Essay: De macht aan de burger (slot) – De azc’s en de lokale democratie

Gezocht: extra microfoons

Sinds de vluchtelingen Nederland binnenkwamen is van de opgewekte burgerparticipatie met broodjes en flapovers weinig meer over. Nu vliegen er stenen door de ruiten. Hoe krijgen de gemeenten de bevolking nog achter zich?

Medium hh 44028309

‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.’

Gezien alle bijna revolutionaire ontwikkelingen in de wereld, in Europa en ook in Nederland als gevolg van de vluchtelingencrisis lijkt deze frase over de ‘participatiesamenleving’ die de kersverse koning in 2013 bezigde in zijn eerste troonrede te stammen uit een ander tijdperk. Een tijdperk dat om andere redenen revolutionair zou moeten worden, namelijk de bestuurlijke ommekeer van het top-down-denken in het bottom-up-denken. Van verticaal naar horizontaal. Niet langer zou de overheid de zaken eenzijdig regelen voor de burgers. De burgers zouden zelf moeten meedenken en meedoen.

Hoe anders ziet de wereld er anno 2016 uit. De grootste botsing tussen de gedroomde toekomst van het nemen van eigen verantwoordelijkheid door de burgers voor de eigen omgeving en de harde werkelijkheid brak precies twee jaar na de troonrede uit. Toen waren er de eerste rellen in gemeenten over de aankondiging door de burgemeester of wethouder dat er crisisopvang of noodopvang moest komen, of een regulier asielzoekerscentrum om de immense stroom vluchtelingen uit het Midden-Oosten en Afrika te kunnen opvangen. Er kwamen spandoeken, er werd geschreeuwd, vergaderingen werden verstoord, er werden varkenskoppen opgehangen, soms liep de zaak zo uit de hand dat de vergadering subiet afgelast moest worden of elders op een veiliger plek voortgezet moest worden. De burgers, de bozen onder hen, waren in opstand gekomen. De burgemeester, de wethouder, de staatssecretaris en de premier, en ook de media, reageerden onthutst en even boos. De polarisatie was in één klap terug in de samenleving. En daarmee ‘de politiek’.

Met de terugkeer van ‘de politiek’, vol woede en ook inclusief hardhandige middelen als stenen gooien en brandje stichten, is het onderwerp van de burgerparticipatie van de ene op de andere dag in een heel nieuw en vooral ook schril licht komen te staan. Maar dit schrille licht is eigenlijk ook zeer verhelderend over de werking van ‘de politiek’, en ook over de zin en onzin van alle gepraat en alle goede bedoelingen inzake die burgerbetrokkenheid bij het lokale wel en wee.

Laten we daarom eerst de discussies over de bedoeling en de vorm van het betrekken van burgers bij het lokale bestuur samenvatten, met een conclusie. En daarna de vraag stellen waarom in sommige gemeenten de komst van een crisisopvang, noodopvang of asielzoekerscentrum (azc) wél goed is verlopen en in andere gemeenten gierend uit de klauwen liep. Dan zal blijken dat het bij lokale democratie in alle gevallen veel minder om procedures en protocollen gaat dan om situationele eigenaardigheden en vereisten, en vooral om de noodzaak van ‘praktische wijsheid’, zowel bij de frontlijnwerkers als bij de centrale overheid, en zeker ook bij burgemeester en wethouders.

Na de troonrede van 2013 kwam er een stortvloed van activiteiten die de bedoeling hadden om de ‘kloof tussen politiek en burger’ op lokaal niveau te dichten en om burgers nauwer bij beleid en beleidsvorming te betrekken, en zeker ook bij de uitvoering ervan in eigen buurt of wijk. De grote bijeenkomsten tooiden zich met namen als G1000, D1000, Burgerjury of Burgertop, georganiseerd door gemeenten, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) of burgers zelf, terwijl van de kant van het ministerie van Binnenlandse Zaken vorig jaar een heuse competitie werd uitgeschreven onder de naam Democratic Challenge. Hier konden burgers ideeën indienen, sorry: pitchen, op een speciale dag, waarna de gelukkigen de zegen van Binnenlandse Zaken kregen om hun initiatief – van inspraak-app tot een ‘doe-democratie-schoolboek’ – uit te voeren. Met eventueel een geringe subsidie, want voor de hele onderneming had het ministerie niet meer dan twee ton uitgetrokken, inclusief de kosten van de ambtenaren en die speciale pitchdag.

