Een nieuw rijkslogo

Het gezicht van de staat

De rijksoverheid krijgt een nieuw logo. Dat ene logo breekt met de traditie om de staat op de – pluriforme – samenleving te laten lijken. Het benadrukt de kloof tussen overheid en burger. En dat is misschien wel goed.

WIE DE AFGELOPEN maanden goed oplette, heeft het al gezien: de staat heeft een nieuw gezicht. Eén gezicht: het rijksbrede logo pronkt op ministeries, is te zien in reclamespotjes en siert het visitekaartje van iedere rijksambtenaar. Voor wie regelmatig in Den Haag slentert, is het alsof de Nederlandse staat deze lente zijn veelkleurigheid afschudt om de burger voortaan alleen in sobere, uniforme gedaante tegemoet te treden. Bezat ieder departement vorig jaar een eigen beeldmerk, nu presenteren departementen en hun ambtenaren zich onder dezelfde vlag: de drie leeuwen van het Nederlandse rijkswapen.
Waarvoor was dat nodig? De ‘burgers zien door de bomen het bos niet meer’, zei minister-president Balkenende bij de presentatie van het door Studio Dumbar ontworpen logo. Voor burgers zou onduidelijk zijn wat tot de rijksoverheid behoort, of waar zij precies terecht kunnen. De overheid was in de ogen van premier Balkenende onzichtbaar.
Uit de beleidsdocumenten blijkt dat het ene logo staat voor een overheid die ‘kleiner, maar beter’ is. Onder leiding van een speciale SG voor de vernieuwing van de rijksdienst, Roel Bekker, wordt de bedrijfsvoering van het rijk op de schop genomen. Meer standaardisatie, meer uniformering, en waar nodig centralisatie. Het rijk is één concern, dat de burger efficiënt en flexibel tegemoet wil treden. Eén logo moet die beweging symboliseren.
Daar is natuurlijk veel tegenin te brengen. De staat is geen enkelvoudige institutie. Een uniformerend beeldmerk kan de grote variëteit en fragmentatie van de staat niet verhullen. Bovendien: de staat is toch een representatie van de samenleving, die steeds veelkleuriger is geworden, hoezeer populisten als Wilders dat ook anders willen zien. Een uniform uitziende overheid veroorzaakt al snel ongemak. Totalitaire staten houden immers ook van eenvormigheid. Toch schuilt in dit unheimische gevoel de kracht van het nieuwe logo.

HET ONZICHTBAAR worden van de staat begon met het verdwijnen van de absolute macht. Zonnekoning Lodewijk XIV meende dat hij dé staat belichaamde, al was zijn macht zeker niet grenzeloos. Moderne staten, ook de democratische, bezitten meer effectieve controle over hun burgers. Het verschil is gelegen in de symbolische betekenis die burgers, maar ook de koning, aan de macht toekenden. Lodewijk XIV belichaamde zelf de macht: l’état, c’est moi. Daarnaast reikten de punten van zijn kroon tot in de hemel. Burgers meenden dat de koning een goddelijk mandaat bezat. Vanwege dit goddelijke karakter omspande het mandaat alle onderdelen van het dagelijks leven. Het gehele koninkrijk voelde zich onderdeel van dat ene lichaam, waarvan de gedachten van de koning de ziel vormden. Via deze symboliek vielen het sociale en het politieke lichaam samen en hielden zo de feodale structuur in stand.
Het is toepasselijk dat de Franse monarchie eindigde met een onthoofding. Toen de burgers van Frankrijk zichzelf begonnen te percipiëren als dragers van onvervreemdbare rechten, bleek de symboliek van de in de koning samenkomende eenheid van de macht uitgewerkt. Samenleving en politiek vielen niet langer samen.
De Franse politiek filosoof Claude Lefort (1924) meent dat de Europese monarchen met hun goddelijke mandaat naar een buitenaards blikpunt verwezen, waardoor de samenleving weliswaar ‘uitwendig’ werd aan zichzelf, maar in de weerspiegeling daarvan zichzelf als één geheel herkende. De democratie maakte deze plaats van de macht echter leeg. Niemand bezit in een democratische samenleving het primaat van het absolute gelijk. Niemand personifieert De Macht. In een democratie bestaat geen stabiel, buiten de politieke orde staand punt, waarin en waarmee de samenleving zichzelf kan herkennen. In een democratie verwijst het politieke slechts naar zichzelf. In deze onbestemdheid van de macht, die voortaan onbepaald en ongrijpbaar van karakter is, manifesteert zich volgens Lefort de algemene wil.
De democratie maakt de symbolische plaats van de macht tot een lege plek. Alleen zo past iedere burger erin en kan iedere burger machthebber zijn. Toch is de lege plek van de macht niet hetzelfde als onzichtbaarheid – wat Balkenende zo hekelde. De metafoor van de leegte betekent dat een democratie voortdurend zaagt aan de stoelpoten van machthebbers. Thorbecke legde dit in 1848 vast in de Nederlandse grondwet. Door de stembus bezit geen enkele machthebber de zekerheid dat hij of zij de macht kan behouden. Leegte betekent daarom niet hetzelfde als onzichtbaarheid. Om een bestuurder weg te kunnen stemmen, moet een politicus handelen in het volle licht van de openbaarheid, zodat burgers kunnen beoordelen of de politicus zijn werk goed doet.

