Nog maar een paar maanden zal hij eurocommissaris Uitbreiding zijn. Wat hij hierna gaat doen weet hij nog niet, maar in ieder geval wil hij geen functie meer binnen de Europese Commissie. ‘De afgelopen jaren waren een zware tijd voor mensen buiten de commissie, maar geloof me, het was ook erg zwaar voor de mensen in de commissie om ervoor te zorgen dat de boot niet zou omslaan.’ Eurocommissaris Stefan Füle leunt naar voren. ‘Velen voorspelden dat landen uit de eurozone zouden vallen of zelfs uit de EU. Het is maar net goed gegaan, geloof me’, herhaalt hij. ‘En direct daarmee verbonden vielen onder mijn portefeuille de zuidelijke buurlanden, het oostelijke partnerschap, inclusief Oekraïne, de westelijke Balkan. Dingen gaan niet altijd in de richting die je zou willen.’
Het is half zes ’s avonds, op de dag van de Nederlandse nationale rouw. In zijn lichte werkkamer in het Berlaymontgebouw in Brussel waar de Europese Commissie zetelt, schuift eurocommissaris Füle (52) op de zwartleren bank. Hij legt zijn blauwe colbert naast zich neer, bekijkt snel de mail in zijn telefoon en leunt dan met een zucht achterover. De hele dag voerde hij besprekingen, onder anderen met afgevaardigden van kandidaat-lid Macedonië, nu heeft hij tijd voor een gesprek over het uitbreidingsbeleid van Europa. Waar staan we sinds de Unie tien jaar geleden de grote uitbreidingsgolf naar het oosten ondernam?
De Tsjechische eurocommissaris is tevreden, zegt hij weifelend, als hij terugkijkt op de afgelopen vier jaar. In zijn periode is Kroatië lid geworden van de Europese Unie en zijn met Montenegro en Servië toetredingsgesprekken geopend. Bovendien, en daar is hij het meest trots op, heeft hij veranderingen aangebracht in het toetredingsproces om de geloofwaardigheid van de uitbreiding terug te winnen. Maar óók in zijn periode is het conflict in Oekraïne begonnen dat, naast de 298 doden uit het neergeschoten vliegtuig MH17, al zeker meer dan vierhonderd Oekraïense burgerslachtoffers eiste en meer dan duizend gewonden. En ook dat heeft te maken met de uitbreiding van de EU.
‘Woorden zijn niet genoeg om de verschrikkingen en de dood van zoveel onschuldige burgers, onder wie vooral Nederlanders, te beschrijven’, zei eurocommissaris Stefan Füle een dag eerder naar aanleiding van de ramp tegen minister Timmermans. Hij wil daar ook nu het interview mee beginnen. En hij wil direct benadrukken dat dit laat zien dat conflicten aan Europa’s grenzen ook ónze conflicten zijn. ‘Er waren mensen die dachten dat de oorlog in Oekraïne ons niet kon raken’, vervolgt Füle langzaam en nadrukkelijk. ‘How wrong we have been. How close it could bring all of us to the conflict.’
Het hoort bij zijn taak, zoals hij zelf zegt, om ervoor te zorgen dat alles wat in onze buurlanden gebeurt, onze veiligheid vergroot. Dat het ons, de EU, sterker en welvarender maakt. ‘De zorg voor onze veiligheid kan niet stoppen aan de grens. We zijn met elkaar verbonden, meer dan we denken.’ Door het neerschieten van de MH17 zijn nu ook Europese en Aziatische burgers slachtoffer geworden van de strijd die begon in november vorig jaar toen de toenmalige Oekraïense president Janoekovitsj onder druk van Rusland het handelsverdrag met de EU afwees. Honderdduizenden demonstranten gingen in protest de straat op, met blauwe EU-vlaggen in de hand. Sindsdien zit Füle vrijwel wekelijks in Kiev.