***

In de wetenschap stond er ook een goeroe inzake de burgerinitiatieven op, professor Jan Rotmans, hoogleraar transitiekunde aan de Erasmus Universiteit, door anderen ook wel de ‘kantelprofessor’ genoemd, omdat zijns inziens Nederland kantelt van een verticaal geordende, centraal aangestuurde, top-down-samenleving naar een horizontale, decentrale, bottom-up-samenleving. Hij ziet een ‘explosie van burgerinitiatieven’. Hij telt zo’n vijfhonderd lokale energie-initiatieven, honderd lokale zorgcoöperaties en evenzoveel broodfondsen (netwerken van twintig tot honderd zzp’ers die geld opzij leggen om elkaar te helpen in geval van langdurige ziekte). Het gaat volgens hem zeker om tienduizend projecten, en zeker om 250.000 mensen, nou ja mensen, gedreven burgers, zzp’ers en sociale en economische entrepreneurs.

De conclusie van Rotmans: al deze ‘sociaal ondernemers 3.0’, deze ‘friskijkers en dwarsdenkers’, al deze ‘koplopers, verbinders en kantelaars’ zijn weliswaar een gevolg van de versnelde ontwikkeling van de vrije markt en privatisering, maar het resultaat is bijna hemels te noemen. ‘We maken de Genesis mee van een derde wereld, naast de al bestaande bestuurlijke wereld en de echte, alledaagse wereld komt de gedroomde wereld van ondernemende burgers of sociaal ondernemers op’, en die is ‘beter, innovatiever, spannender, goedkoper en minder bureaucratisch’. Kortom: ‘We komen op een hoger complexiteitsniveau en op een hoger niveau in de evolutie. Er is geen weg terug.’

Op al die bijeenkomsten in het land waar men in groepjes aan ronde tafels met veel flapovers en viltstiften, en ook veel beeldschermen voor het getwitter, praatte over de noodzakelijke veranderingen in het lokale bestuur heerste veelal dezelfde euforische stemming, al overheersten hier vaak de Loesje-achtige slogans van het type ‘Luisteren!’ of ‘De agenda van de straat op tafel in de raad!’

Deze bijeenkomsten hadden hun nut, ze brachten burgers en ambtenaren bij elkaar in positieve, opbouwende zin, wat iedereen zichtbaar blij maakte. Maar als het gaat om de ‘lokale democratie’ was de teneur toch die van depolitisering. Politiek gold overal als een vies woord, politiek, dat zijn ‘machtspelletjes’ waar niemand een boodschap aan had. Sterker, een van de werkgroepen die voortkwamen uit de door de vng georganiseerde D1000-bijeenkomst op 1 juni 2015 in Apeldoorn lanceerde enige maanden later een manifest dat niet alleen het woord ‘politiek’ schrapte, maar ook de werking ervan zelf.

‘Naast de bestuurlijke wereld en de echte, alledaagse wereld komt de gedroomde wereld van ondernemende burgers op’

Dit manifest, opgesteld door enige ambtenaren en consultants en een pastoraal werker in Zuid-Holland, bepleitte het opstellen van een visie voor de gemeente voor, zeg, dertig jaar, als aggregaat van alle wensen van de burgers. De raad moest daaruit dan een deel destilleren, dat het coalitieakkoord moest worden. De partijen die in b. en w. plaats zouden nemen moesten daaruit dan globaal kiezen en aangeven wanneer ze wat dachten te zullen bespreken. Wethouders konden het best van buiten worden aangetrokken, gekozen op hun expertise. En de politieke partijen? Die moesten voortaan uit die visienota een stel punten halen om campagne mee te voeren. Al mochten ze, vooruit, ook zelf nog wel enkele punten toevoegen.

