Verdienen aan decentralisatie

Goede raad is duur

Gemeenten houden hun hart vast nu in 2015 grote verantwoordelijkheden wachten. Een kans voor de in zwaar weer geraakte adviesindustrie.

Medium groene decentralisatie

‘Dit is een zeer bittere pil’, verzucht Simone Veldboer, gemeenteraadslid voor de Progressieve Combinatie Rhenen vanachter de interruptiemicrofoon. Dinsdagavond 24 september. Aan de orde is agendapunt 5: Beschikbaar stellen budget voorbereiding decentralisaties.

Rhenen, een kleine gemeente (twintigduizend inwoners) in de provincie Utrecht, maakt zich net als de 407 andere Nederlandse gemeenten op voor grote verantwoordelijkheden op het gebied van jeugdzorg, arbeidsmarktbeleid en ondersteuning van ouderen en chronisch zieken. De ‘zeer bittere pil’ die Veldboer en haar collega’s moeten slikken is het prijskaartje dat het gemeentebestuur aan de voorbereiding op deze taken heeft gehangen: 1.179.615 euro, oftewel het bedrag dat in Rhenen per jaar wordt besteed aan sport en cultuur. Omdat het rijk slechts 182.000 euro ter beschikking stelt en er net een miljoen euro is bezuinigd op de gemeentelijke begroting moet er een miljoen worden onttrokken uit de algemene reserve.

Dat is ‘heel veel geld’, erkent verantwoordelijk wethouder Henk Klein Kranenburg (cda). Zeker omdat er nog geen kind, arbeidsgehandicapte of oudere mee geholpen is. ‘Ik ben er ook niet blij mee. Maar gezien de impact die de decentralisaties op onze inwoners hebben, is falen bij de voorbereiding geen optie. Het is 2015 voor je het weet. Als je nu geen fundament legt, staat er straks een wankel huis.’

Om dat fundament te leggen staan op de begroting een projectmanager (100.000 euro op jaarbasis), een projectsecretaris (50.000 euro), een projectleider (80.000 euro voor twee dagen per week), nog eens twee projectleiders (beiden 20.000 euro voor een dag per week) en een communicatieadviseur (30.000 euro voor twee dagen per week). Achter deze posten staat de toevoeging ‘externe inhuur’. Noodzakelijk, meent de wethouder: ‘Als kleine gemeente heb je niet de capaciteit en de deskundigheid om de boel te organiseren. Het is ontzettend fijn als je een projectleider hebt die de taal van het ministerie spreekt.’

Rhenen staat niet op zichzelf. De gemeenteraad van Hoorn besloot onlangs 543.000 euro beschikbaar te maken voor een ‘zachte landing’ van de decentralisaties, onder meer te besteden aan de inhuur van externe capaciteit en expertise (173.000 euro). Sommige gemeenten trekken samen op. Zoals in Zuid-Kennemerland, waar Bureau hhm verzocht werd een ‘Impactmonitor persoonlijke verzorging’ op te stellen. Andere gemeenten, zoals Raalte, hopen binnen het door het rijk beschikbaar gestelde budget te blijven. Tegen beter weten in wellicht, gezien de 200.000 euro die als stelpost wordt aangehouden. Serieuze bedragen, terwijl gemeenten er financieel verre van florissant voor staan. Zo becijferde het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (coelo) dat gemeenten mede door de bezuinigingen waarmee de decentralisaties gepaard gaan tot 2017 6,1 miljard euro aan ongedekte uitgaven hebben, zeventien procent van hun budget. Omdat hun begrotingen sluitend moeten zijn, moet er bezuinigd worden op straatverlichting, buurtcentra en sportaccommodaties.

Dat wekt wrevel, ook in Rhenen. pvda-raadslid Ineke Holierook zegt: ‘Wat mij verbaast is dat we een communicatieadviseur voor twintig uur per week inhuren terwijl de gemeente over een afdeling voorlichting beschikt. Wij doen het, Ede doet het, Veenendaal doet het. De bureautjes die ons die mensen leveren, zeggen: kassa!’

De ‘bureautjes’ waar Holierook het over heeft zijn beleids- en organisatieadviesbureaus. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek zijn er inmiddels zo’n tachtigduizend in Nederland, een verdubbeling ten opzichte van 2007. Maar schijn bedriegt. ‘De branche heeft het zwaar’, zegt Ellen Peper, directeur van Twynstra Gudde en voorzitter van de Raad voor Organisatieadviesbureaus (roa), die 22 bureaus met drieduizend adviseurs vertegenwoordigt. ‘Veel zzp’ers zijn noodgedwongen voor zichzelf begonnen’, vult Michael van der Velden aan. Hij is penningmeester van de roa en partner bij adviesbureau Andersson Elffers Felix (aef). ‘Er zit veel verborgen werkloosheid in de branche.’

