Europa en Afrika houden samen migranten tegen

Grenzen verleggen

Al tien jaar lang is Spanje het laboratorium voor de moderne grensbewaking. De nieuwe plannen van de Europese Commissie zijn helemaal gebaseerd op het Spaanse beleid. Critici zeggen dat humanisme is gebruikt om de grenzen van Europa in Afrika te leggen.

Medium anp 3310388
Granadilla, Tenerife, 30 juli 2006. Hulpverleners en toeristen helpen net aangekomen vluchtelingen © Desiree Martin / AFP / ANP

In Las Palmas, aan de kust van het Canarische Eiland Gran Canaria, staat een nietszeggend, nieuw lichtgrijs rechthoekig pand aan een verkeersweg. Met Google Maps is het goed te bekijken. Ertegenover het plaatselijke hoofdkantoor van de Guardia Civil, wat palmbomen en daarachter de zee. Je kunt er voorbij rijden zonder te zien dat vanuit dit ‘Centro de Coordinación Regional de Canarias’ (ccrc) – de naam is al even nietszeggend als het gebouw – Spanje een van de meest unieke grensbewakingssystemen van Europa bestuurt. Van hieruit lopen kabels, satellietnetwerken en communicatiestromen van Marokkaanse en West-Afrikaanse grenswachtkantoren naar het Spaanse hoofdkantoor in Madrid, het Frontex-hoofdkantoor in Warschau, en vice versa. ‘La frontera avanzada’ – de vooruitgeschoven grens – noemen de Spanjaarden het zelf. Het coördinatiecentrum in Las Palmas is de spin in het Spaanse bewakingsweb, en het werd al snel na de oprichting in 2006 een perfect laboratorium voor zowel Spanje als de Europese Unie en Frontex die achter de schermen het beleid stevig meefinancierden en mede uitvoerden. Spanje ontwikkelde een migratiemanagementmodel dat geëxporteerd kon worden naar de hele Europese zuidgrens.

Deze zogenaamde Euro-Afrikaanse grens bestaat uit radars, satellieten, computersystemen, patrouilles op land, zee, en in de lucht, hypermoderne controlekamers en grensposten aan de Afrikaanse kust. Steeds meer geld werd in deze Europese grensconstructie geïnvesteerd met als enige doel: ervoor zorgen dat migranten de Afrikaanse kust niet in bootjes verlaten. ‘Deze niet-geografische, niet territoriale, niet-lineaire vorm van de Europese buitengrens is’, zo schreef William Walters, hoogleraar aan de Canadese Carlton Universiteit, al in 2006, ‘eerder te vergelijken met een internet firewall dan met een fort.’

Hoe de Europese Unie dit Spaanse model voor grensbewaking al jaren geleden heeft overgenomen en geïntegreerd, ontvouwt zich onverbiddelijk via gesprekken, eurodocumenten, publicaties, rapporten en powerpointpresentaties die De Groene Amsterdammer onderzocht. Het roept de vraag op waarom dit nooit hardop is gezegd door de Europese Commissie en door eurocommissaris en eerste vice-voorzitter Frans Timmermans toen hij in juni van het afgelopen jaar de nieuwe Europese migratiepartnerschappen met Afrikaanse landen presenteerde alsof ze brandnieuw waren.

Het begon allemaal in Spanje. Het land kampte in 2006 als eerste Zuid-Europese land met een groeiende toeloop van migranten. Tienduizenden mensen meerden aan op de kust in bootjes, duizenden bestormden Ceuta en Melilla, de twee Spaanse enclaves in Marokko. Nu, zo’n tien jaar later, zijn dat er nog maar een paar honderd.

In eerste instantie deed Spanje hetzelfde als onlangs landen als Kroatië, Hongarije en Bulgarije aan de zuidgrens deden: steeds hogere hekken plaatsen. Voor Spanje ging het daarbij vooral om Ceuta en Melilla. Tot begin jaren negentig konden mensen er gewoon in en uit lopen, maar toen het aantal illegale migranten na de invoering van Schengen in 1995 toenam, zette het voor het eerst een afrastering rond beide steden in Marokko. Maar ook aan de zuidkust doken steeds vaker en steeds meer migranten op, geholpen door smokkelaars met houten vissersbootjes, later met rubberboten. Spanje heeft veel kustgebieden die aan Marokko en West-Afrika grenzen: de Straat van Gibraltar en de Zee van Alborán ernaast zijn de kortste routes naar de Spaanse zuidkust.