De buurlanden rondom de buitengrenzen van de EU moeten onze ‘ring of friends’ vormen, juist om onze veiligheid te vergroten. Maar veel van onze ‘friends’ staan in brand: Libië, Gaza, Israël, Syrië en Oekraïne. In Oekraïne speelt de EU zelfs een grote rol in het conflict. Botsen hier de belangen van de EU en Rusland? Is de EU niet zelf de aanleiding van de oorlog?
‘Dit hele conflict is van buitenaf opgelegd’, antwoordt Füle. ‘De tijd is gekomen om een lijn te trekken. Als Rusland geen maatregelen neemt, zal dat serieuze consequenties hebben voor onze relatie. Het moet helder gezegd dat de toevloed van zwaar en soms zelfs modern wapentuig, militairen en deskundigen, die opereren over de Russische grens in Oekraïne, moet worden gestopt. Dit zinloze conflict zou zonder interventie al lang zijn opgelost. Zonder militaire acties, zonder doden.’
Dat Rusland de oorlog in Oekraïne heeft veroorzaakt staat voor Füle, die vijf jaar in Moskou studeerde en Rusland goed kent, buiten kijf. ‘Datzelfde geldt voor de Krim. Hoe kan het dat de zogenoemde premier van de zogenoemde Krimrepubliek in de recentste verkiezingen vóór het referendum niet één stem had gekregen? Hoe kan het dat we nooit eerder hoorden van spanningen, misstanden of discriminatie tegen Russen op de Krim? Maar zie wat er binnen een paar weken kon gebeuren, puur onder druk van mensen met kalasjnikovs, in groene uniformen zonder insignes. Er werd ontkend dat het Russische soldaten waren, maar later heeft president Vladimir Poetin tegen ons gezegd: “Natuurlijk hebben we daar soldaten zitten.” En kijk naar de leiders van de zogenoemde republiek Donetsk. Velen van hen hebben een Russisch paspoort.’
De oplossing ligt volgens de eurocommissaris in de decentralisatie van Oekraïne. ‘De voormalige Oekraïense leiders hebben te weinig aandacht besteed aan de regio’s. Er waren wel eens goede ideeën, maar die botsten met belangen van een paar politici of oligarchen en dan werden ze weer opzij geschoven. De nieuwe regering en de nieuwe president in Kiev, mede door onze nadruk daarop, focust nu op decentralisatie. Er liggen concrete plannen, met constitutionele veranderingen, om de regio’s meer macht te geven, te versterken, en met helderheid over het gebruik van het Russisch als taal.’ Maar Rusland moet dan wel meewerken. ‘Niemand is geïnteresseerd in een conflict met Rusland. Maar tegelijkertijd moeten we duidelijk maken dat we de Europese veiligheidsfundamenten waar we veertig tot vijftig jaar aan hebben gewerkt, niet op zo’n dramatische manier onderuit laten halen. Dat iemand niet zomaar illegaal een stuk land kan annexeren. Europa kan en mag dat niet accepteren. Ook de situatie met de Krim zal worden opgelost. Sooner or later.’
De Europese Unie breidt al sinds haar ontstaan uit. Nadat de eerste zes landen, waaronder Nederland, in 1957 de Europese Gemeenschap vormden, hebben zich 22 landen bij hen aangesloten. De grootste uitbreidingsgolf vond tien jaar geleden plaats toen in één keer negen nieuwe landen uit het voormalige Oostblok ‘terugkeerden naar Europa’, zoals ze in het oosten zeiden. Dat beleid is, ondanks alle kritiek die erop te leveren valt, succesvol geweest. Alle nieuwe landen van destijds zijn meegevoerd in de economische vaart van het Westen. De toetreding en de hervormingen fungeerden als motor; de werkgelegenheid, investeringen en exportcijfers zijn toegenomen. In Litouwen groeide het bruto binnenlands product tussen 2001 en 2012 met dertig procent, ook in Estland, Letland, Roemenië, Polen en Bulgarije nam het flink toe. De EU vormt nu een machtig politiek en economisch blok met meer dan vijfhonderd miljoen inwoners. Tegelijkertijd is ook de Navo uitgebreid naar het oosten. En staan Oekraïne en andere voormalige sovjetrepublieken, zoals Moldavië en Georgië, te trappelen voor de deur van de EU.