Dat is een nieuwe gewaarwording. Adviesbureaus profiteerden jarenlang van de ict-revolutie en de koerswijziging naar een zakelijke overheid. Maar de crisis eist zijn tol. De branche is erg conjunctuurgevoelig: de flexibele schil van externen wordt als eerste weggesneden. Bij grote bureaus leidde het tot omzetverliezen van twintig procent. Veel consultancybureaus moesten mensen ontslaan.

Bij gemeenten heerst onzekerheid over het eigen kunnen, en angst dat het mis kan gaan

Maar met de decentralisatieoperatie wordt deze trend gekeerd, zegt Annemieke Stoppelenburg, zelfstandig adviseur en programmamanager van Sioo, een opleidingsinstituut voor organisatie- en veranderkunde. ‘De vraag naar advies neemt toe. Het is ook niet zomaar een verandering. Gemeenten moeten nieuwe, ingewikkelde taken organiseren met minder middelen. Bovendien wordt verwacht dat ze meer samenwerken met andere betrokken partijen, vanuit een andere rolopvatting: minder reguleren, meer faciliteren.’

Adviesbureaus spelen handig in op de grote testcase waar gemeenten voor staan. Neem bmc Advies en Management, marktleider in de publieke sector. Onder de noemers ‘van visie naar uitvoeringspraktijk in 3D’ en ‘lean procesoptimalisatie sociaal domein’ biedt de firma tal van kwartiermakers, uitvoeringsagenda’s en innovatieve workshops om gemeenten uit de brand te helpen. Bij veel concurrenten is het niet anders. Berenschot organiseert een gratis bijeenkomst voor gemeentesecretarissen en gemeentelijke controllers over ‘grip op het sociale domein’, consultants van aef houden in het land presentaties over de ‘zes sleutelopgaven voor gemeenten’ en Twynstra Gudde ziet ‘408 kansen voor de drie decentralisaties’. Michael van der Velden van aef: ‘Twee miljoen mensen staan op 1 januari 2015 bij het loket van de gemeente. De financiering moet dan lopen, het werk moet georganiseerd zijn, er moet verantwoording worden afgelegd. De redding voor de branche zal het niet zijn, maar daarbij wordt ook een beroep op ons gedaan. Wij leven van verandering.’

De rol van externe raadgevers zit in de Nederlandse cultuur van schikken en plooien ingebakken, zegt Paul Frissen, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg en decaan van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Bovendien is het inschakelen van een buitenstaander een succesvolle strategie als het politiek ingewikkeld wordt. Maar bij de aanloop naar de decentralisaties speelt volgens Frissen een ander sentiment een belangrijke rol. ‘Er heerst grote onzekerheid bij gemeenten: hoe moeten we in vredesnaam die complexe taken tot een goed einde brengen, terwijl er minder geld mee komt? Dan is het een begrijpelijke reflex om advies te vragen.’ Extern advies heeft bovendien een symbolische functie in turbulente tijden. Frissen: ‘Een bestuurder laat zien: ik doe er iets aan. Zo vertellen we elkaar dat we de wereld op orde hebben, terwijl we weten dat het niet zo is.’

Het lijkt vreemd: terwijl beleidsverantwoordelijkheid wordt overgedragen aan gemeenten omdat die ‘dichter bij de burger staan’, hebben diezelfde gemeenten daarbij hulp van buitenaf nodig. Uit onderzoek van Binnenlands Bestuur onder dertig grote gemeenten blijkt dat negentig procent extern advies inhuurt vanwege ‘gebrek aan kennis in eigen huis’. Consultancybureaus versterken dit gevoel door middel van zogeheten ‘bestuurskrachtmetingen’, waarin wordt bekeken waarin de desbetreffende gemeente tekortschiet. Gemeenten doen zichzelf daarmee te kort, zegt Frieda Both, secretaris van de Sociale Pijler van de G32, een netwerk van 34 middelgrote steden. ‘Waarom zouden we het niet zelf kunnen doen? In het verleden was de reflex: als het anders moet, huur je iemand in. Maar we blijven veranderen, dus het is veel beter mensen die daarmee om kunnen gaan zelf in huis te hebben.’

Nu is het voor gemeenten interessant dat adviseurs vaak ervaring hebben opgedaan bij andere gemeenten. Daar gaat volgens Paul Frissen echter een paradoxale werking vanuit: ‘Het adagium van de decentralisaties is lokaal maatwerk. Maar door de adviesindustrie vindt er standaardisatie plaats. Ze doen overal hetzelfde trucje met hun benchmarks en best practices.’ Dat lijkt misschien zo op papier, pareert Michael van der Velden. ‘Een model is een hulpmiddel dat houvast biedt, maar uiteindelijk doen ze het in Zwolle toch anders dan in Tilburg.’

