Nederland wil wereldbrandhaarden blussen

Grootmacht op zakformaat

Nederland wil internationaal brandhaarden blussen. Weten politici wel waar ze mee bezig zijn? «Nee», zei een parlementaire onderzoekscommissie. Maar de mariniers hebben de helm alweer op.

Natúúrlijk is het Korps Mariniers zich ervan bewust dat Eritrea in Afrika ligt. En dat het hier om een low risk-operatie gaat, mag wat hen betreft wel gerelativeerd worden, meent een woordvoerder. «Dit is weliswaar een conventioneel conflict waar een staakt-het-vuren uit is gekomen, maar het kent zijn oorsprong in een burgeroorlog in guerrillastijl. Daar kunnen we op zich prima mee omgaan, als het mandaat en de beschikbare middelen maar toereikend zijn.»

Net even eerder dan de regering wilde, werd bekend dat Nederland vijfhonderd mariniers beschikbaar heeft voor een vredesmissie op de grens van Ethiopië en Eritrea. Een eventueel kamerdebat over die uitzending zou echter wel eens doorkruist kunnen worden door de bevindingen van de commissie-Bakker. Deze tijdelijke parlementaire commissie onderzocht de besluitvorming die voorafgaat aan het uitzenden van Nederlandse militairen naar conflictgebieden. Haar oordeel is niet mals: de Nederlandse politiek, het parlement incluis, heeft zich in het verleden op grond van te weinig informatie uitgesproken voor deelname aan VN-missies. Bovendien meent de commissie dat het «toetsingskader», een soort checklist aan de hand waarvan wordt bezien of de uitzending van Nederlandse troepen verantwoord is, niet voldoet en dat rivaliteit tussen departementen de kwaliteit van de beslissingen aantast.

De mariniers deert het niet. Die zijn zich al aan het voorbereiden op hun zoveelste missie. En niet zo'n klein beetje ook. «Er is ons gevraagd een aantal opties voor de operatie uit te werken. Daar zijn we mee bezig. Het is duidelijk dat we moeten beschikken over een fikse dosis escalatiedominantie, zoals dat in militaire termen heet. We oefenen ons in alle facetten van het militaire conflict. Als het erom gaat spannen is het: helm op, luiken dicht en doorladen. Zomaar wegrennen is er wat ons betreft niet bij.»

Nederland heeft altijd een groot hart gehad voor de Verenigde Naties, ook waar het ging om bijdragen aan vredesoperaties. Dat was niet alleen geboren uit idealisme, maar ook uit eigenbelang. Nederland heeft als handelsnatie bij uitstek alle belang bij vrede, veiligheid en stabiliteit in de wereld. En internationale crisisbeheersingsoperaties, zoals de vredesoperaties officieel heten, dragen daar doorgaans toe bij. Nederland heeft er al aardig wat op zijn naam staan. Contingenten van uiteenlopende grootte en met uiteenlopende mandaten werden uitgezonden naar Libanon, de Perzische Golf, Noord-Irak, Mozambique, Angola, Cambodja, Haïti, Bosnië, Cyprus, Macedonië, Albanië en Kosovo. En er loopt één polderjongen als militaire waarnemer rond in Moldavië.

Zo'n driehonderd miljoen gulden kosten de huidige vredesoperaties op jaarbasis. Zonder additionele kosten. In totaal zijn ongeveer veertigduizend soldaten reeds uitgezonden. Neder land staat altijd paraat en biedt de VN regelmatig zelf troepen aan. Zo bezien telt Nederland dus aardig mee in de wereld. Een «pocket-sized medium power» noemde voormalig minister van Defensie Joris Voorhoeve de moerasdelta aan de Noordzee. Dat is een status die slechts behouden kan blijven met bloed, zweet en tranen. Een aanzienlijk deel van het buitenlandse beleid van Nederland is er dan ook op gericht het land op de kaart te zetten en op de kaart te houden door het telkens weer positief onder de aandacht te brengen van de internationale gemeenschap.