Deze droom van de depolitisering van het lokale bestuur is treffend, en te verklaren door de drijvende motoren achter veel burgerbetrokkenheid: ambtenaren, goedwillende burgers die een hekel aan ruzie hebben maar wel graag vooraan staan in de inspraak, en allerhande mensen, veelal werkloze zzp’ers, die een functie, baantje of klus zoeken in deze nieuwe wondere wereld van de lokale inspraak en burgerinitiatieven.

***

Wetenschappelijk kwamen er steeds meer twijfels over de met zo veel hosanna’s gelanceerde ‘participatiesamenleving’ en ‘burgerbetrokkenheid’. En ook zogeheten practitioners, mensen uit de praktijk, zetten kanttekeningen bij de resultaten van hun werk in het welzijnswerk en de jeugdzorg, die door de centrale overheid begin 2015 naar de gemeente was gedecentraliseerd. Als belangrijkste critici van de ‘kantelprofessor’ toonden zich de sociologen Evelien Tonkens en Jan Willem Duyvendak, die al sinds jaar en dag met dit onderwerp bezig zijn, de bestuurskundigen Imrat Verhoeven en Justus Uitermark, en ook de anders altijd optimistische practitioners Pieter Hilhorst en Jos van der Lans.

Tonkens en Duyvendak citeerden het Sociaal en Cultureel Planbureau dat in 2014 had vastgesteld dat er in de tien jaar ervoor géén toename te constateren viel van burgerinitiatieven, er was alleen veel meer politieke en media-aandacht voor. Er was geen sprake van een ‘revolutionaire kanteling’, eerder van nieuwerwetse ‘uitbuiting van een nieuwe groep werklozen’, de zzp’ers die op zoek zijn naar klussen in het sociale domein. En veel van die zogeheten burgerinitiatieven worden in feite geïnitieerd door de overheid, en daarna gedragen door zzp’ers of andere betaalde krachten. Wat helemaal niet erg is. Maar een ‘beweging van onderop’ is het dus niet, eerder een ‘beweging van alle kanten’.

Verhoeven voegt aan deze relativerende analyse toe dat uiteindelijk alle burgerinitiatieven te maken krijgen met overheden, woningbouwcorporaties, welzijnsinstellingen, zorginstellingen, enzovoort. We zouden het dus beter over ‘overheidsparticipatie’ kunnen hebben. En die participerende overheid is slechts één van de vier sturingsvormen, naast de rechtmatige, de presterende en de netwerkende overheid. De rechtmatige overheid stuurt via het primaat van de politiek klassiek hiërarchisch en bewaakt de rechten en plichten van de burgers. De presterende overheid gedraagt zich als een bedrijf dat resultaatgericht, klantbewust en doelmatig opereert. De netwerkende overheid houdt rekening met _‘governance-_verhoudingen’ waarin via samenwerking en convenanten met het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven zaken geregeld worden. ‘Deze sturingsmodellen liggen als lagen over elkaar heen’, aldus Verhoeven.

De werkelijkheid van de relatie overheid-burger en van alle inspraak en betrokkenheid blijkt dus veel weerbarstiger en complexer dan de term ‘participatiesamenleving’ suggereerde. De laatste mode in het denken erover is die van de onvoorspelbaarheid, een theorie die wellicht ontleend is aan de chaostheorie van een jaar of twintig geleden. Die theorie ontleende de conclusie van de onvoorspelbaarheid in de sociale wereld aan de onvoorspelbaarheid van het weer, waar het vederlichte geklapwiek van een vlinder in het Braziliaanse oerwoud voor wat minuscule luchtverplaatsing zorgt, maar uiteindelijk wél een orkaan aan de andere kant van de wereld veroorzaakt.

Fundamenteler kritiek op de gesuggereerde voordelen van de burgerbetrokkenheid betreft het verdwijnen van de aloude politiek. Want wie zijn de winnaars in een lokaal bestuurssysteem waar ‘de burgers’ het voor het zeggen hebben en niet de politiek? Dat zijn de goed opgeleide burgers, en niet de laagopgeleiden, de werklozen, de daklozen, de verslaafden of mensen met een andere afwijkende levensstijl.

