Terwijl Russische en Amerikaanse onderhandelaars zich vorige week uit een internationale crisis over Oekraïne probeerden te praten, stelden de Verenigde Staten sancties in tegen een aantal Russen en een Russisch bedrijf. Die hadden niets met Oekraïne te maken en verstoorden de gesprekken ook allerminst. Zulke sancties zijn namelijk misschien niet letterlijk aan de orde van de dag, maar toch worden ze zo vaak afgekondigd dat ze vaak alleen de kleine kolommen halen. Russen die zich in verkiezingen mengen, die crimineel geld witwassen, die iemand op een spectaculaire manier vergiftigen: de VS en Europese landen hebben de afgelopen jaren om een hele kaartenbak aan redenen sancties ingesteld die Russische bedrijven of individuen raken.
We leven in een wereld van sancties: de Europese Unie en de VS hebben ze bijvoorbeeld ingesteld tegen ruim dertig landen en zetten soms honderden Russen tegelijk op sanctielijsten. De VS zijn ongetwijfeld het meest enthousiast. Het land stelt niet alleen vaak sancties in, het heeft er ook een uitgebreide infrastructuur voor, bestaande uit instituties, juristen, gespecialiseerde bureaus en surveillance.
Sancties zijn daardoor ook het werkpaard van politieke confrontatie geworden, een all-round oplossing bij conflict. In westerse landen, met name in de VS, bestaat er ook brede politieke overeenstemming over hun nut. Veel progressieven zien ze als ideaal middel om een ‘signaal’ mee af te geven dat bepaalde schendingen van mensenrechten onacceptabel zijn, terwijl veel conservatieven ze zien als mooi alternatief om uit te halen naar een ander als oorlog geen serieuze optie is. Beide zien sancties als een beschaafde, ingehouden en duidelijk vreedzame daad, omdat er geen doden bij vallen.
Daar zouden de bedenkers van economische sancties behoorlijk van hebben opgekeken. Een eeuw geleden golden sancties namelijk als een cruciale innovatie, die zou helpen om een nieuwe wereldoorlog te voorkomen. En ze waren ook direct uit de ervaring van die oorlog geboren, namelijk uit de vreselijke effecten van de zeeblokkade van Duitsland en zijn bondgenoten, die honderdduizenden levens had geëist. Met de herinnering aan honger en dood nog zo levend, was er niets ingehouden aan economische sancties. Ze werden aangeduid met de term ‘het economische wapen’. ‘Mensen dachten werkelijk dat oorlog barbaars is, maar de boycot is een nog oneindig verschrikkelijker oorlogswapen’, meende de Amerikaanse president Woodrow Wilson. Hij noemde het economische wapen ‘nog ontzagwekkender dan oorlog’.
Dit alles wordt beschreven door Nicholas Mulder, een jonge Nederlandse historicus aan Cornell University in de VS, in zijn vorige week uitgekomen boek The Economic Weapon: The Rise of Sanctions as a Tool of Modern War. ‘Economische sancties worden tegenwoordig doorgaans als een alternatief beschouwd voor oorlog. Maar voor mensen in het interbellum was het economische wapen de essentie van totale oorlog’, schrijft Mulder. Hun alomtegenwoordigheid in de wereld van nu is vanuit dat oogpunt een heel vreemde ontwikkeling. ‘Terugblikkend blijkt het economische wapen een van de meest duurzame innovaties te zijn van het liberale internationalisme in de twintigste eeuw, en een sleutel om zijn paradoxale houding ten opzichte van oorlog en vrede te begrijpen’, concludeert Mulder.
Mulder trok zijn analyse de afgelopen jaren door naar het heden. In tijdschriften als Foreign Policy, The Nation en N+1 schreef hij over de ineffectiviteit van sancties bij de internationale confrontaties van vandaag of de klimaatcrisis. ‘Amerikaanse sancties falen gewoonlijk in het dwingen van andere landen om hun gedrag te veranderen. In de meeste gevallen stimuleren ze nationalisme en verhogen ongelijkheid’, schreef hij in The Nation. ‘Een serieuze linkse buitenlandse politiek die de problemen van oorlog en ongelijkheid in de 21ste eeuw adresseert, moet dit gedateerde instrument verwerpen en er voorbij gaan.’
