zijn intrek heeft genomen in een chique Haagse stadsvilla, ooit de woning van de Barones van Meerdervoort. Hillenaar past goed op dat hij niet de afgelopen vijf jaar aan falende ict-projecten in de schoenen geschoven krijgt. ‘Ik rapporteerde, maar ik ging niet over die projecten.’

Daarmee legt hij de vinger op de gevoelige plek. De cio’s hebben volgens critici te weinig bevoegdheden. Ze hebben in elk departement een andere positie en zijn gemakkelijk te omzeilen.

Het commissierapport heeft bijna twintig pagina’s nodig om de confrontaties met onbereidwillige ambtenaren te beschrijven

In 2013 adviseerde de Algemene Rekenkamer bij een evaluatie om de cio een plek in de departementale bestuurskamers te geven. ‘Jammer genoeg neemt de minister een in onze ogen cruciale aanbeveling niet over’, schreef de Rekenkamer. Hillenaar wijst erop dat de samenwerkende cio’s niettemin enkele zaken wel voor elkaar hebben gekregen. Als voorzitter van de groep bracht hij de rijksoverheid tot invoering van één intranet, in plaats van een intranet per departement. Hij richtte een centrale pool in van ict-projectleiders om minder externen te hoeven aantrekken. En hij tuigde het Gateway Review-programma op, overgenomen uit het Verenigd Koninkrijk, waarbij ambtenaren elkaars project periodiek evalueren en voorzien van feedback.

Op 2 september 2014 openen de middagbulletins met het zoveelste geklapte ict-project van het rijk. De Sociale Verzekeringsbank heeft een nieuw programma, waarin 122 miljoen is gestoken, geannuleerd. We kijken op hetzelfde moment op de website van het ‘rijks ict-dashboard’ die in 2011 door cio Hillenaar is gelanceerd. Het rijk geeft hier naar eigen zeggen volledige openheid over alle ict-projecten boven de vijf miljoen euro. Het gaat goed met het svb-project, belooft het dashboard. Het project krijgt een 9.9, en de metertjes op de site wijzen nog geruststellend het groene gebied aan. Twee weken na het desastreuze nieuws zijn de gegevens aangepast. Het project is oranje. Het ‘heeft aandacht nodig’. Een paar weken later is het helemaal van het dashboard verdwenen. Pas als Ton Elias bij de presentatie van zijn rapport in oktober opmerkingen maakt over het dashboard verschijnt het svb-project weer op de site. Een rapportcijfer krijgt het niet meer.

Op het dashboard staan de 74 vermelde ict-projecten in het najaar van 2014 allemaal op groen, ook als ze ver boven het oorspronkelijk afgesproken budget zitten. Daar hebben de makers iets op gevonden. Het dashboard kijkt namelijk niet naar de oorspronkelijke plannen, maar naar de ‘herijkingen’. Een project mag best uitlopen en duurder worden, als dat maar op het juiste moment wordt gemeld en wordt goedgekeurd. Bij een nieuwe planning met bijbehorend nieuw budget springen de meters gewoon weer op groen. Alle projecten op het dashboard werden samen oorspronkelijk begroot op 2,6 miljard euro. In de meest actuele schattingen komen ze op 3,3 miljard uit, een overschrijding van 27 procent.

Medium ict3

Als we beter naar de gegevens kijken, wordt het beeld een stuk onoverzichtelijker. In twintig gevallen zijn de kostenoverschrijdingen meer dan tien miljoen euro. Tegelijkertijd vallen 24 projecten goedkoper uit dan begroot. Maar dat is niet altijd goed nieuws. Zo had het ministerie van Veiligheid en Justitie een ‘meevaller’ van 43 miljoen bij het project Pardex, dat een grote hoeveelheid passagiersgegevens moest verwerken en zo moest helpen bij het tegengaan van illegale immigratie. Pardex was begroot op 45 miljoen euro, maar werd vanwege de bezuinigingen afgebroken nadat er al twee miljoen euro in was gestoken. Geen voordeeltje van 43 miljoen euro dus, maar twee miljoen euro weggegooid geld.

Het project speer van Defensie, waarbij alle logistieke processen van Defensie in één systeem moeten worden bijgehouden, gaat volgens de laatste schatting op het dashboard 276 miljoen euro kosten. De Algemene Rekenkamer schatte de werkelijke kosten in januari 2014 op 650 miljoen euro en denkt dat er tot 2020 nog eens 250 miljoen nodig is om het systeem in te voeren. Waar komt dit verschil in schattingen vandaan? In de overzichten op het dashboard ontbreken verschillende kostenposten zoals de inzet van eigen defensiepersoneel, opleiding en training, en de doorontwikkeling van het programma.