***

Waar Tonkens en Duyvendak voor waarschuwen, dat de belangen van de ‘gewone man’ in de ‘overlegdemocratie’ zullen worden weggedrukt door de belangen van de welbespraakte elites in de buurt, dat is de centrale stelling van de Amerikaanse hoogleraar politieke wetenschap Elaine B. Sharp. In haar studie uit 2012, Does Local Government Matter?, heeft ze alle beschikbare databanken op het gebied van buurtactiviteiten in de Verenigde Staten geanalyseerd, ook die van Robert – Bowling Alone – Putnam, en haar conclusie is hard: de segregatie in de wijken nam toe naarmate de burgers zelf meer te zeggen kregen over wat wel en wat niet mocht en wat er wel of niet moest komen. De randfiguren werden simpelweg de wijk uit gewerkt. Haar oplossing: de gemeente kan beter zelf een goed en doortimmerd plan presenteren voor stad en wijk, en daarover verantwoording afleggen in de gemeenteraad. Dus zijn politieke partijen die een doortimmerd plan voorleggen aan de kiezer noodzakelijker dan ooit.

De vraag is wat die gemeenteraad nog te vertellen heeft in het geglobaliseerde kapitalisme, wat modieuze politicologen als Benjamin Barber er ook over profeteren met studies als If Mayors Ruled the World. In de VS is het onder politieke filosofen namelijk pessimisme troef als het gaat over het lot van ‘de democratie’ in het huidige turbokapitalisme. Zie bijvoorbeeld de studie van politicoloog Wendy Brown, Undoing the Demos, die alleen nog in openlijk verzet à la Occupy een remedie ziet voor de teloorgang van de lokale en nationale democratie.

In Nederland worden de nadelen van al die lokale burgerinitiatieven ook benadrukt door Justus Uitermark, bijzonder hoogleraar samenlevingsopbouw aan de Erasmus Universiteit. Wat door iedereen wordt bewierookt als heilzaam, namelijk die combinatie van ‘formeel en informeel’ om de vermeende kloof tussen ‘burgers en de systeemwereld’ te overbruggen, kan ook nadelen hebben. Het gedoogbeleid inzake drugs is misschien een geslaagd voorbeeld, maar de nadelen worden te weinig besproken. Dat zijn namelijk corruptie en belangenverstrengeling. Formele regels zijn immers ooit geïntroduceerd om mensen te vrijwaren van de willekeur van informaliteit.

‘Politieke retoriek en pragmatisch opererende wijkteams hebben de vernieuwing de wind uit de zeilen genomen’

Co-creatie en partnerschap klinken wel heel democratisch, maar het betekent ook dat de checks and balances opzij worden gezet, en dat de overheid speelbal wordt van particuliere belangen. Uitermark geeft als voorbeeld ing dat meeschreef aan een wet die de bank belastingvoordeel opleverde. Hetzelfde kan gebeuren in het buurthuis, waar de gelijkgezinden ‘co-creëren’ en afwijkende mensen buitensluiten. Volgens hem heeft evaluatie van de Vogelaarwijken ook aangetoond dat de bewoners daar juist minder bij hun buurt betrokken raakten.

De conclusie dat de mensen aan de onderkant van de samenleving afhankelijker zijn van de overheid dan de mensen aan de bovenkant is nauwelijks te weerspreken. Zo wil het ministerie van Onderwijs een proef met minder regels op scholen, maar alleen voor scholen die ‘excellent’ presteren. Dus als je uitmuntend bent, gelden de regels niet voor jou, aldus Uitermark.

Een ander, minder fundamenteel bezwaar tegen de horizontalisering voerden Pieter Hilhorst en Jos van der Lans aan, de grote pleitbezorgers van Eigen Kracht-conferenties in het sociale domein. Het idee: laat gezinnen waar moeilijkheden zijn zelf een team samenstellen om te proberen de problemen op te lossen, hooguit bijgestaan door enige professionals. Hun teleurgestelde conclusie na jaren werk op dit terrein: ‘Politieke retoriek en pragmatisch opererende wijkteams hebben de vernieuwing de wind uit de zeilen genomen.’ Want hun originele oplossingen en experimenten werden niet gemakkelijk overgenomen in de praktijk, ‘maar de woorden wel’. ‘Zo werd Eigen Kracht steeds meer een synoniem voor: zoek het zelf maar uit.’ Ook was het mislukken ervan het gevolg van de systeemkritiek op ‘de bureaucratie’: laat niet professionals maar burgers zelf beslissen wat het beste plan is. Dat pikten de bureaucraten, en de professionals, niet. Ze namen dus wel het begrip Eigen Kracht over, en onteigenden het daarmee, en ook de beweging, voorzover het een beweging was. ‘We hebben gedacht dat de institutionele werkelijkheid op basis van rationele argumenten zich zou hervormen. Dat is een illusie gebleken.’