Maar economische en andere sancties zijn nog lang niet uitgerangeerd. Er lijken er alleen maar meer in het verschiet te liggen, bijvoorbeeld tegen Rusland om zijn gerommel in Oekraïne. Een slecht plan, zegt Mulder in een beeldgesprek vanuit het universiteitsstadje Ithaca, New York. ‘Het is belangrijk om te beseffen dat Rusland al vanaf 2014 onder westerse sancties leeft. Natuurlijk zijn er verschillende soorten sancties en de VS dreigen met heel ingrijpende – als Rusland wordt afgesneden van het internationale betalingsverkeer Swift betekent dat voor de Russische economie een enorme klap. Maar die economie is al behoorlijk veranderd als reactie op de sancties die al zeven jaar worden geïncasseerd. Rusland heeft de voedselvoorziening binnenlands georganiseerd, heeft erg veel geldreserves opgebouwd en heeft een eigen betalingssysteem opgezet. Het heeft al een soort fort-economie opgebouwd en treft al zeven jaar voorbereidingen voor verdere sancties. De huidige dreigementen waren een stuk krachtiger geweest als dat niet het geval was.’
Ook psychologisch gezien gaat er weinig dreiging van uit, zegt Mulder. ‘De Russische beleidselite is gewend geraakt aan het idee dat ze elke paar maanden door nieuwe sancties worden geraakt, voornamelijk door de VS. Het idee heeft postgevat dat Rusland toch wel met sancties wordt bestraft, wat het ook doet. Als middel om gedragsverandering af te dwingen zijn anti-Russische sancties daarom zwakker geworden.’
Bovendien staat Rusland niet alleen. ‘Je moet ook naar de bredere context van de sancties kijken, want die vinden niet in afzondering plaats’, zegt Mulder. ‘Rusland zal waarschijnlijk worden geholpen door China, dat zelf ook onder economische sancties van westerse landen zit. Landen die door westerse sancties getroffen zijn, trekken al jaren meer naar elkaar toe: Iran helpt Venezuela, Venezuela wordt geholpen door Rusland, Rusland door China. Sancties creëren een saamhorigheid onder de landen die doelwit zijn.’
En sancties halen in de regel maar weinig uit. Cuba leeft al ruim zestig jaar met economische sancties die bedoeld waren om het regime ten val te brengen; Iran ruim veertig jaar. Noord-Korea gaat al een generatie lang gebukt onder het meest uitgebreide sanctieregime ter wereld en blijft, ondanks alle misère bij de bevolking, onverstoord doorgaan met raket- en kernwapenproeven. ‘Er zijn wel voorbeelden waar sancties hebben gewerkt, zoals bij Zuid-Afrika, dat eerst zijn kernwapens en daarna apartheid opgaf. Ook Iran ging in 2015 akkoord met begrenzing van zijn nucleaire programma in ruil voor opheffing van sancties’, aldus Mulder.
‘Maar bij die gevallen waar sancties werkten, bestonden wel een paar belangrijke voorwaarden. In die gevallen konden sancties ook echt geloofwaardig en snel worden opgeheven, en bovendien gingen ze gepaard met een oprechte poging om diplomatie te bedrijven met veel landen tegelijk, en om oprecht toenadering te zoeken. Dat zijn twee cruciale voorwaarden om sancties te laten werken. Als die er niet zijn, worden sancties alleen een alternatief middel om ongenoegen en vijandigheid uit te drukken, niet iets waar echt wat van wordt verwacht. Jammer genoeg worden sancties nu bijna altijd opgelegd zonder die brede poging tot toenadering en opening. En dus falen ze gewoonlijk om landen tot een andere koers te dwingen.’
Dat betekent niet dat ze zonder gevolgen zijn. ‘Het is belangrijk om onderscheid maken tussen de effecten van sancties en de effectiviteit’, zegt Mulder. ‘Die twee worden vaak door elkaar gehaald. Sancties hebben op landen als Cuba, Venezuela en Iran zeer grote effecten gehad. Ze hebben die landen – door het afsnijden van financiële markten, blokkeren van olie-export, enzovoort – grote economische kosten opgelegd. Je kon daar de gevolgen direct zien: inflatie ging sterk omhoog, de handel stortte in, je zag allerlei grote economische en daardoor ook sociale en politieke effecten.’
Een studie becijferde dat tussen 1976 en 2012 in 68 door sancties getroffen landen het inkomen per inwoner daalde met een kwart. In die landen nam armoede en met name ongelijkheid sterk toe. ‘Sancties kunnen tegen ontwikkelende landen een heel dodelijk wapen zijn’, zegt Mulder. ‘Die landen zijn vaak aangewezen op buitenlandse handel, exportinkomsten, ontwikkelingshulp. Als ze worden afgesloten van de wereld kan het effect op het sociale weefsel, de gezondheidszorg en voedseldistributie groot zijn. Je ziet dan verhoogde sterfte: door ziekten, ondervoeding – zaken die op sancties zijn terug te leiden, maar alleen indirect. Dat is een van de redenen waarom sancties aantrekkelijk zijn: westerse beleidsmakers kunnen altijd andere dingen aanwijzen die zulke sterfte veroorzaken, zoals wanbestuur en corruptie.’