De welgemeende, haast ontroerende morele criteria die in de Nederlandse buitenlandpolitiek worden gehanteerd, zijn onmiskenbaar verweven met nationaal belang. Daar is op zich niets mis mee. De bevindingen van de commissie-Bakker maken echter pijnlijk duidelijk dat politieke, morele en militaire factoren bij het uitzenden van Nederlandse militairen, waarnemers en politiefunctionarissen op doorgaans risicovolle vredesmissies als kleffe spaghettidraden dooreen lopen. Dat vergroot de helderheid van de politieke besluitvorming niet bepaald. Als echter een vredesmissie verkeerd afloopt — zoals de inzet van de luchtmobiele brigade in Srebrenica in 1995 — is de politiek verantwoordelijk, dus zijn helderheid en verantwoordelijkheidsbesef daarbij uiterst zwaarwegende zaken.

Enkele bevindingen van de commissie-Bakker (de lijst telt er maar liefst 82): (nr. 9) De motieven voor deelname van Nederland aan een bepaalde vredesoperatie verschillen vaak per betrokken (onderdeel van een) ministerie. Het ministerie van Buitenlandse Zaken benadrukt in het algemeen doelstellingen als handhaving van de internationale vrede en veiligheid en de bevordering van de internationale rechtsorde. Ook wordt gewe zen op het versterken van de positie van Nederland op het internationale toneel. De mo tieven bij de politieke en militaire top van het ministerie van Defensie hebben vaak betrekking op het waarmaken van het in nota’s vastgelegde ambitieniveau.

(nr. 12) De bezorgdheid over de situatie ter plekke is in meerdere gevallen niet het over heer sende motief voor Nederlandse deelname.

(nr. 63) Het is niet duidelijk hoe de beoordeling van de veiligheidsrisico’s voor het personeel verloopt. (…) Voorts is het niet duidelijk op grond waarvan risico’s aanvaardbaar of verantwoord worden genoemd. Het is niet verifieerbaar op basis waarvan bewindspersonen hun politieke verantwoordelijkheid op dit punt nemen.

Het uitzenden van Nederlandse militairen naar risicogebieden gebeurt dus niet altijd op grond van zwaarwegende argumenten als haalbaarheid van de missie en een grondige analyse van de risico’s voor de uitgezonden eenheden. Bij vredesmissies blijkt wat wenselijk is belangrijker dan wat haalbaar is, waardoor de Kamer in het verleden besluiten nam waarvan ze de reikwijdte niet kon overzien. Bovendien houdt de Kamer zich niet aan de eigen afspraken (het toet singskader blijkt zeer verschillend geïnterpreteerd te worden). De impliciete conclusie is dat Nederland soms iets te graag wil meedoen met vredesmissies.

Bij de missie naar Srebrenica speelden emoties — «we moeten toch iets doen» — een belangrijke rol in het besluitvormingsproces. Met name VVD-parlementariër Theo van den Doel vindt dat men daarvoor moet waken. Van den Doel: «Het gaat om de uitzending van mensen, dat moet weloverwogen gebeuren. Realisme en nuchterheid zijn hier de uitgangspunten. Juist de toepassing van het toetsingskader voor uitzending van eenheden is daarom noodzakelijk. Als een operatie anders loopt dan verwacht, moet je dat als politiek wel kunnen uitleggen. Het deelnemen aan een vredesoperatie puur op basis van emotie, omdat je al die ellende op televisie ziet, is verkeerd. De CNN-reactie moet te allen tijde worden voorkomen.»