Als uitbreiding een intrinsiek doel is van de EU, is het dan niet logisch dat Rusland zich bedreigd voelt?
‘Wij streven met ons uitbreidingsbeleid naar vrede en stabiliteit, naar het verspreiden van democratie, van mensenrechten, van fundamentele vrijheden’, repliceert Füle. ‘De unie is gebaseerd op soevereine beslissingen van een land. Wij zijn transparant. Toen mijn land Tsjechië in 2004 lid werd van de Navo en de EU, werd ook gezegd dat het tegen het belang van Rusland zou zijn. Maar kijk nu naar ons: we zijn trotse Navo-partner, trots EU-lid én trots op de goede relaties die we hebben met Rusland. Op alle niveaus. We zijn vrij van de historische, pijnlijke ballast van de Sovjet-Unie, we zijn een veel transparantere en voorspelbaardere partner voor Rusland dan vroeger. We willen dat Rusland net zo transparant en voorspelbaar voor ons wordt. De EU heeft nooit als doel gehad om onze partners in het oosten te laten kiezen tussen Moskou of Brussel. De associatie-overeenkomst met Kiev was geen retorische oefening. Ons doel is om de mogelijkheden en capaciteiten van een land te versterken, zodat het eigen beslissingen kan nemen. We hebben dit conflict niet omdat wij hierin faalden, we hebben dit conflict vanwege de interventie door de Russische Federatie. Punt.’
Het uitbreidingsbeleid was, zo benadrukt de eurocommissaris, een van de belangrijkste redenen dat de Europese Unie twee jaar geleden de Nobelprijs voor de vrede won. Uitbreiding is het krachtigste instrument dat de EU heeft om landen te transformeren, vervolgt hij, om democratische waarden en fundamentele rechten te verankeren. Füle is er dan ook nog steeds voorstander van de EU uit te breiden met Oekraïne. Hier geldt ten eerste artikel 49 van het Verdrag van Lissabon waarin staat dat elk Europees land dat de grondwaarden van de EU respecteert, mag vragen om lid te worden van de unie.
‘We moeten nooit een knock on our door negeren. Als we serieus dat deel van Europa willen transformeren, onder andere voor onze eigen veiligheid, moeten we ons krachtigste instrument inzetten. Ik ben niet naïef, ik weet dat de lidstaten daarover gaan, ik weet dat het Oekraïne van vandaag niet klaar is om morgen lid te worden. Het gaat niet om lege beloftes. Het gaat om licht aan het einde van de tunnel. Het gaat om perspectief.’
Neem Midden-Europa. ‘We hebben in Tsjechië een enorm transformatieproces ondergaan na de val van het IJzeren Gordijn. Het was ongelooflijk belangrijk te weten dat deze vaak pijnlijke hervormingen ons het lidmaatschap van de EU brachten. Voor landen die een hervormingsagenda hebben die nog veel gecompliceerder is dan de onze, is het minstens zo belangrijk dat ze aan het einde van de rit het lidmaatschap kunnen krijgen. Dat is wat we voor die landen kunnen doen, maar ook voor de EU zelf. In deze geglobaliseerde wereld geldt dat hoe groter je bent en hoe meer inwoners je hebt, hoe beter je de globalisatie in je voordeel kunt gebruiken. Iedereen zou geïnteresseerd moeten zijn in het uitbreiden naar gebieden waarin onze waarden, democratie, principes en regels duidelijk zijn gedefinieerd. Op het moment dat het kloppen op onze deur, of het nu vanuit de westelijke Balkan komt, vanuit Turkije, Moldavië, Oekraïne of Georgië, zou stoppen, als geen enkel Europees land meer geïnteresseerd is om lid te worden van de unie, dan is er iets mis met ons.’
