Het afschuiven stopt (n)ergens

De Amerikaanse president Truman regeerde oog in oog met een soort tegelwijsheid. Op zijn bureau stond een houten bordje met de tekst: ‘The buck stops here’. Met andere woorden: het geschuif met verantwoordelijkheden stopt hier, bij mij, staatshoofd der VS. Ligt er op de vergadertafels van bestuurlijk Nederland een tegeltje met de slogan ‘The buck stops nowhere’? Hoe is het anders mogelijk dat de Probo Koala uit de Amsterdamse haven kon vertrekken om zijn chemische lading in Ivoorkust te dumpen en de autoriteiten in Nederland nu vooral naar elkaar en naar de wetgever wijzen? Volgens Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde in Utrecht en al jaren bezig met onderzoek naar politieke én ambtelijke verantwoordelijkheid, is het een bekend fenomeen: het ‘probleem van de vele handen’.

Bovens: ‘Het toekennen van verantwoordelijkheid aan één iemand is lastig, aangezien het deelhandelingen betreft. Elk stukje van een keten handelt naar eigen inzicht. Dat is op zichzelf niet verkeerd, maar de samenloop van omstandigheden is dat wel. Je ziet het ook bij de Schipholbrand. Pas na afloop is duidelijk wat er is misgegaan.’ Dat is overigens geen typisch Nederlandse kwaal: ‘Over het algemeen geldt de stelling: hoe meer bestuurslagen hoe meer onduidelijkheid. Zo is de versnippering in België en Duitsland, met nog meer territoriale bestuurslagen, veel erger.’

Is centralisatie een oplossing om de versnipperde verantwoordelijkheid zo aan te lijnen dat de buck weer ergens stopt? Bovens: ‘Centralisatie zorgt enerzijds voor betere controle en meer duidelijkheid, anderzijds resulteert ze ook in veel papierwerk en dus bureaucratie. Dat zie je in Volendam. Na de cafébrand daar is de regeldruk enorm toegenomen en klaagt nu iedereen over bureaucratie en bijbehorende vertraging.’

Los van de decentralisatie, waarmee de meeste landen te kampen hebben, is het nemen van verantwoordelijkheid volgens Bovens in Nederland gecompliceerder geworden. ‘Door wijzigingen in het bestuursrecht, die in de afgelopen tien tot vijftien jaar tot stand zijn gekomen, is het mogelijk de overheid, op verschillende niveaus, verantwoordelijk te stellen voor onrechtmatige daden. Daardoor houden overheden zich veel preciezer aan hun bevoegdheden.’ De gemeente Amsterdam bijvoorbeeld zou buiten haar boekje kunnen zijn gegaan als ze de Probo Koala aan de ketting had gelegd. Amsterdam zou dan het risico hebben gelopen te worden gedaagd wegens onrechtmatig handelen, met alle juridische consequenties van dien. Amsterdam durfde niet meer te doen dan het ministerie van VROM, de hogere instantie, te informeren. Want eigen initiatief kan gevaarlijk zijn.

Toch is de zaak-Probo Koala in de ogen van Bovens geen regel in Nederland. ‘De kwaliteit van regelgeving is de afgelopen dertig jaar verbeterd. Wat dat betreft heeft Nederland zijn zaakjes goed op orde. Het toezicht, zeker op het gebied van milieu, is de laatste jaren eerder verscherpt dan verminderd. Bovendien hebben bedrijven de wetgeving zodanig geïmplementeerd dat zij afzien van een klus als die daarmee in strijd is. Zoals ook het verwerkingsbedrijf in Amsterdam heeft gedaan. De Probo Koala-kwestie is eerder een incident dan een trend.’ Het feit dat het schip zijn lading niet illegaal op Nederlandse bodem heeft geloosd is volgens Bovens al een grote verandering in vergelijking met de jaren tachtig, toen dat in Nederland nog geregeld voorkwam.

De regels binnen Nederland zijn dan wel aangescherpt en worden beter gehandhaafd, maar daarmee is de verantwoordelijkheidskwestie betreffende het uitvaren van de Probo Koala niet opgelost. Bovendien laat deze kwestie zien dat geschuif met verantwoordelijkheid zelfs internationale consequenties kan hebben. Bovens: ‘Het incident met de Probo Koala kan wellicht beter gezien worden als een oproep tot het nemen van mondiale verantwoordelijkheid.’