Pleidooi voor zeventig miljoen extra migranten

Gezocht: gastarbeider m/v

De Franse minister Chevènement verraste vorige maand met een pleidooi voor zeventig miljoen extra migranten in Europa. Het vluchtelingendebat in historisch-internationaal perspectief.

De geschiedenis van Europa is gevormd door migratie. Al eeuwenlang reizen kooplui, ambachtslieden en kunstenaars over het continent om hun vak uit te oefenen of een nieuw leven te beginnen. Miljoenen mensen emigreerden uit Europa, eerst naar de koloniën en later naar de Amerika’s en het land van de tegenvoeters. Europa heeft ook een lange geschiedenis van gedwongen migratie: van de verdrijving van de joden uit Spanje tot de volksverhuizingen in Zuid-Oost-Europa, veroorzaakt door de vele oorlogen tussen de Russische, Oostenrijks-Hongaarse en Ottomaanse rijken.

Grootschalige immigratie naar West-Europa is van recenter tijd. Van 1960 tot 1973 verdubbelde het aantal buitenlandse arbeidskrachten in West-Europa van drie naar zes procent van het totale arbeidspotentieel. Het cijfer was het hoogst in landen als Groot-Brittannië en Frankrijk, met relatief vrije toegang voor mensen uit hun voormalige kolo niën; ook in Duitsland steeg het aantal buitenlanders (van wie bijna de helft Turken) met vier miljoen in de 25 jaar na 1960, hoewel ze slechts zelden officiële inwoners werden. Maar arbeidsimmigratie naar Europa - gedreven door gebrek aan werk - is niet tot staan gekomen met de oliecrisis van 1973, integendeel. De in het buitenland geboren populatie is blijven groeien, niet in de laatste plaats omdat de meeste landen nog steeds jaarlijks tienduizenden verblijfsvergunningen verstrekken in het kader van gezinshereniging (bijna tachtig procent van de 58.700 mensen die zich in 1997 permanent mochten vestigen in Groot-Brittannië waren vrouwen en kinderen. EU-landen verstrekken elk jaar ook duizenden werkvergunningen. In Engeland ging in 1997 bijna de helft van de 54.000 vergunningen naar Amerikanen en Japanners in vooral hooggeschoolde beroepen; elders in Europa gaan de vergunningen vaak naar seizoenarbeiders in de landbouw. Maar het aandeel van in het buitenland geboren inwoners in de EU blijft laag, variërend van negen procent in Oostenrijk, België en Duitsland tot minder dan twee procent in Spanje.

Sinds de late jaren tachtig van de twintigste eeuw is het aantal mensen dat asiel aanvraagt sterk gestegen. In 1984 waren er slechts 104.000 verzoeken in West-Europa. Dat aantal steeg naar 692.000 in 1992 en daalde vervolgens gedurende een groot deel van de jaren negentig. Het cijfer steeg opnieuw naar 350.000 in 1998 en tot rond de 400.000 in 1999, hoewel het dit jaar is gaan dalen. Asiel is derhalve een van de belangrijkste manieren van immigratie naar de EU geworden.

Vanwaar deze plotse stijging? Het einde van de Koude Oorlog maakte de weg vrij voor enkele kleine oorlogen en etnische conflicten over de hele wereld. In zulke oorlogen vallen de strijdende partijen - reguliere troepen aangevuld met paramilitairen - vaak burgerdoelen aan. Veel mensen die asiel aanvragen zijn ogenschijnlijk op de vlucht voor zulke «etnische zuiveringen», met name in Bosnië in de vroege jaren negentig en in Kosovo in de late. Daar komt bij dat sinds het einde van het communisme veel Oost-Europeanen denken dat hun hoop op een beter leven alleen in het Westen werkelijkheid kan worden. Aangezien reizen vrijer, gemakkelijker en goedkoper is geworden, is het niet verwonderlijk dat velen hebben geprobeerd naar het Westen te emigreren. Het probleem is dat tienduizenden mensen hebben getracht daar het asielproces voor te gebruiken, wat in sommige landen leidde tot verzet tegen alle soorten immigranten.