Toen Europa in 2004 uitbreidde met tien landen was de stemming zowel in het westen als in het oosten optimistisch. Nu, tien jaar later, is de weerstand tegen uitbreiding van de EU in elke lidstaat, oud en nieuw, rijk en arm, gegroeid. Ruim 52 procent van de EU-burgers is tegen verdere uitbreiding, zo laat de Eurobarometer uit 2013 zien. In Nederland is dit percentage met 64 hoger dan het gemiddelde, in Oostenrijk is die het hoogste met 76. Zelfs kandidaat-lidstaten geloven minder in het heil van Europa. Het uitbreidingsbeleid van de EU verkeert in diepe crisis. ‘De daling begon na 2008’, verklaart Füle getergd. ‘Na de grootste economische en financiële crisis die de EU ooit heeft doorgemaakt. Dat heeft gezorgd voor minder vertrouwen in de EU. Niet alleen de uitbreiding heeft daaronder geleden, ook andere EU-instituties en ook nationale instellingen hebben vertrouwen verloren bij de publieke opinie. En daarbij: de uitbreiding krijgt vaak de schuld van binnenlandse problemen die daar niets mee te maken hebben, zoals hoge werkloosheid of migratie. Dat is unfair.’
Toen u aantrad als eurocommissaris, vier jaar geleden, was uw voornaamste doel het vertrouwen in de uitbreiding van de EU terug te winnen. Is dat gelukt?
‘We hebben van de laatste toetreding van twee nieuwe landen veel geleerd. Vooral dat we meer hadden moeten doen voordat ze lid werden.’ De toetreding in 2007 van Roemenië en Bulgarije was een les, ook al wil Füle zelf de landen ‘liever niet’ bij naam noemen. ‘Ze hadden beter voorbereid moeten worden. Met Kroatië hebben we dat anders gedaan. We strepen de punten niet meer af. Het is nu meer een proces waarin de implementatie van de regels het belangrijkste criterium is voor vooruitgang. Uitbreiding gaat niet meer op de automatische piloot. Lidstaten hebben nu gedurende het proces een veel grotere rol dan bureaucraten.’
Maar dat is niet alles. De EU kreeg steeds meer te maken met landen die zich hadden omgevormd van een totalitair regime naar een democratie. ‘Met elke uitbreiding werd het gecompliceerder. We ontdekten dat je niet alleen instituties en wetgeving moet veranderen, maar vooral de manier van denken. Met andere woorden, hameren op het aanpassen van wetgeving aan het acquis communautaire (het gemeenschapsrecht van de EU: regelgeving, verordeningen en richtlijnen – IvdL) was niet genoeg. Daarom zijn we begonnen met een nieuwe aanpak, waarbij we onze fundamentele issues, zoals transformatie van de rule of law, fundamentele rechten en vrijheden, naar het begin van het toetredingsproces hebben gehaald. Tijdens elke onderhandeling spelen deze issues nu een rol. Niet pas aan het einde zoals voorheen.’ In oktober zal hij zijn laatste verandering doorvoeren. ‘Daarbij zal vooral het versterken van democratische instituties en administratieve capaciteiten centraal staan.’
Wat is volgens u de toekomst van uitbreiding? Heeft de EU niet haar grens bereikt?
‘Met het concept van uitbreiding is niets mis’, antwoordt Füle gedreven. ‘De EU is een product van uitbreiding en integratie. Ze beïnvloeden elkaar.’ Wel moet er volgens hem ook worden nagedacht over welke EU we willen hebben. ‘De Nederlanders, die in de eurozone zitten, moeten de mogelijkheid hebben verder te gaan met integratie als ze dat willen, bijvoorbeeld op het gebied van regels voor de interne markt. Tegelijkertijd kunnen er ook landen zijn, zoals Turkije en Oekraïne, die wel een sterke relatie met ons hebben maar op een ander niveau.’ Een EU van verschillende niveaus dus. ‘Welke uitbreiding er ook nog zal komen, het zal de EU moeten versterken, niet verzwakken.’