Eind jaren negentig begon Spanje aan de bouw van een supermodern, geïntegreerd bewakingssysteem: het Integrated System of External Surveillance (sive) dat in 2002 in de Straat van Gibraltar operationeel werd, en daarna langs de hele zuid- en oostkust werd geïnstalleerd. (Dit systeem heeft Spanje zo’n driehonderd miljoen euro gekost, zo meldde de Deutsche Welle in 2007.) Video’s, infraroodcamera’s en radars vingen alle bewegingen op zee op. Zodra een boot in de sive-radars terechtkwam, werd de commando-unit in Algeciras gewaarschuwd. Camera’s zoomden vervolgens in op het vissersbootje, zodat het aantal mensen kon worden gedetermineerd. Een vloot van schepen, helikopters en voertuigen stond daarna paraat om deze illegale migranten te onderscheppen. Tussen 2000 en 2004 hield de Spaanse kustwacht sindsdien jaarlijks zestien- tot negentienduizend migranten tegen die probeerden over te steken; ook verdronken er honderden per jaar.

Door deze geïntensiveerde controles aan de zuidkust verschoof in 2005 de route weer naar Melilla en Ceuta. In dat jaar bestormden migranten soms met honderden tegelijk de hekken. Het leidde tot gewelddadige conflicten met de Marokkaanse gendarmes, waarbij dertien ‘klimmers’ werden gedood en velen ernstig gewond raakten. In korte tijd lukte het echter ook zo’n tweeduizend migranten om de enclaves binnen te komen. Spanje besloot de hekken nog hoger te maken en daarbij ook het venijnige scheermessenprikkeldraad te gebruiken.

In de jaren die volgden, breidde Spanje de hekken steeds verder uit; het werden nu drie lagen, met sensors, camera’s, een anti-klimnet aan de Marokkaanse kant. Spanje besteedde van 2005 tot 2013 meer dan 73 miljoen euro aan de hekken voor Melilla en Ceuta, dat is ruim 22.000 euro per dag, zo rekende Amnesty International uit in het rapport Fear and Fences (2015) en dat bedrag is nog exclusief alle kosten van de Guardia Civil, die verantwoordelijk is voor de bewaking van de Spaanse buitengrenzen.

Het grote omslagpunt in het Spaanse grensbeleid lag in 2006. ‘De crisis van de cayucos’ is dat jaar in Guardia Civil-kringen gaan heten. Omdat de twee enclaves moeilijker te bereiken waren, verschoof in 2006 de migratieroute naar de Canarische Eilanden. Opeens waren ze er, de felgekleurde en stampvolle houten vissersbootjes, cayucos, vol migranten die vanaf de West-Afrikaanse kust kwamen. De beelden van afgematte Senegalezen, Malinezen, Guineeërs, Ivorianen, Liberianen op de stranden tussen de zonnende badgasten gingen al snel de wereld over. Een recordaantal van bijna 32.000 migranten bereikte de Canarische Eilanden dat jaar. De spanning in de geïmproviseerde opvangkampen op de eilanden liep snel op.

Spanje riep eerst de hulp in van Europa. Op de EU-top van 20 oktober 2006 in het Finse Lahti werd op verzoek van Spanje, dat de situatie op de Canarische Eilanden omschreef als ‘de ergste humanitaire crisis sinds de burgeroorlog’, het ‘groeiende probleem van de migranten’ op de agenda gezet en door de Europese regeringsleiders besproken. ‘Symbolischer kan het bijna niet’, zei de Finse premier Matti Vanhanen daarop. Zijn land had grenspatrouilles beschikbaar gesteld om de wateren rond de Canarische Eilanden af te speuren. ‘Want dat Afrikaanse migranten illegaal proberen binnen te komen’, zei Vanhanen in NRC Handelsblad, is ‘een probleem van al onze landen.’

De bewaking van de buitengrenzen van de Unie stond nog maar in de kinderschoenen. In oktober 2005, een half jaar voor het begin van de toeloop op de Spaanse eilanden, was het nieuwe EU-agentschap voor bewaking van de gemeenschappelijke buitengrenzen, Frontex, gestart vanuit het hoofdkantoor in Warschau. Omdat alle grenslanden, inclusief Spanje, hun soevereiniteit wilden behouden over de bewaking van hun eigen buitengrenzen mocht Frontex alleen opereren onder leiding van de lidstaat zelf. Het was dus bewust geen Europese grenswacht, maar wel een gezamenlijke dienst waarbij grenswachters uit EU-grenslanden elkaar troffen. ‘Mensen vergeten wel eens wat voor enorme stap vooruit dat is’, zei destijds een woordvoerder van verantwoordelijk eurocommissaris van Justitie Franco Frattini in NRC Handelsblad van oktober 2006.

