ONTWIKKELINGSHULP

Halveer de hulp

De kritiek op de ontwikkelingshulp door de Nederlandse overheid zwelt aan. Nu is het een kritisch rapport over acht jaar Nederlandse hulp aan Afrika dat de gemoederen verhit. Moet de hulp op de schop?

AREND JAN BOEKESTIJN, lid van de Tweede Kamer voor de VVD, kan er nog steeds niet over uit. In Oost-Congo zag hij hoe de vrouwen zich op het land kapot werkten en de mannen zaten te niksen. ‘De mannen vroegen me wanneer wij een ziekenhuis kwamen bouwen. Ze verdomden het om zelf iets te doen.’ In Ethiopië maakte hij docenten mee die klaagden over watergebrek. ‘Ze hoefden alleen maar te graven om water te hebben. Maar daarvoor voelden ze zich te deftig.’
Het sterkte hem in zijn overtuiging dat ontwikkelingshulp kan leiden tot een verlammende verslaving, of erger: tot machtsbestendiging van corrupte en misdadige regimes als die verkeerd wordt toegepast. ‘Ik zag in Congo dag in dag uit kinderen op vuilnisbelten rondscharrelen op zoek naar voedsel. Het is de verantwoordelijkheid van president Kabila daaraan iets te doen. Maar we bestendigen zijn macht door hem zijn schulden kwijt te schelden. Zijn regime schendt mensenrechten, net als de regeringen van Eritrea en Egypte, landen die we eveneens steunen.’ Ook de begrotingssteun aan corrupte staten als Rwanda, Burundi en Angola wordt wat hem betreft beëindigd. ‘Ik wil de discussie op scherp stellen. De hulp kan gehalveerd, we moeten af van de steun aan praatclubs en ons meer richten op de private sector.’

Tientallen jaren stond de ontwikkelingshulp door de Nederlandse overheid nauwelijks ter discussie, nu wordt een van de laatste heilige huisjes van de Duyvendak-generatie belaagd door de sloophamer. Drie partijen willen het mes zetten in het hulpbudget. Dat bedraagt jaarlijks 0,8 procent van het bnp. Dat is voor 2008 ongeveer 4,8 miljard euro, waarvan de helft voor Afrika is bestemd. De VVD wil dat terugbrengen tot 0,44 procent. Dat is het gemiddelde van de EU15 – de vijftien landen die de eurozone vormen. Behalve de VVD zijn in de Tweede Kamer Geert Wilders’ PVV (opheffen behoudens noodhulp) en Rita Verdonk (‘ik schat dat tweederde ervan af kan’) bereid aan het budget te tornen.
De laatste jaren is de kritiek op de internationale ontwikkelingshulp gegroeid. In 2006 publiceerde de New Yorkse econoom William Easterly zijn boek The White Man’s Burden. Volgens Easterly werd in vijftig jaar 2300 miljard dollar aan ontwikkelingshulp uitgegeven zonder blijvende resultaten. ‘Nog steeds sterven jaarlijks vijf miljoen mensen aan malaria. We hebben niet meer hulp nodig, wel betere hulp.’ De vooraanstaande ontwikkelingseconoom Simeon Djankov publiceerde een onderzoek waaruit blijkt dat ontwikkelingshulp leidt tot corruptie in overheidskringen. ‘Als [arme landen] twintig jaar achtereen forse hulp ontvangen, blijft er van de democratie uiteindelijk niets meer over. Zimbabwe, de lieveling van donoren in de jaren zeventig, is daarvan een goed voorbeeld’, aldus Djankov in de Volkskrant.
Inmiddels is de hulp ook in Nederland niet meer heilig. Linda Polman dook achter de schermen van de noodhulpindustrie en schreef met De crisiskaravaan een scherpe kritiek op de humanitaire hulpverlening. Het boek werd enthousiast ontvangen en Polman verschijnt geregeld in de media om haar kritiek toe te lichten. Ook de ontwikkelingshulp van onze eigen overheid kan de harten van steeds minder Nederlanders warmen. Uit onderzoek van de NCDO (Nationale Commissie voor Internationale Samenwerking en Duurzame Ontwikkeling, gefinancierd door Ontwikkelingssamenwerking) blijkt dat 44 procent van de bevolking meent dat ontwikkelingshulp werkt als het geld goed wordt besteed. Slechts zeventien procent zegt te geloven dat het laatste het geval is. Volgens een onderzoek van het tijdschrift Onze Wereld vindt bijna zestig procent dat Nederland te veel ontwikkelingshulp geeft.
‘Het debat dat buiten de Kamer wordt gevoerd, vind je in het parlement niet terug’, zegt Arend Jan Boekestijn. Dat verbaast hem. Het gaat toch om bijna vijf miljard aan belastinggeld. ‘Misschien komt het omdat sommige fractieleden die het woord voeren over ontwikkelingssamenwerking, eerder bij hulporganisaties werkten’, zegt hij. Zoals het nu gaat, kan het echter niet langer, vindt Boekestijn. ‘We onderzoeken nauwelijks de effecten van de miljarden die we besteden. We doen maar wat.’

