Hoe luchtvaart buiten het Europese klimaatbeleid bleef

Handelsoorlog om C02

In 2008 besloot Europa de luchtvaartmaatschappijen te laten betalen voor hun CO2-uitstoot. Nederland vond het aanvankelijk een goed idee. Maar toen Schiphol en KLM gedupeerd dreigden te worden, liep de regering zich het vuur uit de sloffen om de goede relaties met China, Rusland en de Verenigde Staten te behouden. Een reconstructie van een vaderlandse lobby.

3 oktober 2011. De top uit het bedrijfsleven, de politiek en de luchtvaartsector komt bijeen voor het jaarlijkse Schiphol-diner. Vlak bij de ingang van het Sheraton Amsterdam Airport Hotel praten Camiel Eurlings en Maxime Verhagen met elkaar, nippend aan hun wijn. Eurlings is nog maar net transportminister af en nu al benoemd tot topman van klm, Verhagen is vice-premier.

Er hangt een donkere wolk boven de avond. Vliegtuigen stoten in verhouding weinig CO2 uit – naar schatting tussen de drie en zes procent van het wereldwijde totaal. Maar de luchtvaart groeit en de Europese Commissie wil een actief klimaatbeleid voeren. Vanaf volgend jaar moeten luchtvaartmaatschappijen voor vluchten binnen, van en naar Europa CO2-‘rechten’ kopen, net als andere industrieën. Deze poging om de luchtvaart onder het Europese handelssysteem voor CO2-rechten te brengen, het zogenoemde ets, heeft een economisch gevolg: vliegen op Europa wordt duurder. Volgens de aanwezige gasten staat de positie van Schiphol onder druk. ‘Schiphol is van levensbelang voor de Nederlandse economie’, zegt Maxime Verhagen tegen een tv-ploeg van Schiphol. ‘Goed voor meer dan honderdduizend banen in de regio Amsterdam’, benadrukt de Amsterdamse vvd-wethouder Eric van der Burg. Staatssecretaris van Infrastructuur Milieu, Joop Atsma, maakt zich zorgen. ‘De VS, Rusland, China en India dreigen de Europese luchthavens te mijden als Europa deze klimaatplannen doorzet. Dat is funest voor Schiphol’, zegt hij in zijn toespraak. ‘We gaan alles op alles zetten om te voorkomen dat dit alleen in Europa wordt ingevoerd.’

Anno 2013 blijft de luchtvaart nog altijd buiten het ets. Dát de poging om ook de luchtvaart onder dit systeem te brengen is mislukt, is inmiddels breed bekend. Maar dat Nederland in 2011 rechtstreeks onder druk werd gezet door China en Rusland bleef indertijd vooralsnog bij vage geruchten. Uit onderzoek van De Groene Amsterdammer blijkt nu dat toenmalig staatssecretaris Joop Atsma inderdaad de daad bij het woord heeft gevoegd en voorop heeft gelopen bij het overbrengen van met name de Chinese bezwaren naar Europa. Wij spraken hiervoor met betrokkenen uit de luchtvaartsector en de Nederlandse en Europese politiek die we, vanwege de gevoeligheid van het dossier, niet allemaal citeren.

Het begon allemaal in 2008. Toenmalig minister Camiel Eurlings van Verkeer Waterstaat zette samen met de rest van Europa vol enthousiasme zijn handtekening onder de nieuwe richtlijn van de Europese Commissie.

Formeel had de luchtvaarttak van de Verenigde Naties (icao) de uitstoot van vliegtuigen moeten tegengaan. Maar de VN-club had geen resultaat geboekt en na meer dan tien jaar wachten had de EU besloten om het heft in eigen hand te nemen. Vanaf 2012 zouden alle luchtvaartmaatschappijen voor hun vluchten binnen, van en naar Europa rechten moeten kopen voor het uitstoten van CO2. In Brussel, Den Haag en in de Nederlandse luchtvaartsector was men ervan overtuigd: de rest van de wereld zou snel volgen na zo’n dapper voorbeeld. Dat bleek een illusie. Internationaal was er van meet af aan veel verzet tegen het Europese plan omdat het ook betrekking had op niet-Europese luchtvaartmaatschappijen en hun vluchten van en naar Europa.