Voor de ‘bestwil’ van de migranten zelf werd elk vissersbootje, als zijnde een ‘scheepswrak’, onderschept

Toen viel alles samen. Spanje begon in dezelfde tijd met het opzetten van een grensbewakingsbeleid. Het kreeg daarbij niet zozeer politiek – ondanks alle mooie woorden van de Finse premier liet de rest van Europa Spanje het migratieprobleem grotendeels zelf oplossen – maar achter de schermen wel praktisch steun van de Europese Commissie, zowel financieel als met de inzet van de allereerste Frontex-missie.

De eerste stap van de Spaanse regering was de oprichting in 2006 van het Centro Coordinación Regional de Canarias (ccrc) in Las Palmas, dat onder leiding werd gesteld van de Spaanse marechaussee. In de doelstelling van dit coördinatiecentrum aan de kust van Gran Canaria lag al het revolutionaire idee achter het Spaanse grensbeleid besloten: het centrum moest op lokaal, nationaal en Europees niveau verschillende missies op elkaar afstemmen en uiteenlopende agentschappen aansturen. Zo leidde het zoekacties en reddingsoperaties van diverse nationale politiediensten, luchtmachten, marines, douanes uit zowel Spanje als Marokko, West-Afrikaanse landen, het Rode Kruis en Frontex. De opbouw van dit internationale netwerk volgde daarop snel.

Zo’n gecoördineerde bewaking aan de zuidgrens was niet eerder voorgekomen. ‘Het ccrc doet werk dat uniek is in Spanje en de EU’, aldus het rapport Maritime Illegal Migration towards the European Union uit 2007 van de Spaanse denktank Real Instituto ELcano in Madrid. De missie van het coördinatiecentrum vertegenwoordigt volgens de denktank een nieuw idee van veiligheid: een idee dat voorbij gaat aan wat puur intern of extern, nationaal of internationaal, civiel of militair is. ‘An experiment in security that is ahead of its time’, noemde Elcano het.

Spanje riep daarna de hulp in van het net opgerichte Frontex, dat eveneens zou worden aangestuurd door het ccrc in Las Palmas. Van de tien landen die hulp in het veld hadden toegezegd, droegen uiteindelijk vier – Italië, Luxemburg, Finland en Portugal – bij aan de eerste Frontex-missie in de wateren rondom de Canarische eilanden, zo meldt het Elcano-rapport uit 2007. Frontex beschikte echter nog over weinig materieel, evenmin over veel ervaring. De hulp bestond uit enkele schepen, een vliegtuig en zeven immigratie-experts. Voor bewaking van een gebied van 425.000 vierkante kilometer op de Atlantische Oceaan voor de West-Afrikaanse kust was dat niet veel.

Toch zou deze eerste Frontex-missie, zoals later bleek, richtingbepalend worden voor het denken binnen de Europese Commissie over de Europese grensbewaking. Frontex keek namelijk de kunst van de grensbewaking af van de Spanjaarden en met name van de werkwijze van het ccrc, het coördinatiecentrum in Las Palmas. ‘Frontex is niet naar de Canarische Eilanden gekomen om ervaring te delen, maar eerder om die te verkrijgen’, constateerde Elcano in 2007.

Deze eerste operatie van Frontex kreeg de naam ‘Hera’, naar de Griekse godin van de liefde en het huwelijk. ‘Ze heeft een perfecte unie bereikt tussen Spanje, de EU-partners en West-Afrikaanse landen’, schrijft Ruben Andersson, antropoloog aan de Universiteit van Oxford, in zijn onthullende boek Illegality, Inc.: Clandestine Migration and the Busisness of Bordering Europe, dat gaat over de grensbewakingsindustrie die aan de Spaanse zuidgrens is opgebouwd. Hera I zorgde in juli 2006 ervoor dat experts naar de Canarische Eilanden kwamen om te helpen met identificatie van de migranten. Met Hera II, dat een maand later werd gelanceerd, en later Hera III voeren patrouilleboten van de Guardia Civil, in samenwerking met Frontex, naar de Afrikaanse kust. ‘Voor de eerste keer patrouilleerden Europese en West-Afrikaanse staten samen aan de buitengrenzen van de Europese Unie’, schrijft Andersson.

Spanje en Frontex schoven zo tijdens deze acties de Europese grens op naar Afrika. Frontex voerde operaties uit tot vlak aan de kust van Marokko, en soms ook op Marokkaans grondgebied, en overschreed daarbij de nationale grens. Vaak gebeurde dit onder het mom van een humanitaire operatie en het redden van levens, ze bestempelden elk vissersbootje op zee als ‘scheepswrak’ en een ‘risk of life’, dat ze daarom voor de bestwil van de migranten zelf wel moesten onderscheppen. Zo is, stelt Andersson, humanisme gebruikt om de grenzen van Europa in Afrika te leggen.