Vorige week barstte de discussie over ontwikkelingssamenwerking weer los naar aanleiding van de behandeling in de Kamer van een rapport opgesteld door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB). Het rapport telt ruim zeshonderd pagina’s waarin acht jaar bilaterale ontwikkelingshulp aan Afrika wordt geëvalueerd. Sommige conclusies zijn verbijsterend. Nederland heeft de landbouwsteun in Afrika (hét agrarische continent) verwaarloosd, schuldkwijtschelding is ten koste gegaan van armoedebestrijding, er is geen aantoonbaar positief effect van begrotingssteun. Tegelijk menen de onderzoekers dat ‘ons land heeft bijgedragen aan belangrijke resultaten bij het terugdringen van armoede: er gaan veel meer kinderen naar school, de toegang tot drinkwater is sterk verbeterd, de levensverwachting is toegenomen’. Het zijn bevindingen die in menige speech van Bert Koenders, minister voor Ontwikkelingssamenwerking, terugkeren.
‘Over ontwikkelingshulp bestaan sterke meningen, maar eigenlijk weten we weinig over de resultaten’, zegt Jan Willem Gunning, hoogleraar ontwikkelingseconomie aan de Vrije Universiteit. ‘Ik lees in het rapport weinig over de echte resultaten van de ontwikkelingshulp. Er is geen hard materiaal. De levensverwachting en het inkomen zijn gestegen, maar is dat het resultaat van Nederlandse ontwikkelingshulp? Om daar achter te komen moet je statistische impactevaluaties maken. Dat gebeurt sinds kort op kleine schaal. Maar vele jaren lang was er niets.’
Niet alleen weet Nederland niet wat het effect is van de miljardenhulp, er blijkt bovendien geen helder beleid te zijn. ‘Dit rapport gaat over het Afrika-beleid’, zegt Gunning, ‘maar heeft Nederland dat eigenlijk wel? Je bent er niet met een aantal notities over Afrika. Om beleid te voeren moet een heldere diagnose worden gesteld. Waarom gaat het slecht in Afrika en wat kan Nederland daaraan doen? Die diagnose is er niet.’ Nederland geeft onder meer begrotingssteun. Daarbij gaat geld niet naar projecten, maar rechtstreeks naar de staatsbegroting van een ontwikkelingsland. De regering kan het inzetten naar eigen goeddunken. Nederland hanteert ook schuldverlichting, waarbij soms grote schulden worden kwijtgescholden. Aan de manier waarop Nederland beide hulpmethoden toepast, kleven volgens de hoogleraar grote bezwaren.
Tweederde van de begrotingssteun komt volgens William Easterly terecht in corrupte landen. Eind jaren negentig introduceerde minister voor Ontwikkelingssamenwerking Evelien Herfkens het goedbestuurprincipe. Alleen als dat voor elkaar was, kon een land begrotingssteun krijgen. Jan Willem Gunning: ‘Er is van alles in die criteria gekropen. Begrotingssteun werkt alleen als je ook echt gelooft in ownership. De regering die de begrotingshulp ontvangt, beslist zelf hoe ze die besteedt vanuit de gedachte dat men dat daar veel beter weet dan wij hier. Maar je ziet dat Nederland van dat idee terugkomt. We gaan ons weer bemoeien met het beleid van die landen, omdat we ons zorgen maken of de hulp wel goed besteed wordt. We zouden veel selectiever moeten zijn. Regeringen die de hulp niet goed besteden, moeten geen Nederlandse ontwikkelingshulp krijgen.’
Schuldverlichting kreeg rond de millenniumwisseling een magische klank door popsterren als Bono Vox en Bob Geldof: scheld kwijt die schulden en Afrika heeft weer geld om zichzelf uit het moeras te sleuren. William Easterly en andere ontwikkelingseconomen waarschuwden al meteen dat het zo simpel niet was. Wie zegt dat de begrotingsruimte gebruikt zal worden voor structurele armoedebestrijding? Sommige regeringen kopen liever wapens of spekken hun eigen beurs.
Toch werd schuldverlichting door westerse regeringen omarmd. Ook door Nederland. In het regeerakkoord werden ‘initiatieven voor verdergaande schuldverlichting’ vastgelegd. Dat klinkt mooi, maar in feite wordt de arme landen een sigaar uit eigen doos gepresenteerd. Er werd nooit van uitgegaan dat ontwikkelingslanden hun volledige schuld konden terugbetalen. De rentes die hun werden berekend, waren ver beneden de marktrente. Als Nederland zo’n schuld kwijtscheldt, wordt die in één keer afgeboekt van het hulpbudget, want de kwijtschelding wordt boekhoudkundig beschouwd als uitgekeerd hulpgeld. Als de schuld honderd miljoen bedraagt, wordt het budget dus met honderd miljoen verlaagd waardoor de ontwikkelingslanden als groep honderd miljoen minder krijgen. Een slim systeem voor de achterban. Gunning: ‘Links kan zeggen: wij houden ons aan de 0,8 procent van het bnp. We helpen de arme landen. Materieel wordt de hulp echter verlaagd. Daarmee kun je de rechterflank tevreden stellen.’
Volgens Gunning leidt de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking onder de gebrekkige organisatie van kennis binnen het ministerie. De afdeling die zich bezighield met beleidsvoorbereiding is weggesaneerd. Op het ministerie van Buitenlandse Zaken, waarvan Ontwikkelingssamenwerking deel uitmaakt, heerst het generalisme. ‘Dit is niet te handhaven’, zegt Gunning. ‘Het was de bedoeling dat de kennis van buiten zou komen, door consultants in te huren. Maar als je geen minimum aan kennis in huis hebt, weet je niet of die consultants echt iets zinnigs doen.’