De top zes van landen waar Britse asielzoekers vandaan kwamen, bestond vorig jaar uit China, Somalië, Sri Lanka, Joegoslavië, Polen en Afghanistan. Maar de meeste vluchtelingen, waar ook vandaan, halen Europa niet. Zij blijven steken in het gebied rond hun moederland, vaak in kampen. Iran huisvestte zo’n 1,9 miljoen vluchtelingen in 1998, vooral uit Irak en Afghanistan, en er zijn zo’n twee miljoen Afghaanse en Iraakse vluchtelingen in Pakistan.

Maar in sommige EU-landen is asiel een totemistische kwestie geworden, die samenvalt met andere emotionele zaken als etniciteit en identiteit, en een onverdraagzaam trekje laat zien in liberale democratieën. We moeten de dingen echter in het juiste perspectief blijven zien. Het mag dan honderd jaar geleden makkelijker zijn geweest voor migranten om Engeland binnen te komen, maar eenmaal daar hadden ze een veel grotere kans met geweld te worden geconfronteerd en kregen ze niet de juridische en sociale bescherming als in de welvaartsstaten van tegenwoordig. Niettemin kan ressentiment jegens «de ander» door demagogen worden uitgebuit, vooral als er geen duidelijk gat in de arbeidsmarkt is dat door de vluchtelingen kan worden opgevuld. In het algemeen leggen vluchtelingen slechts een geringe druk op belastingbetalers - maar dat zal anders lijken in gebieden met een hoge vluchtelingendichtheid (in Engeland enkele delen van Londen of steden als Dover), waar migranten voorzieningen als scholen, ziekenhuizen en woningen delen met de armste autochtonen.

De meeste mensen zien de asielkwestie als een binnenlandse aangelegenheid, maar het is een pan-Europese kwestie. Over het hele continent zijn de politieke problemen en het debat opvallend gelijk. Zelfs in Ierland, dat een moderne geschiedenis van massa-emigratie kent, steeg het aantal asielaanvragen van 39 in 1992 tot meer dan 4600 in 1998. In sommige landen zijn de aantallen veel sterker gestegen dan in andere. Duitsland heeft altijd meer vluchtelingen opgenomen dan andere EU-landen - meer dan zestig procent van alle mensen die asiel aanvroegen in West-Europa in 1992. Oostenrijk, Nederland, Zweden en Zwitserland hebben af en toe in het laatste decennium hoge aantallen vluchtelingen per hoofd van de bevolking binnengekregen, terwijl sommige grotere landen, met name Frankrijk, Italië en Spanje, er relatief minder hebben toegelaten. Groot-Brittannië staat in het midden van de lijst. In 1989 kreeg dat 17.000 aanvragen en een decennium later 71.000 - meer dan Duitsland. Het hoogste aantal per jaar was 73.000 in 1991, onder een Tory-regering.

Natuurlijk zijn er nuances in de toon van het debat en de opzet van het beleid in de verschillende landen. Maar overal heeft steeds de nadruk gelegen op het verkleinen van de toestroom en tegelijkertijd proberen onderscheid te maken tussen echte asielzoekers en zuiver «economische» migranten. De Duitse regering reageerde op de toestroom vanaf de Balkan in de vroege jaren 1990 - en op enkele aanvallen op vluchtelingen - door zijn tot dan toe liberale asielwet aan te scherpen. Daarmee werd de regel van het «veilige derde land» geïntroduceerd: als iemand door een land is gekomen dat door Duitsland als veilig wordt beschouwd, kan hij of zij geen asiel aanvragen in Duitsland. Aangezien Duitsland al zijn buurlanden als veilig beschouwt, zullen asielzoekers die niet per vliegtuig arriveren hoogstwaarschijnlijk worden afgewezen.