In het voorjaar van 2011 bezocht een Chinese handelsdelegatie Nederland. De Chinezen maakten zich ernstig zorgen over de stijgende kosten die de Europese klimaatplannen met zich mee zouden brengen. De boodschap was duidelijk: als Europa Chinese maatschappijen dwingt om te betalen voor hun CO2-uitstoot zijn tegenmaatregelen onvermijdelijk. De Chinezen wisten hoe blij Nederland is met Schiphol als gateway naar China en dreigden daarom uit te wijken naar een andere luchthaven. Ingewijden uit de luchtvaartsector in Nederland vonden het onbegrijpelijk dat de Europese Commissie bereid was de economische en luchtvaartbelangen ter discussie te stellen. De prijs van het CO2-recht was één ding. Die fluctueerde tussen de drie en elf euro per ticket. Het werkelijke probleem was de toenemende Europese isolatie. Als de hele wereld zich tegen de maatregel keerde, waarom dan toch doorzetten? Brussel moest de uitstootregels aanpassen, anders werd Nederland in de portemonnee geraakt. Daar kwam bij: als vliegtuigen naar andere bestemmingen uitwijken, dan stoten ze hun CO2 elders uit, zo argumenteerden de tegenstanders.

Staatssecretaris Atsma had van de Chinezen geen verdere aansporing nodig om in actie te komen. Atsma is zoon van een ondernemer – zijn vader was melkveehouder – en heeft van jongs af aan geleerd dat economische groei boven alles gaat. Na als Kamerlid twaalf jaar verkeer en waterstaat in zijn portefeuille te hebben gehad, werd hij in 2010 staatssecretaris van het nieuwe ministerie Infrastructuur Milieu, een fusie tussen het voormalige milieu-ministerie vrom en Verkeer Waterstaat. Het idee achter de bundeling was een meer efficiënte overheid, maar dit leidde er wel toe dat twee vaak tegengestelde belangen, transport en milieu, sindsdien onder één ministerie vallen.

De staatssecretaris maakte bij zijn aantreden een belangrijke keuze: het Europese klimaatbeleid was wat hem betrof ondergeschikt aan het economisch belang van de luchtvaart (zie kader). Hij beschouwde die plannen dan ook meteen al als ‘een ramdossier’. ‘Wij kunnen niet onder de klimaatmaatregel voor de luchtvaart uit’, zei hij tijdens een Kamerdebat. ‘Maar wij vinden wel dat we alles op alles moeten zetten om onevenredig negatieve gevolgen voor de Nederlandse luchtvaart te voorkomen.’

Vanwege die luchtvaartbelangen zag hij het als een belangrijke taak om de goede banden met China, Amerika en Rusland te bewaken. Met de Russen moet je in ieder geval oppassen, wist hij. Tien jaar eerder, in 2002, was het al eens raak geweest. Toen had de Europese Unie besloten om lawaaiige, oude vliegtuigen te weren van Europese luchthavens. Met name Rusland was door dat besluit zwaar getroffen, hun oude sovjetkisten mochten niet meer in de EU landen. Rusland had niet veel later teruggeslagen door klm de landingsrechten op de luchthaven van Sint-Petersburg te ontzeggen. Tot grote consternatie in Den Haag. Zelfs een spoedreis van ambtenaren van Verkeer Waterstaat en Buitenlandse Zaken naar Moskou had de Russen niet op andere gedachten kunnen brengen.

Op 30 september 2011 verenigen de tegenstanders zich. Een bont gezelschap van meer dan twintig landen, van Argentinië tot Saoedi-Arabië, van China tot de Verenigde Staten, stelt in New Delhi gezamenlijk een verklaring op waarin ze beloven om samen te werken tegen de solistische klimaatplannen van Europa. Ze dreigen met sancties. Bij het Schiphol-diner, een paar dagen later, heeft Atsma deze verklaring in zijn achterhoofd als hij zegt te willen voorkomen dat Europa de klimaatmaatregel alleen invoert. Zijn opmerking doet in de Tweede Kamer nogal wat stof opwaaien. Nederland is in Brussel met de klimaatmaatregel akkoord gegaan en Den Haag heeft deze wettelijk bekrachtigd. Tweede-Kamerlid Diederik Samsom ergert zich aan de ‘staatsrechtelijk dubieuze opstelling van de staatssecretaris over de luchtvaart’. Stientje van Veldhoven van d66 zegt: ‘Ik vind het heel gevaarlijk als de staatssecretaris de Europese eenheid, onze macht als Europa, zou ondermijnen.’ De oppositiepartijen pakken Atsma hard aan en in Brussel leidt de Nederlandse opstelling tot scheve blikken. Nederland wordt door een Brusselse topambtenaar zelfs vergeleken met Polen, dat erom bekendstaat klimaatmaatregelen consequent te blokkeren. In de jaren ervoor – of het nu onder leiding van Balkenende of Lubbers was – was Nederland juist progressief op dit dossier. Nu, onder Rutte I, voeren economische argumenten de boventoon. De staatssecretaris lacht in zijn vuistje over al die woede. Het luchtvaartdossier staat ineens aan de top van de politieke agenda, precies zoals hij het graag ziet.