Op basis van het ict-dashboard is nauwelijks iets zinnigs te zeggen over het succes van projecten. Het lijkt erop dat ambtenaren hier het meest rooskleurige beeld presenteren. Bovendien is nergens te zien of ook is geleverd wat oorspronkelijk is afgesproken. Sinds 1 januari vertoont het dashboard niet langer kleuren, metertjes en scores. Maar verder toont het nog steeds dezelfde onvolledige informatie.

Ambtenaren houden informatie over ict-projecten regelmatig doelbewust achter, is de ervaring van zowel SP-Kamerlid Arda Gerkens als commissievoorzitter Ton Elias. We spreken Elias samen met mede-commissielid Paul van Meenen in zijn werkkamer in het gebouw van de Tweede Kamer in Den Haag. Boven de kapstok hangt een bord ‘stem op Elias’. De commissie heeft ‘enorme knokpartijen’ gevoerd met de departementen, vertelt het tweetal, en kwam desondanks met lege handen te zitten. ‘Zo kregen wij een kritisch rapport over de ict-problemen bij de aanleg van tunnels in de A73 niet. Wij wisten dat dit rapport bestond omdat een journalist dit via de Wet openbaarheid van bestuur wel had gekregen.’ Elias schuift naar voren op zijn stoel. ‘Wij laten het er niet zomaar bij zitten.’ Pas toen hij de minister er persoonlijk op aansprak kreeg de commissie het rapport. En dit is slechts één voorbeeld. In het commissierapport heeft Elias bijna twintig pagina’s nodig om de confrontaties met onbereidwillige ambtenaren te beschrijven.

Ook de door Hillenaar ingevoerde Gateway Review draagt weinig bij aan de gewenste openheid. In deze rapportages lichten ambtenaren de projecten van hun collega’s volgens een vaste methode door. De reviews zijn volgens de Rekenkamer het enige ‘volwassen instrument’ om verspillingen tegen te gaan. Enkele op het internet circulerende rapportages bevestigen dat beeld. In klare taal leggen ambtenaren de vinger op de zere plek. Maar de betreffende rapportages zijn via de Wet openbaarheid van bestuur naar buiten gekomen. De meeste zijn niet openbaar en voor buitenstaanders niet te controleren.

Het toetsen van ict-projecten via een Gateway Review is bovendien niet verplicht. De reden is simpel: het rijk heeft daartoe de mankracht niet. En cio Hillenaar wilde het ook niet. ‘Op het moment dat je het verplicht stelt, komt de Nederlandse cultuur terug. Dan gaan we er omheen werken.’

Op het podium staat een nagebouwde vliegtuigromp. Lichten zwiepen en de dramatische muziek zwelt aan in de grote hal van congrescentrum 1931 in Den Bosch. De opening van het iBestuurcongres 2015 is in volle gang. Het thema luidt: ‘Bestemming iOverheid’, de hele dag staat in het teken van ‘samen reizen’. Marcia Luyten, doorgaans kritisch journalist bij Buitenhof, is de dagvoorzitter van dienst, tussen de vliegtuigstoelen en het stewardessenkarretje interviewt ze minister van Wonen en Rijksdienst Stef Blok (vvd) die zojuist het congres opende met een parabel over avonturier sir Edmund Hillary en zijn sherpa Tenzing Norgay. Blok mag een groot ict-project graag vergelijken met bergbeklimmen. Soms is er sprake van een tegenslag. ‘Zoals sneeuwstormen, een bug in de software of kritische Kamerleden’, zegt de minister met een knipoog. De ruim duizend aanwezigen grinniken instemmend. ‘Wanneer je een berg beklimt gaat het er niet om wie als eerste op de top is, maar dat je samen de top bereikt.’ Daar kunnen markt en overheid nog wat van leren, volgens de minister. Alle tegenslagen ten spijt draait het bij dit congres voor de ambtenarij en de ict-sector om optimisme. Minister Blok vindt grote ict ‘vooral ongelofelijk gaaf!’. Dan is het woord aan oud-vvd-voorzitter Bas Eenhoorn, voormalig burgemeester van Alphen aan den Rijn en nu commissaris digitalisering van het rijk, en belast met het digitaliseren van al het verkeer tussen burgers en overheid. ‘Vanuit de cockpit’ vraagt hij zich hardop af waarom het bedrijfsleven eigenlijk geen gebruik kan gaan maken van het bsn-nummer – het oude sofinummer waar de overheid momenteel alle (privacygevoelige) informatie van burgers mee administreert.