Nadat deze restricties in 1993 waren ingevoerd daalde het aantal aanvragen sterk, waardoor andere EU-landen werden aangezet Duitsland te volgen. In Nederland steeg het aantal asielzoekers na 1996 aanzienlijk. De Nederlandse autoriteiten hebben (net als de Engelse, zie verder) moeite met een snelle afhandeling van aanvragen. Net als in Engeland spreken Nederlandse politici over de «stroom» van «zogenaamde» vluchtelingen, hoewel de Nederlandse kranten een mildere toon aanslaan dan de Britse tabloids.

De Nederlandse regering heeft een nieuwe Vreemdelingenwet ontworpen, die volgend jaar van kracht zal worden. De wet, waar hevig over is gedebatteerd, moet de asielprocedure stroomlijnen en de gemiddelde tijd die nodig is voor het verwerken van asielaanvragen terugbrengen van 22 naar zes maanden. Ook zullen alle asielzoekers (die op de nominatie staan te kunnen blijven) een meer tijdelijke status krijgen. In plaats van de volle vluchtelingenstatus te geven na het doorlopen van de procedure, zal elk geval na drie jaar worden bekeken, en pas dan worden toegekend of afgewezen.

In sommige landen is de asielkwestie slechts één element in een breder debat over immigratie en nationale identiteit. De extreem rechtse fpö van Jorg Haider gebruikte de onrustgevoelens van Oostenrijkers over immigranten en vluchtelingen om zichzelf de regering in te manoeuvreren.

In Italië zijn de belangrijkste kwesties: wat te doen met het grote aantal illegale immigranten of clandestini die al in het land zijn, hoe de grootschalige toestroom van migranten aan te pakken, met name per speedboot vanuit Albanië, en de bezorgdheid over de betrokkenheid van de maffia bij de smokkelbendes. Silvio Berlusconi, leider van de rechtse Forza Italia, en Umberto Bossi, leider van de Lega Nord, deden met succes mee aan de regionale verkiezingen van april met een strikt anti-immigratie- en anti-asiel-programma.

Maar om diverse redenen heeft Italië altijd kleine aantallen asielaanvragen gekregen. Veel vluchtelingen, in het bijzonder uit Somalië en voormalig Joegoslavië, krijgen een werkvergunning op humanitaire gronden, waardoor ze niet meer noodzakelijk asiel hoeven aan te vragen. Regelmatige amnestie voor illegale immigranten houdt in dat ze hun situatie kunnen reguleren in plaats van de vluchtelingenstatus aan te vragen. En veel migranten gebruiken Italië als toegangspoort, en reizen door naar Duitsland, Zwitserland of Engeland, waar ze illegaal binnenkomen (vaak in vrachtwagens) of asiel aanvragen.

In Frankrijk en Spanje, die weinig asielzoekers toelaten in verhouding tot Nederland, Engeland en Duitsland, is asiel nooit zo’n belangrijke kwestie geweest. In Frankrijk is het Front National, dat ten onder ging door interne strijd, zeer verzwakt. Pogingen van overheidswege om illegale immigranten uit te zetten - wat hongerstakingen en demonstraties uitlokte - worden minder. Het integreren van immigranten en het reguleren van de situatie van de sans papiers, van wie er velen al jarenlang inwoner van Frankrijk kunnen zijn, voert nu de boventoon in het immigratiedebat.

De snelle stijging van de aantallen deed het systeem van asielaanvragen in Engeland in de late jaren negentig ernstig dichtslibben. Maar andere EU-landen hebben vergelijkbare problemen gehad. Omdat reizen gemakkelijker is geworden en wereldwijd de redenen van vervolging zijn toegenomen, is het moeilijker geworden voor mensen die aan de asielzaken werken om de waarheidsgetrouwheid van een aanvraag te controleren. De stijging van het aantal duidelijk ongegronde aanvragen houdt in dat immigratie-ambtenaren in Engeland de neiging hebben uiterst wantrouwend te zijn. Maar slechte beslissingen worden onveranderlijk gevolgd door langdurig en vaak succesvol hoger beroep. Tegen het einde van 1999 had Binnenlandse Zaken een achterstand van 103.000 zaken. Zo’n 39.000 daarvan hadden betrekking op aanvragen die ergens in 1999 waren gedaan, maar de andere waren gevallen die teruggingen tot het midden van de jaren negentig. Van de 32.330 afzonderlijke gevallen die vorig jaar werden behandeld, kregen er zo’n 7075 asiel, en 10.685 werd asiel geweigerd. Van de rest kregen de meesten buitengewone toestemming om te blijven, ofwel op humanitaire gronden of omdat hun moederland hen niet toestond terug te keren. Meer dan zevenduizend asielzoekers werden uitgezet of aan hun lot overgelaten, maar in het algemeen wordt slechts een klein percentage niet-succesvolle aanvragers ooit uitgezet.