Rond diezelfde tijd begint ook Rusland met sancties te dreigen. Het druk bevlogen luchtruim boven Siberië zou wel eens een stuk duurder kunnen worden voor Europese luchtvaartmaatschappijen, zo laat minister Levitin van Transport in oktober 2011 aan minister-president Rutte weten als die op bezoek is bij Poetin. Rutte heeft minister van Infrastructuur Milieu Melanie Schultz meegenomen op het driedaagse bezoek, evenals de top van klm. De Russen krijgen een duidelijk signaal van de bewindslieden: Nederland is tegen een Europese Alleingang en zal zich inzetten voor een mondiale oplossing.

Kort na het bezoek in Rusland gaat staatssecretaris Atsma met een grote handelsmissie naar China. Weer gaat de top van de Nederlandse luchtvaart mee. De staatssecretaris is officieel aanwezig om te spreken over water en milieu en hij heeft in de Kamer beloofd zich slechts ‘reactief op te stellen’ op het inmiddels gevoelige luchtvaartdossier. Maar in Peking maakt hij een afspraak met de minister van Luchtvaart Gao Hucheng en vice-minister Xia Xinghua om de situatie rond de klimaatmaatregel te bespreken. De Nederlandse delegatie heeft maar één belang die avond: zorgen dat de Chinezen op Amsterdam blijven vliegen. De Chinezen laten er geen gras over groeien. Ze accepteren niet dat Europa de Chinese luchtvaartmaatschappijen onderwerpt aan de uitstootregels. Hoewel Atsma geen afstand neemt van het algemene principe distantieert hij zich wel van een Europese Alleingang. De Chinezen krijgen een duidelijke boodschap: Nederland zal van zich laten horen in Brussel.

Nederland wordt in Brussel vergeleken met Polen, dat erom bekendstaat klimaatmaatregelen consequent te blokkeren

En dat doet Atsma. Hij toont zich in Brussel een vurige, ongeremde advocaat van de Chinese, Russische, klm- en Schiphol-belangen. Europese bijeenkomsten, zoals de milieuraad, zijn voor hem een uitgelezen kans om zijn standpunt te verdedigen en bondgenoten te zoeken. Ook als andere onderwerpen op de agenda staan, begint hij in Europese vergaderingen zonder gêne over de klimaatmaatregel voor de luchtvaart. Hij probeert vooral Duitsland, Frankrijk en Engeland mee te krijgen en hij zegt tegen Peter Hartman, topman van klm, dat Air France wat meer lawaai moet maken.

Twee weken voordat de klimaatwet ingaat, half december, voeren ook de Amerikanen de diplomatieke druk op. Hillary Clinton stuurt een brief, mede ondertekend door meer dan veertig landen en illustrerend dat alle tegenstanders van de Brusselse plannen elkaar nu hebben gevonden. Clinton eist dat Europa de klimaatmaatregel intrekt. ‘Absent such willingness on the part of the EU, we will be compelled to take appropriate action. Sincerely, Hillary Rodham Clinton.’ Deze ‘appropriate action’ betekent voor de goede verstaander: import- en exportbarrières. De Europese Commissie en de rest van wereld liggen op ramkoers, het ambitieuze klimaatbeleid dreigt een handelsoorlog uit te lokken. Europees topambtenaar Jos Delbeke, die al meer dan twintig jaar in Europa werkt en bekendstaat als ‘de vader van het Europese klimaatbeleid’, schrikt ervan. ‘Het verzet had zich wereldwijd georganiseerd. Ik denk dat in het diplomatieke circuit zelden dergelijke directe taal gebruikt wordt. En ik moet wel zeggen: wij namen het ernstig op.’Hoewel het directoraat-generaal van klimaatzaken, DG Clima, van Clintons brief schrikt, deinst het niet terug. DG Move daarentegen, het directoraat-generaal voor transport, wordt wél erg zenuwachtig. Goede internationale relaties zijn van groot belang voor Europese handel en transport. Daar maakt Clinton slim gebruik van. Met haar brief versterkt ze de interne verdeeldheid in Brussel.

Eind december, vijf dagen na de brief van Clinton, wint de EU een rechtszaak die Amerikaanse luchtvaartmaatschappijen in 2010 tegen de Europese klimaatmaatregel hebben aangespannen. Daarmee kan de wet in januari 2012 gewoon in werking treden. Landen die zich gedupeerd voelen komen direct in actie. Rusland nodigt meer dan twintig landen uit om zich als coalition of the unwilling af te keren van Europa. Amerika verbiedt eigen luchtvaartmaatschappijen om Europa te betalen voor hun CO2-uitstoot.