***

Wat te doen? De ‘participatiesamenleving’ en die waaier van activiteiten in de afgelopen paar jaar om de kloof tussen overheid en burger te dichten, en in gezamenlijkheid tot creatieve, duurzame oplossingen te komen voor bestuursvormen en praktisch beleid: dit alles bleek vanaf de zomer van vorig jaar een mooi-weerbeweging. Vanaf het moment dat de vluchtelingen uit het zuidoosten in steeds grotere aantallen naar het noordwesten van Europa kwamen en ook in ons land bij duizenden tegelijk moesten worden opgevangen, sinds dat moment is van opgewekte en harmonieuze bijeenkomsten met koffie, broodjes en flapovers nauwelijks nog sprake.

In de media en in de politiek is het sindsdien polarisatie troef, waarbij de meeste aandacht uitgaat naar de gevallen waarin burgers luidkeels of zelfs met stenen en vuurpijlen protesteren tegen de komst van welke vorm van opvang voor vluchtelingen dan ook: Purmerend, Steenbergen, Rotterdam, Oranje, Geldermalsen, Luttelgeest. De gemeenten waar de besluitvorming zonder problemen, en zelfs met enthousiasme aan de zijde van bewoners, geschiedt, krijgen nauwelijks aandacht, zoals Rijswijk en Alphen aan den Rijn.

Voor het thema van de burgerbetrokkenheid is de manier waarop over de komst van asielzoekers wordt gesproken, in gemeente, in Den Haag en in de media, wel verhelderend. Ten eerste bewijst deze kwestie hoezeer ‘de politiek’ terug is van weggeweest. En hoe oppervlakkig al die uitingen van de Democratic Challenge in de praktijk uitpakten. Immers, de randvoorwaarden voor al die initiatieven waren een vasthouden aan het politieke bestel van representatieve vertegenwoordiging, zonder echte vormen van directe democratie zoals districtenstel, bindende referenda of gekozen burgemeester. Als we nu zien hoe de samenleving is gepolariseerd, dan zijn al die burgertoppen misschien niet meer geweest dan het ophangen van wat slingers op een buurtfeestje in de zomer.

Wat het grote verschil in verloop tussen geslaagde inspraak inzake vluchtelingen en uit de hand gelopen inspraak ook laat zien, dat is dat het idee van de ‘improvisatiemaatschappij’, zoals de socioloog Hans Boutellier het noemde, het ‘paradigma van het radicaal-chaotische’, dan wel, om een term van Aristoteles af te stoffen, de ‘praktische wijsheid’ aan een grote comeback bezig is. En dat de rol van de burgers en de media en allerlei organisaties bij het overeind houden van een wezenlijke, goede samenleving die is van een ‘monitordemocratie’, zoals democratiekenner John Keane het noemt. Monitor komt van het Latijnse woord monere, waarschuwen. Dus de trend nu is deze: bestuurders moeten improviserend getuigen van ‘praktische wijsheid’, de burgers, instellingen, media en actiegroepen hebben de taak goed op te letten en eventueel ‘te waarschuwen’.