‘Maar als je een land met zwakke instituties onder druk zet, dan gaan de dingen al snel mis. Er wordt bijvoorbeeld geschat dat in Irak in de jaren negentig tot een half miljoen kinderen zijn gestorven als gevolg van sancties. In Haïti in de jaren negentig gaan de schattingen tot tienduizend kinderen per maand. In Venezuela hebben sancties tussen 2017 en 2019 volgens schattingen veertigduizend doden gekost. Vooral van Irak wordt breed erkend dat de sancties desastreus mislukten: er stapten hoge VN-functionarissen om op en de VS voerden alsnog een oorlog om Saddam ten val te brengen. De destabilisering van Irak, de voedingsbodem voor de soennitische radicalisering die leidde tot de opkomst van Islamitische Staat, dat begon allemaal in de jaren negentig.’
Alle gevolgen van sancties betekenen niet dat ze hun doel ook behalen. ‘Het is belangrijk om te benadrukken dat effecten iets anders zijn dan effectiviteit’, zegt Mulder daarover. ‘Effectiviteit heeft betrekking op het uiteindelijke politieke, strategische of diplomatieke doel dat landen met sancties proberen te bereiken. Als je daarnaar kijkt, zie je dat sancties veel slechter zijn in het realiseren van politieke doelen dan in het toebrengen van schade. In discussies over sancties zie je vaak dat die dingen door elkaar worden gehaald. We moeten niet in de val trappen van alleen wijzen op effecten. We moeten kritisch discussiëren over de vraag of sancties wel de doelen kunnen bereiken die we willen.’
Dat we daar weinig over nadenken, komt volgens Mulder doordat sancties voor onszelf weinig consequenties hebben. ‘Sancties worden sinds de Tweede Wereldoorlog gezien als een middel dat voor westerse landen weinig kosten met zich meebrengt. Dat was lange tijd waar: de VS zijn een groot, rijk land en het kost hun eigenlijk niets om Iran of Cuba te isoleren. Ook voor Europa waren die kosten lange tijd vrij laag.
Maar dat is iets wat aan het veranderen is. Rusland en China zijn echt grote economieën. Je kunt die niet isoleren zonder jezelf behoorlijk op kosten te jagen. Drie weken geleden gaf de Italiaanse premier Mario Draghi openlijk toe dat het, midden in de energieprijzencrisis, een slecht moment is om Rusland sancties op te leggen. Voor China geldt dat dubbel, want de hele Europese Unie is afhankelijk geworden van de Chinese markt. We moeten ons realiseren dat we, vanuit historisch perspectief gezien, zijn aanbeland in een multipolair tijdperk. Sancties beginnen risico’s voor de hele open wereldeconomie met zich mee te brengen. Daarom is het om allerlei redenen belangrijk om kritisch naar economische sancties te kijken.’
Zelfs als je het lijden van mensen in een ander land niet erg vindt, of dat juist het doel vindt van sancties, kun je volgens Nicholas Mulder niet om het argument van geopolitieke stabiliteit heen. ‘In de jaren dertig, tijdens de Grote Depressie, wakkerden sancties de internationale spanningen en instabiliteit aan. Nu staan we weer op een punt dat de wereldeconomie onder druk staat. Een aantal internationale problemen, zoals de verstoorde aanvoerketens en het tekort aan microprocessors, is door sancties aangewakkerd. We moeten erg uitkijken met een middel waarvan we weten dat het landen de richting opstuurt van autarkie, nationalisme en militarisme. Zeker als we ons realiseren dat we voor grote internationale problemen staan, met name het klimaat en ongelijkheid, die internationale samenwerking vereisen.’
In zo’n instabiele wereld kan het geen kwaad om te kijken naar de oorsprong van sancties, en om daarmee ons geloof tegen het licht te houden in sancties als een vreedzaam middel dat bijdraagt aan stabiele relaties tussen landen. ‘Economische sancties waren in de jaren twintig zo’n cruciale innovatie omdat zij het lijden in oorlogstijd zouden opleggen in vredestijd. Dat betekende een herdefinitie van wat gold als oorlog en vrede. Vanaf de Middeleeuwen tot begin twintigste eeuw was er consensus dat je burgers niet mocht belegeren en uithongeren, behalve als je de oorlog verklaarde. Nu is het idee van economische sancties geaccepteerd geraakt en ingesleten, maar dat verhult een permanente spanning binnen het liberalisme over de betekenis van oorlog en vrede. Vroeger was vrede ook echt vrede, en dat is nu minder helder. Dat heeft gevolgen voor de internationale stabiliteit.’