‘Er worden systemen ontwikkeld voor 107 miljoen die ook voor 3,5 miljoen ontwikkeld hadden kunnen worden’

’s Middags wijzen vrouwen in lichtblauwe klm-pakjes ambtenaren en ict’ers de weg naar de workshops. Sessies zoals ‘Traveling Apart Together’ waarin cio Perry van der Weyden van Rijkswaterstaat vol trots directeur Jan Gieles van SYSQA interviewt, het bedrijf dat ‘Rijkswaterstaat al vijftien jaar in de regierol helpt’. Gedurende de lunch knabbelen de ambtenaren en consultants aan de vele wereldhapjes die overal in de hallen te vinden zijn, van loempia’s tot hamburgers. En, zo kondigt de brochure aan, ‘tijdens de borrel is ’t net werken’.

Dat is precies waar dit jaarlijks terugkerende congres om draait: het vertrouwen en de innige, gezellige samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven verder versterken. Volgens Hillenaar ligt hier het antwoord op de problemen met de ict-overschrijdingen. Op een vorig iBestuurcongres zei hij: ‘Ik vertel geen geheim als ik zeg dat wij dat niet zonder de markt kunnen.’ Andersom geldt hetzelfde. De overheid is goed voor zo’n veertig procent van de opdrachten van de ict-sector en hiermee de belangrijkste opdrachtgever. Het bedrijfsleven staat dan ook te trappelen om de banden verder aan te halen. En de overheid werkt daar van harte aan mee.

In 2010 schreven Nederland ICT en de rijksoverheid een zogenaamde ‘iDialoog’. Die voorziet onder meer in uitwisseling van personeel, waarbij mensen uit het bedrijfsleven tussen de twee en negen maanden voor de overheid werken en andersom. Daar blijft het niet bij.

De topman van Ordina drinkt, als portefeuillehouder overheid bij Nederland ICT, een paar keer per jaar een kopje koffie met minister Stef Blok om de stand van zaken te bespreken, zei hij tegen de commissie-Elias. Zijn bedrijf werd door het journalistieke onderzoeksprogramma Zembla in twee uitzendingen beschuldigd van fraude en corruptie. Zembla kreeg van een klokkenluider een usb-stick met honderdduizend mails. Hieruit blijkt volgens Zembla dat het bedrijf jarenlang heeft gefraudeerd met aanbestedingen en dat het vertrouwelijke informatie kreeg toegespeeld van een corrupte ambtenaar. ‘De tweede bouwfraude’, noemde Zembla deze onthullingen. Inmiddels buigen de Autoriteit Consument en Markt (acm) en het ministerie van Justitie zich over de beschuldigingen.

‘Een weeffout’, noemde ict-consultant Lauran Matthijssen bij de commissie-Elias de vergevorderde onderlinge afhankelijkheid van overheid en bedrijfsleven. Matthijssen werkt voor het geprivatiseerde Expertisecentrum en heeft in de afgelopen dertig jaar veel ict-projecten van dichtbij meegemaakt. Door het hele stelsel in te richten op het vergroten van vertrouwen ‘let niemand erop dat de prestaties op een zakelijk verantwoord niveau blijven’.

Het heeft volgens Matthijssen geen zin om leveranciers via een gedragscode op hun moraliteit aan te spreken, meldt hij aan de commissie-Elias. ‘Je kunt de vos vragen om op de kippen te passen, maar dat werkt niet zo.’ De vossen, de bedrijven, hebben volgens Matthijssen een fundamenteel ander belang dan de overheid, ook al ontkennen velen dat in de sector: ‘Je weet dat leveranciers omzet willen draaien en winst willen maken. Als je ze dan vraagt om op jouw budget te letten, gaat dat niet helemaal goed samen.’