Voor het antwoord op de vraag of de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een leidende rol speelt inzake de opvang van vluchtelingen, inclusief het voorschrijven van protocollen en procedures, ging ik op bezoek bij de burgemeester van Katwijk, Jos Wienen, tevens voorzitter van de Adviescommissie Asiel en Integratie. Als kenner van deze materie, en als vng-bestuurder ook kenner van alle gevallen waarin het goed of slecht uitpakte, zou hij hierover belangrijke woorden kunnen spreken. Dat het vluchtelingenvraagstuk een groot beroep doet op de flexibiliteit van de lokale overheid, dat staat immers als een paal boven water. Het kabinet in Den Haag kan wel een ontmoedigingsbeleid voeren, het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (coa) kan wel gemeenten bijna dwingend een aantal asielzoekers bezorgen, maar het zijn de gemeenten die daarna de besluitvorming moeten regelen, de organisatie zelf, én de bevolking achter zich moeten krijgen. De centrale overheid en het coa hanteren dus de rationele aanpak – ontmoediging, grootschalige opvang, enzovoort – terwijl de gemeenten maatwerk verlangen, en zelf nog preciezer politiek maatwerk moeten leveren als het gaat om de rol van de gemeenteraad en de bevolking zelf. Zoals scp-directeur Kim Putters schreef: bij dit vraagstuk gaat het om politieke keuzes, die ook keuzes impliceren over de gewenste inrichting van de maatschappij. En dat laatste betekent de vraag op welke wijze je het overleg vormgeeft.

***

De vng heeft, zo blijkt, geen setje algemene richtlijnen ontwikkeld voor de organisatie van de inspraak van of voorlichting aan de burgers. Ja, er is afgelopen herfst een ‘bestuurders-app’ ontwikkeld, zodat bestuurders gemakkelijker met elkaar kunnen chatten om ervaringen uit te wisselen en tips te geven. Waarom het in de ene gemeente goed gaat en in de andere faliekant verkeerd, dat weet Wienen ook niet precies. Wie een plan voor een azc voor vijftienhonderd vluchtelingen als een voldongen feit presenteert, zoals de burgemeester van Geldermalsen deed, krijgt dat plan als een boemerang in het gezicht terug. Dat dit politiek niet handig is aangepakt, dat ziet iedereen.

Geldermalsen bevestigt, na Purmerend, Steenbergen en andere gemeenten, wel dat luidkeels of zelfs gewelddadig protest van boze burgers loont. B. en w. bliezen in dit soort gemeenten na het onverwacht grote en heftige protest direct de plannen af. Dit bewijst dat we die mode van de vreedzame, vaak door de overheid geïnitieerde, burgerbetrokkenheid moeten plaatsen binnen het palet van middelen en methoden die burgers tot hun beschikking hebben om hun zin te krijgen: van pamfletten en demo’s en marsen tot bezettingen, barricades en echte opstanden, om van revolutie maar even te zwijgen.

Al die burgertoppen zijn misschien niet meer geweest dan het ophangen van wat slingers op een buurtfeestje in de zomer

Waarom het in vele andere gemeenten wel goed is gegaan met de opvang? Dat hangt volgens Wienen van veel factoren af. Hoe is de bevolking samengesteld? Zijn er veel vrijwilligers? Zijn er in de gemeenteraad partijen die fel opereren, ook inzake vluchtelingen? Hoe is de sfeer in de zogeheten achterstandswijken? Is er onvrede over andere omstreden gemeentelijke beslissingen, zoals de bouw van een nieuw en duur stadhuis (zoals in Steenbergen)? Als je de sfeer in je gemeente, en onder bepaalde groepen bewoners, niet goed aanvoelt, kan het snel verkeerd gaan. Of zoals Wienen het zegt: ‘Procedures. Je moet het gesprek aangaan, luisteren, de burgers serieus nemen, en je eigen mening en beleid duidelijk maken.’ Hij merkte dat er onder de onvrede veel angst schuilgaat, over de verloederde wijk, de slechter wordende voorzieningen, ‘de cultuur die kapot gaat, neem Zwarte Piet’, ‘de islam komt en ons buurthuis verdwijnt’, dat soort gevoelens.

Wat bestuurders verkeerd hebben gedaan? ‘Als het verkeerd ging, werden dit soort onderliggende gevoelens onderschat. En ook de processen die razendsnel op gang kunnen komen, zeker als de info-avond verkeerd is aangepakt: één zaal, één microfoon bijvoorbeeld. Dat soort avonden werden al snel gekaapt door de grootste schreeuwers.’