Dit was lang aan het oog onttrokken, omdat economische sancties lange tijd alleen in een breder internationaal verband werden opgelegd, vooral via de Verenigde Naties. Ontwikkelingslanden waren daarin ook belangrijk: zo was India de belangrijkste aandrijver van de sancties tegen Rhodesië en Zuid-Afrika vanwege apartheid. Na de Koude Oorlog veranderde dat multinationale karakter. ‘De Sovjet-Unie viel weg als tegenpool, en de VS kregen een centrale rol in internationale financiële markten en betalingsverkeer’, zegt Mulder. ‘De VS begonnen de status van de dollar als reservevaluta van de wereld en de centrale rol van het Amerikaanse bankwezen steeds vaker voor sancties te gebruiken. Tegelijkertijd verschoof de focus van het Amerikaanse buitenlandbeleid, van anti-communisme naar mensenrechtenschendingen, nucleaire proliferatie en zogenaamde boevenstaten. Amerikaanse sancties zijn erg gericht op straffen, op sancties als wapen.’
Europa sloeg een andere weg in. En opmerkelijk genoeg was dat verschil, net zoals nu, te zien bij de aanleg van een gaspijpleiding van Rusland naar Europa. Nu draait het geschil om Nord Stream 2, in 1982 ging het om de West-Siberische pijplijn, die door Oekraïne naar Europa liep. De regering-Reagan was destijds fel tegen de aanleg, en stelde sancties in tegen de Sovjet-Unie en later tegen Amerikaanse en Europese bedrijven. ‘Het is een sjabloon voor wat er nu gebeurt’, zegt Mulder. ‘Europa zocht in het kader van détente en Ostpolitik toenadering tot Moskou en meer diplomatie. De VS probeerden dat te blokkeren. Opvallend genoeg schreef Antony Blinken, de huidige Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken, daar een boek over: Ally Versus Ally. Toen al legden de VS de nadruk op restricties en economische oorlogsvoering, en Europa op het verkrijgen van politieke invloed via economische banden. De Duitsers noemen dat Wandel durch Handel.’
De twee benaderingen staan ook nu tegenover elkaar. De Europese Unie en de VS stelden in 2014 samen economische sancties in tegen Rusland, vanwege de inval in Oekraïne. Dat was voor Europa een belangrijk politiek moment. ‘Het was belangrijk dat Europa toonde dat het hiertoe in staat was. Luuk van Middelaar en anderen wezen dat terecht aan als moment van Europese eenwording’, zegt Mulder. ‘Maar het verlengen van die sancties is sindsdien een heikel punt, telkens heb je Europese landen die dwarsliggen. Het is interessant om te zien dat Duitsland die sancties tegen Rusland, die relatief licht waren, steunde in 2014, maar sindsdien voet bij stuk houdt wat Nord Stream 2 betreft. Als het om hun directe economische belangen gaat, en de lange-termijnbanden met Rusland, kiest Duitsland nog steeds meer voor die Wandel durch Handel-lijn dan voor de Amerikaanse benadering van het economische wapen.’
Mulder ziet hierin echt een tweespalt. ‘Europa wil op politiek niveau meer strategische autonomie, en ziet sancties daarvoor als een belangrijk middel. Maar economisch gezien is de EU niet zelfvoorzienend genoeg om sancties ook echt als economisch wapen te gebruiken. Dat is denk ik maar goed ook, want het Amerikaanse buitenlandbeleid laat zien dat sancties geen problemen oplossen, maar ze in stand houden. Wat Rusland betreft moeten Europese landen zich afvragen: wat willen we op lange termijn aan onze oostgrens hebben? Dat langzaam kokende conflict tussen Rusland en Oekraïne of een oplossing proberen te vinden? Ik denk dat alleen die laatste weg realistisch is. Ook historisch gezien kan Europa de relatie met Rusland niet uit de weg blijven gaan.’
Nederland moet volgens Mulder niet alleen wat het conflict tussen Rusland en Oekraïne betreft, maar ook in het algemeen meer de Europese benadering volgen dan de Amerikaanse. ‘Nederland heeft zich historisch gezien opgeworpen als bemiddelaar en steunpilaar van internationaal recht. Daar hoort bij dat je een soort onpartijdigheid probeert te behouden. Een Europese identiteit, gestoeld op internationaal recht, is volgens mij het enige waar we ons aan kunnen vasthouden in wat een relatief instabiele eeuw lijkt te gaan worden. Als we willen bijdragen aan een stabielere wereld, moeten we het huidige overgebruik van sancties afwijzen. Met klimaatverandering, vaccin-distributie over de wereld en wereldwijde ongelijkheid als problemen, kunnen we ons dat niet veroorloven.’