Dit was niet alles. Dat landen als Marokko en Senegal dit ‘vooruitgeschoven-grensbeleid’ toestonden, had te maken met een andere cruciale, en eveneens vernieuwende stap die Spanje tegelijkertijd zette; dat was de politieke en diplomatieke component van het grensbeleid. De regering tekende in het geheim patrouilleovereenkomsten en terugkeerafspraken met Marokko, Mauritanië, Kaapverdië en Senegal. Later breidde de Spaanse regering dit uit naar afspraken en samenwerkingen met andere West-Afrikaanse landen. Dit zorgde ten eerste voor een mentaliteitsomslag. Voor veel mensen uit West-Afrika was vertrekken met de boot naar Spanje een normale zaak. Politiemensen en gendarmes stuurden zelfs hun eigen kinderen als ze wisten dat een boot vertrok, zo vertelt een commandant aan Ruben Andersson. ‘Je moet samenwerken met derde landen als je migratie wil bestrijden’, besefte de Guardia Civil al snel. Spanje trok als eerste deze conclusie.

Wat de Europese Commissie onder leiding van eurocommissaris Frans Timmermans op 7 juni 2016 als nieuw migratieplan voor de Unie presenteerde, waarin samenwerking met landen rondom de buitengrens van Europa een belangrijk onderdeel vormde, had Spanje dus al tien jaar geleden geïntroduceerd en in praktijk gebracht.

Marokko en de West-Afrikaanse landen deden dit niet zomaar, ze moesten er wel iets voor terugkrijgen. Spanje introduceerde daarom, eveneens in 2006, het Africa Plan. ‘Immigratie is geen probleem maar een feit waar je beleidsmatig mee om moet gaan’, zei de Spaanse ambassadeur Juan Prat y Coll in Nederland in een NRC-interview bij zijn aanstelling in 2007. Spanje besloot het migratieprobleem in de vertreklanden zelf aan te pakken. De Europese Unie had, volgens de Spaanse ambassadeur, in belangrijke mate gefaald bij het ontwikkelen van de hulpplannen aan sub-Sahara-Afrika. In dit Africa Plan, dat financieel royaal werd ondersteund door de Unie, tekende Spanje bilaterale akkoorden over investeringen in economische ontwikkelingen en legale tewerkstellingen van op voorhand afgesproken aantallen van hun inwoners in Spanje.

Dit hele Spaanse pakket maatregelen kreeg de naam Seahorse. Seahorse hield zowel het opvoeren en coördineren van de Spaanse grensbewaking in als de bilaterale samenwerkingscontracten, de investeringen en de economische hulp, en hier werd het sive-netwerk, het satelliet- en radarsysteem, aan toegevoegd. Seahorse was een alomvattend netwerk, zo laat Cyrille Fijnaut, emeritus hoogleraar criminologie en georganiseerde misdaad, zien in zijn onlangs verschenen artikel De voorwaartse bewaking van de zuidelijke EU-buitengrenzen in het boek Over de grens: De vluchtelingencrisis als reality test. Seahorse, met een budget van zes miljoen euro uit Europa, had tot doel ‘een effectief beleid te ontwikkelen om illegale migratie tegen te gaan’, aldus de Europese Commissie.

‘De combinatie van gezamenlijke bewaking en economische steun is nu het model voor heel Europa’

De spin in dit web was nog steeds het regionale coördinatiecentrum in Las Palmas, van daaruit ging nu een stroom van inlichtingen naar Dakar, Rabat, Nouakchott, Afrikaanse kustplaatsen, de controlekamer in Madrid, en vandaar naar het hoofdkantoor van Frontex in Warschau. Seahorse ging namelijk gepaard met de ontwikkeling van een satellietsysteem dat de Atlantische kust, van Afrika tot in landen als Senegal, permanent in de gaten hield. Hiervoor werd in alle Afrikaanse landen die deelnamen aan het Seahorse-netwerk een eigen, nationaal coördinatiecentrum opgericht dat door hi-tech snel en veilig informatie kon uitwisselen met het ccrc in Las Palmas. Spanje controleerde alles. Er ging bijvoorbeeld nooit direct informatie van Gambia naar Marokko of Senegal, alles ging eerst via Las Palmas en Madrid.