Het rapport van de commissie-Bakker is uiterst kritisch beoordeeld omdat het niet komt tot afgeronde conclusies, maar slechts aanbevelingen doet. Defensiedeskundige Rob de Wijk las het rapport echter als een regelrechte aanklacht tegen de huidige praktijk van politieke besluitvorming inzake vredesmissies. De Wijk: «De politiek veegt de vloer aan met zichzelf. Dat zie je niet vaak. Ik vrees echter dat veel van de aanbevelingen niet uitgevoerd kunnen worden, al deel ik de meeste wel. Je hebt te maken met een politieke cultuur waarin de kennis van het militaire bedrijf miniem is. Maar als het gaat om vredesmissies, is het cruciaal te weten hoe je militaire macht moet gebruiken. Met het stroom lijnen van de procedures kom je er niet. Op de een of andere manier zul je politici moeten krijgen die weten hoe militaire macht werkt. Je moet er een aantal op cursus sturen. In de VS gebeurt dat ook. Politici krijgen daar workshops georganiseerd door universiteiten waar ze het abc van militaire macht wordt bijgebracht.»

Aan de vooravond van het verschijnen van het rapport wekte de dissertatie van Norbert Both, ambtenaar bij Buitenlandse Zaken en medeauteur van het geroemde werk Srebrenica: Record of a War Crime, beroering. In zijn boek From Indifference to Entrapment beschrijft hij haarfijn hoe Nederland zich rond de uitzending van troepen naar Srebrenica in een politieke, morele en militaire fuik begaf. Nederland liep in zijn eigen val. Emotionele argumenten speelden bij de uitzending volgens Both een overheersende rol en leidden er zelfs toe dat de onwillige legertop werd gechanteerd: parlementariërs hintten dat de aanschaf van de peperdure helikopters voor de luchtmobiele brigade wel eens op politieke bezwaren kon stuiten als de legertop zich bleef verzetten tegen uitzending naar Bosnië. Intussen werd in vijf jaar tijd niet een keer binnen het kabinet inhoudelijk gediscussieerd over de situatie in Joegoslavië.

Ook de commissie-Bakker hield zich uitvoerig bezig met Srebrenica. Het onderdeel in het rapport over de gang van zaken rond het uitzenden van de luchtmobiele brigade naar Bosnië toont de zuigende werking van de spaghettiblubber in de politieke besluitvorming. Werkelijk alles loopt door elkaar: politieke argumenten, goede bedoelingen en eigen belang van ministeries. Militaire aspecten en een werkelijke analyse van de haalbaarheid van de missie komen in het verhaal echter nauwelijks voor. Daarmee werd niet alleen uiterst onverantwoord omgesprongen met de levens van Nederlandse militairen, maar ook met de hoop en verwachting van duizenden Bosnische moslims.

Het komt erop neer dat Nederland toezeggingen deed voor militaire steun aan de VN zonder dat daaraan duidelijke voorwaarden werden gesteld. De Tweede Kamer nam een motie aan waarin ze meldde dat ze graag zou zien dat een bataljon van de kersverse luchtmobiele brigade ter beschikking zou komen van de VN-operaties in Bosnië. Minister van Defensie Ter Beek en de chef Defensiestaf Van der Vlis hadden daartegen bedenkingen. Er was geen helder mandaat en het was onbekend in welk deel van Bosnië de ge vechts eenheid zou gaan opereren. «Joegosla vië is een wespennest», zei Van der Vlis. Boven dien speelde mee dat de eenheid voor de gelegenheid met pantserwagens en niet met helikopters zou worden uitgerust, wat, zo vreesde men op De fen sie, ertoe zou kunnen leiden dat luchtmobiel uiteindelijk tot pantserinfanterie zou verworden. En daarvan had Nederland al genoeg bataljons: het bezuinigingsmes zou er na de operatie dus wel eens aan te pas kunnen komen, waardoor de landmacht van zijn paradepaardje zou worden beroofd nog voor de helikopters waren aangeschaft. Defensie bood de VN een andere, kleine logistieke eenheid aan om te tonen dat het de Nederlandse regering menens was in Joego slavië. Overigens waren daar al zeventienhonderd Nederlandse militairen actief. Toen de VN te kennen gaven dat de logistieke eenheid niet goed in de plannen paste en de Kamer aan bleef dringen op het leveren van troepen, kwam Defensie uiteindelijk toch met het aanbod van een bataljon luchtmobiel plus een daaraan toegevoegde logistieke eenheid. De achterliggende politieke reden is dat het niet leveren van troepen nadat de VN het eerdere aanbod als niet afdoende hadden afgewezen, niet bepaald gunstig zou zijn voor het Nederlandse imago.