Bij gemeenten heerst niet alleen onzekerheid over het eigen kunnen, maar ook de angst dat het mis kan gaan. Neem de jeugdzorg: elk incident kan grote gevolgen hebben. Dat weten ze ook in Rhenen. ‘Zeist is niet ver weg’, verwijst wethouder Klein Kranenburg naar het familiedrama aldaar rond de broertjes Ruben en Julian, eerder dit jaar. ‘Als in 2015 op zo’n manier een Rhenens jongetje omkomt, dan kijkt iedereen naar de gemeente.’ Het is precies wat Paul Frissen beschrijft in zijn recente boek De fatale staat. De overheid kan zich niet meer verzoenen met tragiek en probeert alle risico’s uit te bannen. ‘We zijn steeds meer maatschappelijke vraagstukken als veiligheidsvraagstukken gaan benaderen, met risicoanalyses, preventiemaatregelen en monitorsystemen. Adviesbureaus leveren de technologie om die ambitie vorm te geven.’

Een sprekend voorbeeld is het werk van Adviesbureau Risicomanagement, dat in opdracht van gemeenten uitgebreide risicoanalyses van bijvoorbeeld de decentralisatie van de jeugdzorg maakt. In een rapportage voor de gemeente Amersfoort: onvoldoende budget? Kans: groot. Impact: groot. Heftige reacties op een incident? Kans: klein. Impact: zeer groot. De conclusie: ‘Uit deze analyse blijkt dat de decentralisatie van jeugdzorg gepaard gaat met veel verschillende soorten risico’s en daarmee een behoorlijke opgave is voor de gemeentelijke organisatie.’

De werkwijze van Risicomanagement laat nog iets anders zien: het werkscheppende vermogen dat de branche wordt verweten. Uit hetzelfde rapport: ‘Onze aanbeveling is om de huidige risico’s te verwerken en te onderhouden in het gemeentebrede risicomanagement informatiesysteem naris.’ Inderdaad: een systeem dat Adviesbureau Risicomanagement zelf aanbiedt. Pigeonholing heet dat in jargon: als je alleen een hamer hebt, lijkt alles op een spijker. Frieda Both van de G32: ‘Een goede adviseur maakt zichzelf overbodig, maar een adviesbureau heeft ook belang bij meer werk. Daarom komt van kennisoverdracht vaak weinig terecht. Het is dan voor gemeenten op z’n best een vrij dure manier om je capaciteit te vergroten.’

Michael van der Velden (aef) meent echter dat de rol van consultants wordt overschat: ‘Adviseurs zijn trendvolgend, niet trendsettend. Wij proberen voor op de golf te surfen.’ Bovendien zijn adviseurs neutraal, zegt Ellen Peper (Twynstra Gudde). ‘Besluiten zijn een politieke verantwoordelijkheid. Wij kunnen het voortraject begeleiden. Het zit in ons dna om vanuit verschillende belangen te denken.’ Maar vorm heeft ook een normatieve lading, zegt hoogleraar Frissen. ‘Neem al die pleidooien voor een “integrale aanpak”. Het lijkt vanzelfsprekend dat samenhang een gewenste eigenschap is, terwijl verkokering staat voor specialisatie. Daar hoor je niemand over. Adviesbureaus praten de taal die de wethouder wil horen.’ Onzin, zegt Van der Velden: ‘Wij hebben regelmatig een stevig dispuut met een opdrachtgever. Als iemand jou inhuurt omdat hij het zelf niet goed weet, heeft het geen zin hem naar de mond te praten.’

Toch blijft het beeld van advieswerk als prijzige gebakken lucht hardnekkig. Zo diende Renske Leijten (SP) tijdens het recente Kamerdebat over de nieuwe Jeugdwet een (afgewezen) motie in waarin zij stelde dat ‘dure adviseurskosten weggegooid geld zijn’. Het is aan de branche om het tegendeel te bewijzen, vindt Annemieke Stoppelenburg, die een proefschrift voorbereidt over de kwaliteit van advieswerk. Zij ziet de decentralisaties als een kans: ‘Het is tijd dat we als beroepsgroep in de spiegel kijken: hoe stellen we vast hoe we van toegevoegde waarde zijn? De eisen waar het resultaat aan moet voldoen moeten explicieter worden gemaakt. Anders blijft het duister of de advieseuro goed besteed is.’