De kosten

De Europese Unie betaalde flink mee aan de opbouw van deze Spaanse grensbewaking, alhoewel het exacte bedrag nauwelijks te achterhalen valt. ‘Er is niet één antwoord’, zei de woordvoerster van de Commissie. Het geld komt uit veel ‘potjes’ en de Commissie zet verschillende ‘instrumenten’ in. Tot 2006 was het totale bedrag dat is besteed aan cross-border operations en versterking van de grens tussen Spanje en Marokko 225,9 miljoen waarvan 169,4 miljoen van de EU kwam, aldus de cijfers die De Groene Amsterdammer opvroeg bij de Europese Commissie. Tussen 2007 en 2010 was Spanje verreweg de grootste afnemer uit het External Borders Fund van de Europese Unie met ruim 134 miljoen euro, zo blijkt uit het rapport van de Commissie van 23 april 2014 over de evaluatie van het Fonds over deze periode. Volgens het evaluatierapport waarin Spanje zelf verantwoording aflegt over de besteding van bedragen die het kreeg uit zowel dit External Borders Fonds als andere jaarlijkse programma’s van de EU gaat het om nog hogere bedragen: van 2007 tot en met 2012 besteedde de Europese Unie ruim 223 miljoen aan de opbouw van haar grensbewaking. En onder het huidige Internal Security Fund, dat operationeel is sinds 2014, heeft Spanje 208 miljoen euro toegezegd gekregen, waarvan 167 miljoen geoormerkt is voor grensmanagement.

De Spanjaarden bouwden, ook weer via het Centro de Coordinación Regional de Canarias in Las Palmas, een politienetwerk op met Senegal, Mauritanië, Mali, Marokko, Algerije, Kaapverdië, Gambia, Guinea, Guinee-Bissau en Niger, door conferenties, trainingen en gezamenlijke patrouilles, expertmeetings, transnationale coördinatie van inlichtingendiensten waarbij informatie op het gebied van migratie werd uitgewisseld. De grensbewakingsdiensten in deze landen kregen materieel, opleiding, maar bovenal, ze werkten samen met de Spanjaarden, liepen samen patrouille, zaten samen in workshops en trainingen. Ook versterkten de Spanjaarden de diplomatieke banden. Ze zetten in tien jaar tijd in landen als Marokko, Mali, Senegal, Mauritanië en Kaapverdië forse ambassades en consulaten neer met attachés op alle terreinen, inclusief plaatsing van politiële verbindingsambtenaren. Het gevolg was dat zowel op regeringsniveau als op andere terreinen mensen elkaar leerden kennen, netwerken groeiden en kennis werd gedeeld.

Seahorse is, zo benadrukt Fijnaut nog eens, geen ambtelijk of academisch bedenksel. Het is een Spaanse operatie met financiële en operationele steun van Frontex en de Europese Commissie. Het is een project waarin Spanje stap voor stap de bewaking van de zuidgrens heeft georganiseerd in samenwerking met de landen van oorsprong en van doorgang. Met als overkoepelend uitgangspunt: voorkomen dat illegale migranten de oversteek wagen, want zodra ze op zee zijn, is het ‘te laat’, aldus Fijnaut in zijn artikel. ‘Seahorse kan hierom – in militaire termen gesproken – worden gezien als een vorm van “voorwaartse bewaking” van de zuidelijke buitengrenzen van Spanje en daarmee van de Unie.’

Het effect van dit Spaanse grensbeleid was enorm. Het aantal migranten dat aankwam op de Canarische Eilanden daalde onmiddellijk van 31.836 in 2006 naar 12.473 mensen een jaar later, 9181 in 2008 en in 2014 waren dat er nog maar 296. In 2010 was de stroom feitelijk al gestopt en de doorgang van West-Afrika naar Europa afgesloten.

‘You have to prevent them leaving, you can’t wait for them to arrive’, zei een commandant van de Guardia Civil tegen Ruben Andersson. Dat was volgens de commandant de ideale operatie, en dat werd in feite ook het motto van Frontex en het EU-beleid dat in de daaropvolgende jaren werd ontwikkeld. Voor Europa was deze benadering een eye-opener en een lichtend voorbeeld. Frontex noemde later de Hera-operaties, die onderdeel werden van Seahorse, cruciaal voor het succes. Hera was het prototype dat Frontex wilde exporteren voor andere gezamenlijke operaties.

‘Spaanse inzichten helpen Italië en Griekenland, maar ook Nederland’, schrijft Mathijs van Bonzel, de Nederlandse ambassadeur in Spanje, in 2016 in Dutch Diplo Talk, de diplomatenblog van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hij is enthousiast over de Spaanse aanpak vanwege de succesvolle ‘pragmatische benadering’. Spanje investeerde tien jaar in die samenwerking, constateert de ambassadeur. ‘Niet alleen in grensbewaking maar ook in economie (bedrijven helpen opzetten), onderwijs, openbare orde en tegengaan van fraude en mensenhandelmaffia.’ Daarnaast werd een legale weg gecreëerd voor West-Afrikanen en Marokkanen om te studeren en om tijdelijk te werken in Spanje. ‘Met als doel stabiliteit, groei en werkgelegenheid scheppen daar waar uitzichtloosheid de mensen in beweging zet’, aldus Van Bonzel.