De Britse regering denkt dat het deze lange vertragingen zijn - tijdens welke asielzoekers sociale voorzieningen en onderdak krijgen - die economische migranten ertoe hebben aangezet te proberen het systeem te misbruiken, en die ook het grootste verzet tegen asiel hebben gecreëerd. Dus introduceerde de overheid onlangs een nieuwe asielwet om de afhandeling van aanvragen te versnellen, de aanvraagprocedure te stroomlijnen en contante betalingen te vervangen door vouchers. De wet mikt ook op spreiding van asielzoekers over het hele land, om de druk op gemeenten in het zuidoosten te verlichten.

De meeste Europese regeringen erkennen tegenwoordig dat asiel geen nationaal probleem is. Geen enkel land is absoluut vrij in zijn asielpolitiek omdat ze allemaal gehouden zijn aan het Geneefse Vluchtelingenverdrag van 1951. Dat verplicht regeringen iemand op te vangen die is gedwongen zijn of haar land te ontvluchten «vanwege een gegronde angst te worden vervolgd om redenen van ras, religie, nationaliteit, lidmaatschap van een bepaalde sociale groep of politieke overtuiging». Europese regeringen kunnen ook gehouden zijn aan andere internationale juridische instrumenten, zoals de VN-conventie over de bescherming tegen marteling, de Europese conventie over de mensenrechten en, mogelijk, het toekomstige EU-handvest van grondrechten, die nu wordt opgesteld.

Het ligt duidelijk buiten de directe macht van de EU om de primaire oorzaken van alle migratie weg te nemen. Maar in de loop van de tijd zal de EU, als zij de migratiedruk wil verminderen, meer ontwikkelingshulp moeten verstrekken, meer schulden moeten kwijtschelden en eerlijk handel moeten drijven, en zij zal er beter op toegerust moeten zijn conflicten te voorkomen en de vrede te bewaren in probleemgebieden over de hele wereld. Die doelen staan centraal in de buitenlandse en veiligheidspolitiek van de EU. (Het resolute standpunt van de EU in de Kosovo-crisis had ongetwijfeld voor een groot deel te maken met angst voor een massa-exodus van Kosovaarse vluchtelingen.)

Vluchtelingenstromen erkennen geen landsgrenzen. Dat is overduidelijk het geval in het Schengen-gebied, de dertien EU-landen die binnenlandse grenscontroles hebben afgeschaft. Vluchtelingen die worden toegelaten in een van deze landen kunnen ongehinderd naar de andere reizen, hoewel ze niet het wettelijke recht hebben daar te gaan wonen of werken. Dus net zoals die landen een zelfde immigratiebeleid nodig hebben, zullen ze gelijke asielwetten moeten invoeren.

Maar zelfs Engeland, dat nog steeds zijn grenscontroles handhaaft, wordt geraakt door de asielpolitiek die zijn EU-buren ontwerpen en toepassen. De asielzoekers die arriveren bij de Kanaalhavens van Groot-Brittannië zullen normaal gesproken door een aantal andere EU-landen zijn gereisd. Maar volgens de EU-regels - de Dublin-conventie die sinds 1997 van kracht is - moet iemand asiel aanvragen in het land waar hij het eerst de EU binnenkomt. Het doel is tweeledig: zeker stellen dat asielzoekers niet «rondkijken» waar in Europa ze de beste kans hebben, en verhinderen dat een asielzoeker die eenmaal is geweigerd door een EU-land een aanvraag doet in een ander.