Vanaf die tijd gebeuren er merkwaardige dingen. Buitenlandse Zaken stuurt een brief van Ter Beek aan de secretaris-generaal van de VN niet door. In de brief maakt Ter Beek melding van de voorwaarden voor de Nederlandse inzet: er moet een vredesplan zijn en een helder mandaat, en liever geen inzet in safe area’s. De brief wordt achtergehouden omdat BZ vindt dat het niet tot de taak van Defensie behoort rechtstreeks contact op te nemen met de secretaris-generaal van de VN. BZ «vertaalt» Ter Beeks brief in een codebericht waarin juist expliciet wordt gesteld dat de troepen zijn bestemd voor de beveiliging van safe area’s. Als Ter Beek daarachter komt, denkt hij dat de veilige gebieden er toch niet meer komen, aangezien de onderhandelingen over een vredesakkoord — waarvan de veilige gebieden deel uitmaken — muurvast zitten. Verderop in het traject vindt een uiterst belangrijk gesprek plaats tussen Ter Beek en de Spaanse VN-generaal Ortega. Ter Beeks pleidooi om de Nederlandse troepen in Centraal-Bosnië in te zetten in plaats van in de regio Srebrenica-Zepa, vindt geen gehoor. Als het er toch naar uitziet dat er een eenheid naar Srebre nica moet, vindt nog een diner plaats met VN-baas Boutros Ghali. Volgens de ene aanwezige geeft hij garanties voor snelle luchtaanvallen in geval van nood, volgens de andere doet hij dat niet. De uitzending bevindt zich dan in een fuik en lijkt hoe dan ook doorgang te moeten vinden. Dat adviseerde vóór het diner reeds generaal Reitsma die aan het hoofd werd gesteld van een verkenningsmissie in Bosnië. De laatste zin van zijn fax waarin hij erop aandrong Srebrenica-Zepa als bestemming te accepteren luidt: «Teneinde onnodige speculaties over de locatie(s) van Dutchbat bij pers en personeel te voor komen, is snelle besluitvorming gewenst.»

Aldus geschiedt, en uiteindelijk komt Dutchbat zonder vredesregeling, zonder luchtsteungaranties, zonder adequate bewapening, zonder helder mandaat, zonder exit strategy en zonder een geweldsinstructie die echt robuust optreden mogelijk maakt, terecht in een niet-aaneengesloten gebied omringd door Servische eenheden. De afloop is bekend: één gesneuvelde Nederlandse soldaat, 2500 opgegraven lijken van geëxecuteerde Moslim-mannen, 7500 vermisten (zeer waarschijnlijk ook gefusilleerd) en een nationaal trauma in Nederland.

Twee weken na de val van Srebrenica in 1995 accepteerde de Kamer het toetsingskader dat voortaan door regering en parlement zou worden gehanteerd bij het uitsturen van vredesmissies. Bovendien werd in de grondwet (artikel 100) het instemmingsrecht van het parlement daarbij verankerd. De veertien punten in het toetsingskader zijn grofweg te distilleren naar drie randvoorwaarden: het Nederlandse belang, de militaire uitvoerbaarheid en het maatschappelijk draagvlak. Het Nederlandse belang is een complex geheel dat door BZ nogal eens wordt gedefinieerd als «handhaving van de internationale rechtsorde», van militaire uitvoerbaarheid hebben de meeste kamerleden geen verstand en hoe het maatschappelijk draagvlak voor elke missie wordt gecontroleerd, is een raadsel. En toch: zelfs met het zeer ruim hanteerbare toetsingskader in de hand werden missies uitgezonden op grond van argumenten die niet in de buurt kwamen van de checklist en soms geheim gehouden werden.