Van Bonzel houdt Europa ook een spiegel voor. ‘Dit lukt alleen als je goed weet hoe de hazen lopen in die landen’, schrijft hij. ‘Ambassades van Spanje werden niet gesloten maar juist geopend en versterkt. Ontwikkelingsprogramma’s werden niet afgerond maar juist op touw gezet.’ (Dit in tegenstelling tot het beleid van de Nederlandse regering die veel ambassades in deze landen heeft gesloten.) Volgens de Nederlandse ambassadeur ligt het succes in de formule van echte samenwerking, in samen in de klas zitten, in mensen die elkaar ontmoeten en leren kennen, in gelijkwaardigheid. ‘Breng vaklui uit twee landen bij elkaar en laat ze samenwerken op hun eigen terrein’, zo bepleit Van Bonzel. ‘Spaanse douane met Marokkaanse douane, Spaanse kustwacht met Senegalese kustwacht, Guardia Civil met Afrikaanse collega’s, migratiedienst met migratiedienst.’

Medium rtsz3g3
Afrikaanse migranten komen aan bij het verblijfscentrum in Ceuta, 17 februari © Jesus Moron / REUTERS / ANP

‘Die relatie is heel belangrijk’, zegt ook Carmen González Enríquez, senior analist van Elcano en hoofd van de migratie en publieke opinie, per telefoon. Elcano prees de werking van het coördinatiecentrum in Las Palmas al snel na de oprichting vanwege de succesvolle aanpak. Spanje is volgens González Enríquez in de afgelopen tien jaar de belangrijkste investeerder in Marokko geworden en de eerste handelspartner. Dit netwerk zorgt ervoor dat Spanje invloed kan uitoefenen op het grensbeleid van Marokko, aldus González Enríquez. Marokkaanse gendarmes worden samen met hun Spaanse collega’s in Spanje getraind. Ze hebben koppels, waarin ze samen patrouilleren langs de Afrikaanse kust. ‘Je moet hechte banden opbouwen met de landen, niet alleen op migratie gericht zijn maar op alle gebieden’, benadrukt ook Enríquez. ‘Economisch, politiek, op regeringsniveau, met handel, investeringen.’ Want zo zegt ze: ‘De sleutel tot succes is wederzijds vertrouwen.’

Vanwege de indrukwekkende resultaten van de Spaanse aanpak werd al in 2010 op initiatief van Spanje in de Europese Commissie bekeken of het Spaanse, of Atlantische, Seahorse-project niet kon worden uitgebreid naar landen rond de Middellandse Zee. Op donderdagmiddag 24 november 2011 hield Lt. Eduardo León van de Guardia Civil in een zaaltje van het Albert Borschette congrescentrum van de Europese Commissie in Brussel een presentatie over Seahorse tijdens de vierde werkgroepmeeting van de Integrated Maritime Policy in the Mediterranean (imp med). Aanwezig bij die werkgroep in Brussel waren onder anderen vertegenwoordigers van de Europese Commissie, van zes lidstaten van de EU en van ‘partnerlanden’ waaronder Libië, Tunesië, Algerije, Egypte en Turkije. Een van de doelen was om de groep bekend te maken met de lopende en toekomstige Seahorse-projecten, aangevoerd door de Spaanse autoriteiten, zo blijkt uit de documenten van imp med.

De migranten worden almaar abstractere ‘vijanden’ die koste wat het kost buiten de EU moeten worden gehouden

Lt. Eduardo León schetste die middag aan de hand van een powerpointpresentatie de mogelijke architectuur, geheel gemodelleerd volgens het Seahorse Atlantico rond Las Palmas. ‘The pioneer: Seahorse’, noemde hij de eerste fase van 2006 tot 2008, gevolgd door de fases ‘Seahorse-network’ en ‘Seahorse Cooperation Centres’. Ook het Seahorse Mediterraneo-netwerk zou gebaseerd zijn op nationale coördinatiecentra (ncc’s) die waren verbonden aan een centraal internationaal coördinatiecentrum – hij suggereerde als naam: Mediterranean Border Cooperation Centre (mebocc) – om via hi-tech informatie uit te wisselen. Vanuit dit mebocc zouden dan ook alle operaties geleid kunnen worden.