Maar het zijn de Chinezen die de Europese achilleshiel vinden. Ze dreigen een belangrijke bestelling ter waarde van bijna negen miljard euro bij Airbus te annuleren. De vliegtuigbouwer is opgericht in 1970 als Europees antwoord op het succes van de Amerikaanse vliegtuigbouwer Boeing. Grote Europese landen als Frankrijk, Duitsland en Spanje zijn aandeelhouder en werken samen in dit miljardenbedrijf. Voor Airbus werken 59.000 mensen en alleen al in Europa heeft het bedrijf vijftien fabrieken. Nu klimmen de ceo’s van onder meer Airbus en Air France in de pen. Ze vragen de Franse premier François Fillon snel met een oplossing te komen. Met het aanhouden van de bestelling zetten de Chinezen tweeduizend banen op het spel. De ruzie moet stoppen om sancties te vermijden, ‘voordat het te laat is’, aldus de vliegtuigbouwer. In het najaar van 2011 hebben de Chinezen hier ook al mee gedreigd, maar deze keer neemt de politiek de boodschap serieus. Frankrijk staat aan de vooravond van presidentsverkiezingen en geen kandidaat wil in tijden van economische crisis geconfronteerd worden met een dreigend massaontslag.

Met de brief van Clinton en het Chinese dreigement is de kwestie in handen van de grote landen. Nederland hoeft niet langer de kop van jut of boodschappenjongen te spelen. Korte tijd later stuurt premier Fillon volgens berichten in Le Monde een brief aan de Europese Commissie. Hij vindt het absoluut noodzakelijk dat de EU tot een oplossing komt. Hij vraagt de EU in te binden. Nu Frankrijk zich tegen de Brusselse uitstootmaatregel richt, is het spel in wezen gespeeld.Vluchten van en naar Europa worden uitgezonderd van de Brusselse uitstootregels. De EU legt zich erbij neer dat het VN-orgaan icao een nieuwe kans krijgt om de CO2-beperking in de luchtvaart wereldwijd te regelen. De Europese klimaatcommissaris Connie Hedegaard toetert in een persbericht: ‘This is progress!’ Maar topambtenaar Delbeke heeft gemengde gevoelens. ‘icao heeft eindelijk de zaak op zich genomen, na meer dan tien jaar aandringen. Het nadeel is dat dit tijd kost.’ icao heeft zeker tot 2020 nodig om een mondiale regeling tegen CO2-uitstoot te creëren. Intussen hoeven de luchtvaartmaatschappijen niet te betalen voor hun CO2-uitstoot, van en naar Europa, vliegen de Chinezen nog op Schiphol en mag klm (weer) landen in Sint-Petersburg. Het grote geopolitieke machtsspel is gespeeld en Nederland, vertegenwoordigd door staatssecretaris Atsma, heeft er als pion een grote bijdrage aan geleverd…

Dit artikel kwam mede tot stand dankzij steun van het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten

Een overzicht van alle stukken van de onderzoeksgroep Energie & Klimaat vindt u hier.


Haagse connecties

De luchtvaartsector draagt jaarlijks 26 miljard euro bij aan het Nederlandse bnp en zorgt voor 290.000 banen, reden genoeg voor politici om belastende luchtvaartmaatregelen zo veel mogelijk buiten de deur te houden. De banden tussen Den Haag en de luchtvaartsector zijn kort, en hecht. Schiphol is voor bijna zeventig procent in handen van de Nederlandse staat en heeft als ‘mainport’ een belangrijke rol in de economie.

De belangrijke functie die Schiphol vervult in Nederland zou ondenkbaar zijn zonder KLM. Het bedrijf heeft een goed netwerk, vliegt op 243 bestemmingen en verzorgt veel ‘transit’-verkeer – overstappers en het overslaan van goederen via Schiphol.

Toen in 2004 KLM ging fuseren met Air France werden er strenge voorwaarden gesteld om de goede positie te behouden. Minstens vijftig procent van de aandelen van KLM moest in Nederlandse handen blijven, 5,6 procent voor de Nederlandse staat, de rest ondergebracht bij twee Nederlandse stichtingen. Bovendien zit er op aandringen van de Nederlandse overheid een ‘staatscommissaris’ in de raad van commissarissen van Air France-KLM om het Nederlandse belang te behartigen. Achtereenvolgend werd die positie vervuld door Holland’s finest: Wim Duisenberg, voormalig directeur van de Europese Bank, Frits Bolkestein, voormalig eurocommissaris, en Jaap de Hoop Scheffer, voormalig secretaris-generaal van de Navo.

In de luchtvaartwereld duiken verder veel oud-politici op. Zo is voormalig minister van Verkeer Waterstaat Camiel Eurlings directeur van KLM, voormalig minister van Economische Zaken Joop Wijn is lid van de raad van commissarissen bij Schiphol en voormalig VROM-staatssecretaris Pieter van Geel is lid van de raad van toezicht van de Nederlandse luchtverkeersleiding.

Beeld: Bas Beentjes/HH