Jean-Claude Juncker, de toekomstige voorzitter van de nieuwe Europese Commissie, heeft in zijn prioriteitenlijst gesteld dat de komende vijf jaar geen uitbreiding van de EU zal plaatsvinden. Wat vindt u van dit voornemen?
‘Het is niet aan de president van de commissie’, zegt eurocommissaris Füle onderkoeld. ‘Hij wekt de indruk dat hij de uitbreiding runt. Maar het is het beleid van de lidstaten, die beslissen daarover. De Europese Commissie helpt met het onderhandelingsproces. Misschien heeft hij technisch en politiek gelijk, voor Servië en Montenegro zal het nog een paar jaar duren, maar ik denk dat de boodschap die nu door dit ongelukkige statement naar buiten is gestuurd in de westelijke Balkan contraproductief werkt. We moeten juist prikkels creëren om de hervormingen daar te stimuleren. Eerlijk gezegd ben ik meer bezorgd over hervormingsmoeheid dan over uitbreidingsmoeheid. En de woorden van Juncker dragen daar niet aan bij.’
Füle gebaart dat hij zijn mond op slot doet en hierover niets meer wil zeggen. Zo boos is hij.
Op de westelijke Balkan, waar nog geen twintig jaar geleden oorlog en etnische zuiveringen plaatsvonden, is Kroatië in 2013 EU-lid geworden, Montenegro, Servië, Albanië en Macedonië zijn kandidaat-lidstaten, Bosnië-Herzegovina en Kosovo zijn potentiële kandidaat-landen. Nog steeds zijn sommige landen, die sociaal en economisch het armst en minst ontwikkeld van Europa zijn, verdeeld, soms lopen de spanningen hoog op. Perspectief op lidmaatschap zou potentiële, nieuwe conflicten aan onze grens kunnen voorkomen.
‘Als we het daar laten zoals het nu is, als we hun geen hoop geven, als het een status quo wordt, betekent het dat we achteruit gaan. Het gaat om verzoening. Het werk is nog niet gedaan. Het versterken bijvoorbeeld van hun eigen identiteiten, dat klinkt raar wellicht, kan daaraan bijdragen. Zo hebben Tsjechië en Slowakije, sinds we als onafhankelijke landen lid zijn van de EU, nog nooit zo’n goede relatie gehad als nu. De eenheid van Europa zal nooit worden bereikt als niet alle landen kunnen profiteren van de welvaart van ons project. Op die manier kunnen we ook in dit deel van Europa vrede en stabiliteit brengen.’
Stefan Füle
Geboren op 24 mei 1962 in Tsjechoslowakije, studeerde een jaar filosofie aan de Universiteit van Praag en vijf jaar aan het gerenommeerde Moskou Staatsinstituut van Internationale Betrekkingen. In 1986, op 25-jarige leeftijd, studeerde hij af, drie jaar voor de val van de Muur. Hij had in eigen land verschillende functies op het ministerie van Buitenlandse Zaken en begon daarna een diplomatieke carrière. In 1991 werd hij bij de Verenigde Naties in New York eerste secretaris van de permanente missie van Tsjechoslowakije, vanaf 1993 Tsjechië. Hij werkte vervolgens als ambassadeur in Litouwen, het Verenigd Koninkrijk en bij de Navo. In 2009 werd Füle minister van Europese Zaken. Hij verruilde die functie in 2010 om als eurocommissaris voor Uitbreiding en Nabuurschapbeleid in Brussel te gaan werken.
Beeld: (1) Pro-Russische milities bewaken een checkpoint in Pisky, Oekraïne (Mauricio Lima/The New York Times/HH). (2) Stefan Füle (Georgi Licovski/EPA/ANP).