Een van de problemen in de EU is dat hoewel het asielbeleid van de diverse naties dichter bij elkaar komt - sommigen zeggen in een neerwaartse beweging - er nog zeer veel verschillen zijn. Hoewel alle EU-landen het Verdrag van Genève van 1951 hebben ondertekend, interpreteren sommige landen die regels liberaler dan andere. Verschillende definities van «vluchteling» creëren verschillende niveaus van bescherming. In het bijzonder verschillen EU-landen over de vraag of ze de vluchtelingenstatus moeten toekennen - wat volledige juridische bescherming en toegang tot sociale zekerheid en de arbeidsmarkt inhoudt - in het geval van vervolging door «non-state agents», paramilitaire groepen of maffia-organisaties. Duitsland geeft bijvoorbeeld niet de vluchtelingenstatus aan mensen die zijn gevlucht uit Somalië, Engeland wel.

Ondertussen geven sommige landen veel genereuzer zakgeld aan asielzoekers, terwijl andere meer gebruik maken van opvangcentra om ze onder te brengen in de tijd dat hun aanvragen worden verwerkt. In 2004 wil de EU gelijke minimumeisen instellen zodat alle aangesloten landen dezelfde regels zullen implementeren. Dit doel wordt gesteund door zowel regeringen als ngo’s. EU-regels zouden die eisen een basis geven, zodat EU-leden niet proberen elkaar de loef af te steken met nog meer beperkingen. Maar als de Dublin-conventie werkt, zullen sommige landen - vooral die aan de zuid- en oostgrenzen van de EU - meer worden blootgesteld aan vluchtelingen dan andere. En asielzoekers hebben de neiging hun toevlucht te zoeken tot landen waar ze misschien al familieleden hebben, of waar diaspora-gemeenschappen bestaan die morele en economische steun kunnen bieden. Op de langere termijn zal de EU daarom waarschijnlijk een systeem moeten ontwerpen van financiële compensatie, zodat de landen die kleinere aantallen binnenkrijgen, kunnen bijdragen aan die landen die meer aannemen.

Maar als de huidige omvang van vluchtelingenstromen blijft bestaan, en grote aantallen economische migranten het systeem zullen blijven misbruiken, kan de traditionele asielpolitiek dan worden gehandhaafd? Onder EU-regeringen groeit de overtuiging dat het Verdrag van Genève niet is toegesneden op massaverplaatsingen die worden veroorzaakt door inter-etnische conflicten, en niet toereikend is voor illegale immigratie uit crisisgebieden. In 1998 stelde Oostenrijk voor een nieuwe EU-asielpolitiek te baseren op «een politiek aanbod van de kant van het gastland» in plaats van op het «individuele recht» van de vluchteling. Dat is waarschijnlijk te radicaal voor de meeste regeringen, omdat het het Verdrag van Genève, dat is ondertekend door zo’n 130 landen, zou ondermijnen.

Maar als EU-landen het asielsysteem willen behoeden voor misbruik door economische migranten, opdat echte vluchtelingen beter beschermd kunnen worden, dan zullen ze wellicht strenger moeten worden tegenover hele groepen asielzoekers, zij het alleen gedurende de eerste weken. Dat is de redenering achter Engelands nieuwe opvangcentrum in Cambridgeshire. Dat is speciaal bedoeld voor asielzoekers uit Centraal- en Oost-Europa wier aanvragen «duidelijk ongegrond» worden geacht. De bewoners zijn technisch gezien in hechtenis, maar de autoriteiten mikken op een beslissing over hun zaak binnen vijf of zes dagen na aankomst.

Eén idee is om het gebruik van opvangcentra uit te breiden tot de eerste behandeling van alle asielzoekers die in Engeland aankomen, maar op voorwaarde dat asielzoekers er korter dan een maand worden vastgehouden. De regering zou dus zwaar moeten investeren om de afhandeling van aanvragen snel en efficiënt te maken. In theorie zouden echte vluchtelingen het voordeel hebben dat ze snel erkenning krijgen van hun recht in Groot-Brittannië te blijven, en de regering zou zelfs in staat kunnen zijn enkele van de restricties op luchtvaartlijnen op te heffen, wat echte vluchtelingen sowieso kan verhinderen hierheen te komen.