In augustus 1995, enkele weken na het Sre bre nica-drama, stelden Hans van Mierlo (BZ) en Wim Kok (premier) voor troepen te sturen naar het laatst overgebleven veilige gebied in Bosnië, Gorazde, terwijl de Britten daaruit zojuist waren geëvacueerd. Emoties en het terugwinnen van het verloren gezicht zijn de enige verklaringen voor dit dwaze voorstel dat onmiddellijk door minister van Defensie Voorhoeve en de fracties van CDA en VVD werd afgeschoten. In 1998 vertrokken honderd luchtmobiele militairen naar Cyprus om de Britten aldaar bij te staan in het bewaken van de be stands lijn. Die zaten daar niet op te wachten, zo bleek. Maar de reputatie van de elite-eenheid moest hersteld en Voorhoeve wilde, door het aantonen van onmisbaarheid, de dreigende bezuinigingen op zijn departement afwenden. Ook aan het weggehoonde verzoek van de Nederlandse VN-diplomaat Van Walsum om troepen te zenden naar Sierra Leone voor een uiterst riskante missie, lagen eerherstel en internationaal prestige ten grondslag. En in verband met de nu rondzoemende missie naar Eritrea spreken sommige parlementariërs over «het signaal» dat ervan kan uitgaan naar Afrika en over «het terugbetalen van de steun» die Afrikaanse landen Nederland gaven bij het veroveren van een tijdelijke zetel in de Veiligheids raad.

Theo van den Doel laat zich liever nog niet uit over de wenselijkheid en de haalbaarheid van de missie, waarvoor nog niet eens een voorstel naar de Kamer is gestuurd. Als de missie plaatsvindt, gebeurt dat in het kader van de Shirbrig (Stand-By Forces High Readiness Brigade), een nieuwe, snel inzetbare multinationale legermacht onder VN-commando. Shirbrig houdt zich slechts bezig met «blauwe» operaties: vredeshandhaving, niet -afdwinging, onder strikte voorwaar den en voor beperkte duur. Van den Doel moet nog zien of het werkt. Hij kent de VN als een stroperige, bureaucratische organisatie die het met name in Bosnië flink liet afweten: «De VN vormen geen militaire organisatie. Het Peace keeping-department is klein en onderbezet. Ze zijn niet in staat om adequaat leiding te geven aan complexe militaire operaties waarbij afdwinging van vrede de primaire opdracht is.»

Daar willen de VN echter verandering in brengen. Na recente openhartige analyses van de mislukte missies in Rwanda en Srebrenica ligt er nu een bikkelhard rapport bij secretaris-generaal Kofi Annan waarin wordt voorgesteld de aanpak van vredesmissies grondig te wijzigen en robuuster, sterker en realistischer dan voorheen op te treden. Het heeft Annans volledige instemming.

Het kan nog wel even duren voordat de VN werkelijk in staat zijn omvangrijke missies effectief te leiden. Desalniettemin vindt Rob de Wijk dat de Eritrea-operatie haalbaar is. «Het is een klassieke vredesmissie. Er is een goede vredes regeling en een bestand; de partijen zijn oorlogsmoe. Nu nog een helder mandaat en goede geweldinstructies en dan kan het best. Maar de vraag is of kamerleden dat kunnen overzien. Ze hebben de expertise niet en soms lijkt het wel of ze die niet willen hebben. Het ligt aan ons gebrek aan een militaire cultuur, denk ik wel eens. Als je in Nederland soldaten op straat ziet, denk je meteen aan een staatsgreep.»

Dus duiken rond Eritrea weer argumenten de kop op die er niet toe mogen doen. De Wijk: «Op het moment dat je politieke verhoudingen hoger inschat dan de militaire situatie omdat je het krijgsbedrijf niet kent, gaat het fout. Dat wordt alleen maar erger nu de dienstplicht is opgeheven. Mensen kunnen geen tank meer van een grasmaaier onderscheiden.»