Matthijssen heeft er meermaals over gepubliceerd, maar kreeg geen bijval van zijn vakbroeders of van de ambtenarij. Zijn oplossing is eenvoudig: bedrijven moeten worden afgerekend op hun prestaties, die volgens hem wel degelijk te meten zijn en onderling te vergelijken. Jarenlang hield hij een database bij van ict-projecten die hij in zijn werk tegenkwam, vertelde hij de commissie. Daaruit bleek volgens hem dat de ene overheidsorganisatie dertig keer meer betaalde voor een vergelijkbaar systeem dan het andere departement. ‘Er zijn projecten die zo worden gekneed dat er voor die bedrijven vrij veel omzet te behalen is. Er worden systemen ontwikkeld voor 107 miljoen die ook voor 3,5 miljoen ontwikkeld hadden kunnen worden. Ik heb de neiging om te zeggen dat dit een kwestie is van een poot uitdraaien.’

De commissie-Elias doet echter weinig met de aanbevelingen van Matthijssen en vindt de nauwe verwevenheid van overheid en ict-bedrijven geen enkel probleem. Van de 34 aanbevelingen is een groot deel al lang geregeld, ook al houdt lang niet iedereen zich eraan. Zo moeten ambtenaren hun top gaan voorzien van ‘realistische informatie’ over het verloop van ict-projecten. Contracten moeten voortaan niet in een la verdwijnen, maar ‘daadwerkelijk gebruikt’ worden.

Het kabinet neemt ‘de kern’ van de aanbevelingen over, schrijft minister Blok van Wonen Rijksdienst. De belangrijkste nieuwe maatregel is de invoering van een nieuwe, onafhankelijke autoriteit, het Bureau ICT-Toetsing (bit), dat orde gaat scheppen in de ict-chaos. Die is volgens de commissie-Elias nodig omdat de rijksoverheid behoefte heeft aan eigen expertise. Een conclusie die de commissie-Van Veen een kwart eeuw geleden ook al trok.

Het bit is vooral overbodig. Onafhankelijke contra-expertises bij risicovolle informatiseringsprojecten zijn al sinds 1990 verplicht. Ze worden alleen niet of nauwelijks uitgevoerd. Daarnaast is zo’n bit niet eenvoudig te realiseren. Waar moeten die onafhankelijke experts vandaan komen, als de ict-wereld vergeven is van belangenvermenging? Minister Blok ziet het probleem niet. Van binnen de overheid, aan te vullen met experts uit wetenschap en bedrijfsleven, schrijft hij.

De meest realistische voorspelling is dat de overschrijdingen zullen doorgaan. Aan ambitieuze ict-plannen om geld aan te verspillen is geen gebrek. Zo moet de communicatie met burgers en bedrijven volgens het regeerakkoord vanaf 2017 geheel digitaal verlopen. De bedrijven waren – niet verwonderlijk – meteen enthousiast over het plan. Verantwoordelijk ministers Plasterk en Blok hebben intussen al laten weten dat de deadline van 2017 niet gehaald gaat worden. Op het afgelopen iBestuurcongres in Den Bosch mocht dat de pret niet drukken, net zo min als de kritiek van Elias. De conclusies van de commissie kwamen slechts plichtmatig of schertsend aan bod. Geen wonder. Elias wil dat overheid en bedrijven meer overleggen? Wel, het congres bediende hem op zijn wenken. Het draaide immers helemaal om netwerken en het vergroten van vertrouwen. En om nog meer en verdergaande samenwerkingen, ‘waar overheid en markt steeds vaker samen op avontuur gaan en hun gezamenlijke reiservaringen delen’.


Overheid en ICT

De Onderzoeksredactie neemt de ICT-branche het komende jaar vaker onder de loep. Tot welk gedrag en welke financiële uitwassen leidt het monsterverbond van ambtenaren en ICT-aannemers? Scherp, continu journalistiek toezicht op zo’n oligopolie is onontbeerlijk, vinden we.

Voor dit onderzoek doken we in stapels rapporten en artikelen die in de afgelopen jaren over falende ICT zijn geschreven. We spraken met tientallen mensen uit de sector en bezochten evenementen waar overheid en bedrijfsleven elkaar ontmoetten. Op groene.nl is een geannoteerde versie van dit artikel beschikbaar.

We doen op dit moment onderzoek in de gemeente Amsterdam naar ICT-projecten bij dertig gemeentelijke diensten en zes stadsdelen. Daarna gaan we naar nog veel meer plekken in het land en duiken we verder in de verstrengelingen tussen overheid en ICT-bedrijven.

Tips uit de branche en de overheid kunnen gemaild worden naar: tips@onderzoeksredactie.nl


De geannoteerde versie van dit artikel is ook te lezen op groene.nl