Twee jaar later, op 19 september 2013, werd Seahorse Mediterraneo officieel op de hoofdburelen in Madrid gepresenteerd door de Guardia Civil director general Arsenio Fernandez de Mesa en aangenomen door de Europese Commissie. Het Seahorse Mediterraneo-project werd binnen Europa breed gedragen: in samenwerking met Spanje, Italië, Frankrijk, Malta, Portugal, Cyprus, Griekenland en Libië zou dit verder worden ontwikkeld. Het idee was dat in 2014 Algerije, Tunesië en Egypte ook gingen meedoen, en Libië ‘afhankelijk van de politieke ontwikkelingen’. Ook nu ging het om de samenwerking, waarbij satellietcommunicatienetwerken werden opgezet tussen de landen, gezamenlijke trainingen van kustwachten werden georganiseerd, in Noord-Afrikaanse landen werd gemonitord. Precies zoals Lt. Eduardo León twee jaar eerder had geschetst. Het counterpart van het coördinatiecentrum ccrc van Las Palmas, mebocc, werd deels in Italië en deels in Malta neergezet.

Zo namen de Europese Commissie en de Unie al jaren geleden achter de schermen vrijwel letterlijk het Spaanse vooruitgeschoven-grensbeleid over. Ondertussen was ook Frontex al uitgebreid en werd in 2013 het Europese grensbewakingssysteem eurosur, dat bestond uit onder andere drones, high-resolution-camera’s, satellieten en spionagevliegtuigen, operationeel – nog steeds alleen om bootjes met migranten te stoppen. Het moest de informatie-uitwisseling en samenwerking tussen de lidstaten en Frontex bevorderen en kostte rond de 340 miljoen euro. eurosur werd, net als voorheen het Spaanse satelliet- en radarsysteem sive, gekoppeld aan het Seahorse Mediterraneo-netwerk. Want, zo stelde Lt. Eduardo Leon in zijn slideshow in Brussel, ‘het meest interessante van Seahorse is de combinatie van specifieke techniek die compatibel is om volledig te worden geïntegreerd in andere Europese initiatieven en projecten die met grensbewaking te maken hebben’.

‘De combinatie van gezamenlijke bewaking en economische steun is nu het model voor heel Europa’, zegt Cyrille Fijnaut telefonisch vanuit zijn huis in Tilburg. Maar er is wel een verschil: de landen die niet mee willen werken worden door de EU nu met sancties bedreigd. De Europese Commissie is nog niet met concrete voorstellen gekomen voor echte samenwerking met de landen in Noord-Afrika, noch met wettelijke mogelijkheden voor Afrikanen om in Europa te studeren of tijdelijk te werken. Marokko werkte mee, zo benadrukt Fijnaut, omdat het zelf geen doorgangsland wilde worden en de betrekkingen met de Unie goed wilde houden, maar vooral omdat het er iets voor terug kreeg, namelijk de mogelijkheid voor Marokkaanse seizoensarbeiders om legaal te werken in Spanje. ‘En ze doen dat onder dezelfde voorwaarden als Spaanse werknemers.’ ‘Vanuit het perspectief van Spanje en de EU kent dit model van grensbewaking alleen maar voordelen’, stelt Carmen González Enríquez van ELcano. ‘De nadelen liggen bij de migranten en de vluchtelingen.’

De behandeling van migranten op West- of Noord-Afrikaans grondgebied onttrekt zich grotendeels aan het oog van Europa. Amnesty International, dat bijvoorbeeld geen officieel onderzoek mag doen in Marokko, laat er geen twijfel over bestaan. ‘Het sluiten van de grens voor migranten en asielzoekers heeft geleid tot mensenrechtenschendingen in Marokko en andere West-Afrikaanse landen’, zo concludeerde Amnesty in het rapport Fear and Fences dat in 2015 verscheen en kritisch was over de Spaanse aanpak. Migranten hebben volgens de onderzoekers te maken met excessief geweld, slechte en onmenselijke behandelingen, weigering van toegang tot asielprocedures, en onrechtmatige push-backs. Het Rode Kruis had eerder al opgemerkt dat bij de nauwe samenwerking tussen Spanje en Marokko vermoedelijk internationale vluchtelingenverdragen werden geschonden.

Het is ook maar de vraag of de Spaanse aanpak niet vooral ‘succesvol’ is omdat de route is verschoven en veel mensen uit West-Afrika via de Sahara naar Libië trokken, en verder, om daar de veel gevaarlijker oversteek naar Italië te maken met grote rampen in Lampedusa in 2013 en later in Griekenland in 2015 tot gevolg.