Moeten Europese staten echter ook maar proberen economische migratie tegen te gaan? De populatie van Europa zal de komende vijftig jaar afnemen. Italië zal tegen 2050 28 procent van zijn bevolking zijn kwijtgeraakt. Om zijn arbeidzame populatie te behouden, zou Italië meer dan 350.000 immigranten per jaar moeten gaan importeren, óf zijn burgers laten werken tot hun 75ste.

De Verenigde Staten (275 miljoen inwoners) hebben altijd kleine aantallen asielzoekers toegelaten - in verhouding tot zijn bevolking minder dan Europa. Maar Amerika heeft een liberaler immigratiebeleid. Aan het eind van de jaren negentig lieten de VS ongeveer een miljoen immigranten per jaar binnen: 730.000 legale immigranten, 200.000 illegale vreemdelingen en zo’n 100.00 vluchtelingen. Ongeveer zeventig procent van de legale immigranten wordt toegelaten in het kader van gezinshereniging.

De instroom van migranten in de jaren tachtig en negentig - de op een na grootste migratie van de twintigste eeuw - heeft letterlijk het aanzicht van Amerika veranderd. In 1970 was vijf procent van de Amerikaanse bevolking Hispanic, een procent Aziatisch en twaalf procent zwart. Een recente raming wijst uit dat in 2050 26 procent Hispanic zal zijn, acht procent Aziatisch en veertien procent zwart.

Immigratie naar de Verenigde Staten wordt enthousiaster toegejuicht door het rechts van de vrije markt dan het links van de vakbonden, maar het heeft werkelijk voordelen gehad. Immigranten dragen bij aan innovatie - zie het aantal buitenlanders in Silicon Valley. En ze hebben banen die autochtone arbeiders weigeren, zoals banen die bijdragen tot het in stand houden van de landbouw in Californië. Maar in zijn nieuwe boek Heaven’s Door stelt Harvard-econoom George Borjas dat de economische voordelen die de immigrantengolf van de laatste twintig jaar heeft gebracht niet zo duidelijk zijn. Hij wijst op de achteruitgang in scholing in verhouding tot degenen die emigreerden naar de VS in de jaren vijftig en zestig. Hij stelt dat Amerika slechts 500.000 immigranten per jaar zou moeten toelaten en de best geschoolden zou moeten selecteren. Dat zijn criteria die, zoals hij toegeeft, hem, vluchteling uit Cuba, hadden belet in de vroege jaren zestig te immigreren.

Het Congres stemde onlangs in met 200.000 extra visa voor geschoolde arbeiders. Europese regeringen nemen vergelijkbare stappen. Duitsland wil 20.000 technisch geschoolde arbeiders van buiten Europa, met name computerprogrammeurs uit India (wat de christen-democraten ertoe aanzette campagne te voeren met de slogan Kinder statt Inder, «kinderen in plaats van Indiërs»). Ook Engeland wil Oost-Europese computerexperts rekruteren, maar net zo graag hun minder geschoolde landgenoten wegwerken.

Niemand kan voorspellen wat er gaat gebeuren met trends in asielbeleid - niemand weet precies wat er op dit moment gaande is; een betrouwbare schatting raamt het aantal illegale migranten dat jaarlijks de EU binnen wordt gesmokkeld op 400.000. Waarschijnlijk zullen kleine oorlogen en de toenemende urbanisatie van de wereldbevolking de asielcijfers hoog houden. Maar onmiddellijke aandacht in Europa zal waarschijnlijk omslaan in een meer conventionele rekrutering in het kader van het arbeidstekort. Men zal niet terugkeren naar de open-deur-politiek van de jaren zestig (laat staan naar de negentiende eeuw), maar de economie van de EU zal een toename vereisen van selectieve arbeidsimmigratie.

Dit artikel verscheen eerder in het Engelse tijdschrift Prospect.

Vertaling: Rob van Erkelens