‘Hebben we eindelijk een kritische Afrika-evaluatie, gebeurt er weer niets’, verzucht Boekestijn, die vorige week deelnam aan het debat over het IOB-rapport. ‘Het is houden wat je houden kan bij PVDA en CDA. Die 0,8 procent van het bruto nationaal product laten ze niet los.’ Dat had hij wel verwacht, dus pleitte hij voor het zware middel van een parlementair onderzoek naar de hulp. Dat hij daarvoor geen Kamermeerderheid zal krijgen, heeft hij ingecalculeerd. ‘Dan start ik een eigen onderzoek. Heb ik al overlegd met de fractie.’ Boekestijn wil de geldstromen in kaart brengen en de wandaden van door Nederland ondersteunde regimes in Eritrea, Nigeria en de Democratische Republiek Congo aan het licht brengen middels rapportages van mensenrechtenorganisaties. Hij is van plan klokkenluiders uit de ontwikkelingshulpwereld te horen. Evenals wetenschappers en gepensioneerde ambassadeurs, want die kunnen vrijuit spreken, hoopt hij.
De VVD’er heeft een missie. De succesmythe van ontwikkelingssamenwerking moet voor eens en voor altijd worden doorgeprikt. ‘Het publiek moet geïnformeerd worden.’ Het gaat hem niet om een afrekening met de jaren tachtig, zegt Boekestijn. Ook niet om het binnenboord houden van kiezers die zouden kunnen weglopen naar Wilders of Verdonk. ‘Tegen dergelijke aantijgingen kan ik me niet verdedigen. Mijn intenties zijn zuiver. Ik geloof in effectieve ontwikkelingssamenwerking, maar het huidige beleid is ontspoord. In Afrika hebben we te maken met slechte leiders en met een cultuurprobleem. Dat los je met geld niet op.’