‘We zien dat migranten steeds gevaarlijker routes gaan nemen’, zegt Irem Arf Rayfield, researcher vluchtelingen- en migrantenrechten in Europa en mede-opstelster van het rapport Fear and Fences, telefonisch vanuit het Amnesty International-kantoor in Brussel. Het is door dit ‘vooruitgeschoven-grensbeleid’ voor vluchtelingen daarnaast ook vrijwel onmogelijk om asiel aan te vragen. Bij Ceuta en Melilla worden mensen door de Marokkaanse politie tegengehouden, de Spaanse kant waar een ‘asielloket’ zit, kunnen ze zelden bereiken. ‘In dit grensbeleid van Spanje en van de EU staan mensenrechten op de tweede plaats’, vervolgt Arf Rayfield. ‘Het belangrijkste en enige doel is om clandestiene migratie te stoppen.’

Ook vanuit de Europese Commissie liggen er nog geen concrete plannen om ervoor te zorgen dat er voldoende en reële mogelijkheden zijn om asiel aan te vragen op Afrikaans grondgebied. ‘Brengt de “voorwaartse verdediging” van de buitengrenzen van de Unie tot de kusten van Afrika niet met zich mee dat het mogelijk moet worden om asiel aan te vragen op “hot spots” in elk Afrikaans land waarmee door de Unie wordt samengewerkt?’ vraagt Cyrille Fijnaut zich af en beantwoordt zelf de vraag met ‘ja’.

De Nederlandse ambassadeur in Madrid plaatste dezelfde kanttekening. ‘De oplossingen moeten structureel zijn en in lijn met internationale mensenrechtenverdragen’, benadrukt ambassadeur Van Bonzel ten slotte in zijn Diplo Talk. ‘Een hek om je heen is geen panacee, hoe hoog ’t ook is.’

In de wens om coûte que coûte migranten te stoppen, lijkt Europa steeds verder te gaan. Zo kwam onlangs naar buiten dat de Italiaanse regering voor honderden miljoenen euro’s afspraken heeft gemaakt met de belangrijkste Libische smokkelbazen. Terwijl bekend is dat deze smokkelbazen de opgepakte migranten ernstig mishandelen en uitbuiten. Hiermee schendt Italië, en daarmee ook de Europese Unie, welbewust de VN-mensenrechtenverdragen. ‘In het geval van Libië moet je kiezen tussen twee kwaden’, vindt Carmen Enríquez van Elcano. ‘Een relatie aangaan met groepen die niet de Europese normen en waarden respecteren of het effect van illegale migratie accepteren. Er zit niets tussen.’

De grens ligt, zo schrijft antropoloog Ruben Andersson in Illegality, Inc., steeds meer in controlekamers, op patrouillebases, bij surveillancesystemen. De buitengrens is overal en nergens. En de migranten zelf worden almaar abstractere ‘vijanden’ die koste wat het kost buiten de Unie moeten worden gehouden, aldus Andersson. ‘Het nieuwe van deze opdoemende Euro-Afrikaanse grens ligt in het graduele abstractieproces van de grens zelf en van de illegale migrant die de grens nadert.’ Migranten in hun gammele bootjes worden volgens hem op deze manier uit het politieke veld gehaald en behandeld als ‘veiligheidsrisico’s’ die de EU-buitengrens naderen. Het ccrc in Las Palmas heeft met Seahorse de knoop tussen politie, defensie en industrie in Afrika en Europa gelegd, stelt Andersson. Zo heeft Spanje ervoor gezorgd dat de Europese grens nu in West-Afrika ligt en Afrikaanse partners met ‘het veiligheidsrisico’ (de migranten) zitten.

Zoals Lt. León van de Guardia Civil het in zijn powerpointpresentatie in Brussel beeldend verwoordde: ‘Vanuit deze mebocc en door het gebruik van ncc’s van deelnemende lidstaten als “gateway” kunnen derde landen zorgen voor informatie die kan worden verspreid via het eurosur-netwerk met als doel: sloepen, zeilboten en vissersboten die illegale migranten vervoeren tegen te houden.’

Afgelopen maand meerde op de Spaanse zuidkust bij Gibraltar voor het eerst sinds jaren weer een groep van zeshonderd migranten uit Afrika aan. Het aantal migranten dat door de Spaanse firewall van het Centro de Coordinación Regional de Canarias heen wist te breken is sowieso toegenomen. Van januari tot half september 2017 hebben ruim tienduizend mensen in bootjes Spanje via zee bereikt, en zo’n 3500 de Spaanse enclaves Melilla en Ceuta, aldus de cijfers van de Internationale Organisatie voor Migratie (iom). Hoe dat komt, moet nog onderzocht worden. ‘Migratie zal nooit stoppen’, zei zelfs een commandant van de Guardia Civil tegen Ruben Andersson. ‘Dus’, zo vraagt Andersson zich terecht af, ‘waarom dan zo’n enorme industrie bouwen om deze dappere mannen en vrouwen uit Afrika te weren?’