Van een burgemeester als Wienen, cda’er, zijn geen structurele politieke stelselwijzigingen te verwachten. Hij benadrukt de persoonlijke aanpak en de persoonlijkheid van de bestuurder. Woorden als ‘betrokkenheid’, ‘slim zijn’, ‘gevoeligheid tonen’, ‘je tegenstanders kennen’, ‘geluk’, ‘toon’, ‘handigheid’, dat werk. ‘Er loopt slechts een dun lijntje tussen effectief en averechts. Zonder gezag werkt niets. Met te véél gezag werkt helemaal niets.’

Een handboek, of bestuurdersbijbel, heeft Wienen niet, het gaat zijns inziens allemaal om ervaring en bestuurlijke slimheid. En hiermee sluit hij, waarschijnlijk onbewust, aan bij de nieuwste trend in het denken over governance en de relatie overheid-burger. Die trend is met enkele woorden samen te vatten: flexibel leiderschap, op basis van praktische wijsheid, in het Grieks van de bedenker ervan, Aristoteles, phronesis geheten. En dan kom je in de hedendaagse bestuurskunde uit bij het intussen klassiek geworden begrip van de Street-level Bureaucracy, de titel van het boek uit 1980 van de Amerikaanse politicoloog Michael Lipsky, met als ondertitel: Dilemmas of the Individual in Public Services. De clou: elke context op de begane grond van de samenleving is anders, met andere burgers, andere bestuurders en andere harde ‘facts and figures’. En dus vereist overleg in wijk of buurt een aanpak die als belangrijkste kenmerken heeft: overtuigingskracht, empathie, creativiteit, verbinding én improvisatie.

Onlangs publiceerden de Amerikaanse politicoloog David Laws (UvA) en stadsplanner John Forester (Cornwell University) hun studie naar buurtprojecten in de vier grote steden in de Randstad. De titel luidt: Conflict, Improvisation, Governance: Street Level Practices for Urban Democracy. Alle verzamelde verhalen over de interactie tussen de frontlijnwerkers, de instanties en de bewoners bevestigden de stelling van Lipsky: context, empathie, improvisatietalent en doorzettingsvermogen, dat is het geheime mengsel van eigenschappen dat een welzijnswerker nodig heeft. En, zo kunnen we met Wienen concluderen, dat is wat een bestuurder nodig heeft, zeker ook in de huidige turbulente tijden.

***

Dat de turbulentie in de VS, waar men een veel directere vorm van democratie kent, niet minder groot is dan in ons gezapige negentiende-eeuwse politieke bestel van representatief bestuur doet vermoeden dat welke vorm van inspraak van burgers er ook is deze niet opgewassen is tegen de forces profondes van kapitalisme, nationalisme en migratie, en trouwens ook van ‘de media’ – sinds de laatste communicatierevolutie ook en vooral de hetze bevorderende sociale media.

Toch is het de vraag of het een geruststellende gedachte is dat in Nederland de lokale aanpak van het migratieprobleem geheel wordt overgelaten aan de toevallige bestuurlijke handigheid van de benoemde burgemeester en zijn of haar naaste medewerkers. Dat het ook zo vaak goed afloopt blijkt, behalve aan de hoeveelheid vrijwilligers in het hele land, vooral te danken aan ‘geluk’.

Aangezien de migratiecrisis nog verre van voorbij is, kan dat geen geruststellende conclusie zijn.


De macht aan de burger

‘Burgerparticipatie’ is een ware rage in de wereld van het lokale bestuur. Henri Beunders staat in een miniserie stil bij de vraag hoe serieus de burgerinspraak bedoeld is. Is er wel voldoende nagedacht over de juiste vormen waarin overleg en inspraak gegoten moeten worden? Is burgerinspraak niet een fopspeen om echte veranderingen tegen te houden? Kortom, wat doen de goedwillende burgers en bestuurders om lokaal de democratische impasse te doorbreken?


Henri Beunders is hoogleraar ontwikkelingen in de publieke opinie aan de Erasmus Universiteit. Dit is het slot van een korte serie over burgerbetrokkenheid. De vorige delen verschenen in De Groene van 5 november en 3 december


Beeld: 27 januari 2015. Op het Malieveld in Den Haag wordt gedemonstreerd door Break the System, een burgerinitiatief dat is ontstaan uit onvrede over het huidige politieke systeem (Phil Nijhuis / HH)