OM TE BEGRIJPEN hoe de lege plek van de macht onzichtbaar kon worden, moeten een paar sprongen in de tijd worden gemaakt, naar ‘het einde van de grote verhalen’. Het verhaal is bekend: Nederland is in de jaren zestig geëmancipeerd van dogma’s en doctrines. Er bestaan minder homogene kaders die het dagelijkse leven betekenisvol maken. Er is niet minder geloof, maar de geloofsbeleving is geïndividualiseerd in een keuze. Deze verschuiving van ‘geloven’ naar ‘kiezen’, of van ‘bevelshuishouding’ naar ‘onderhandelingshuishouding’, in de woorden van Abram de Swaan, heeft de Nederlandse samenleving veelkleuriger, meervoudiger en gefragmenteerder gemaakt.
Dat stelt de Nederlandse bureaucratie voor problemen. Sinds minister-president De Jong in 1969 de commissie-Van Veen instelde om de beleidscoördinatie te verbeteren, klinkt iedere tien jaar dezelfde klacht: de bureaucratische structuren ‘passen’ niet meer op de problemen in de maatschappij. De maatschappij verandert, lijkt onvoorspelbaar, maar departementale grenzen zijn taai. Hans Wiegel leidde in de jaren tachtig een naar hem genoemde commissie die de ‘verkokering’ wilde bestrijden. Grenzen binnen departementen moeten vervagen, opdat een minister gemakkelijker zijn ambtenaren bij een nieuw of onverwacht probleem kan plaatsen. Wiegel noemde dit het blokkendoosmodel. Bewindslieden moeten met ambtenaren kunnen schuiven, om een ‘perfect fit’ te bereiken tussen maatschappelijke opgave en bijpassende beleidsunit. Radicale ontkokering dus.
Dat lijkt dienstbaar, en zo bedoelde Wiegel het ook. Maar die goede bedoeling leidde tot permanente verandering van departementale structuren: voor elke problematiek een afdeling. Zo werd de bureaucratische organisatie tot een onzichtbare organisatie. In 1999 noteerde Bram Peper in een paper voor het tweede paarse kabinet: ‘De overheid heeft haar eigen organisatie – als reactie op de dynamiek in de samenleving met wie zij betrekkingen onderhoudt – buitengewoon sterk gedifferentieerd. (…) [Dat] heeft het beeld van de overheid er echter niet bepaald scherper op gemaakt. Naarmate de overheid dichter bij de burger, de maatschappij staat, is zij als overheid – paradoxaal genoeg – onzichtbaarder geworden’.
Zo leidt het streven naar dienstbaarheid en samenhang tot een paradox van onzichtbaarheid. De overheid spreekt in verschillende talen op verschillende plaatsen met de burger. Daaraan liggen de goede bedoelingen van de dienstbaarheid en van het maatwerk van geïndividualiseerde dienstverlening ten grondslag. De organisatorische invulling van al dat ‘contact op maat’ leidt ertoe dat het gezicht van de overheid versnipperd raakt en de rijksoverheid als geheel onzichtbaar wordt.
Wanneer met de differentiatie van de rijksdienst de logo’s mee fragmenteren, valt het beeld van de rijksdienst uit elkaar. Door het streven naar een eenduidige relatie tussen de visuele representatie van de ambtelijke organisatie enerzijds en de maatschappelijke problemen binnen een pluralistische samenleving anderzijds, schept de overheid een veelvoud van logo’s, beeldmerken en portals. Doordat de externe representatie een afgeleide lijkt van de intern georganiseerde differentiatie, verandert de overheid voor de buitenwereld in een spiegel. Iedere nieuwe beleidsunit een eigen logo. Dat lijkt dienstbaar en is ook voor de wereld van ontwerpers buitengewoon plezierig, maar maakt de staat onzichtbaar. Wie in de spiegel kijkt, ziet alleen zichzelf. Nooit de persoon of instantie die de spiegel ophoudt.
HET RIJKSBREDE logo is dan ook te zien als een breuk met deze visuele reproductie van de samenleving. En ook al zullen de opdrachtgevers en de ontwerpers van het nieuwe logo het beslist anders bedoelen, in onze visie moet het logo niet worden gezien als een representatie van de overheid die midden in de samenleving staat, maar van de staat in zijn afstand tot die samenleving. Die afstand krijgt een esthetische verbeelding. Het gaat niet om een afspiegeling van de vele relaties tussen overheid en samenleving. Die verbeelding staat, zoals een kunstwerk, ‘los’ van de werkelijkheid die het ‘verbeeldt’. De Guernica toont het bombardement in opdracht van generaal Franco, maar volgens de verbeelding van Pablo Picasso. In deze afstand tot de werkelijkheid schuilen de meerwaarde van het schilderij én de autonomie van de schilder. Het nieuwe rijksbrede logo markeert door esthetische afstand de specifieke positie van de staat als geheel, en de relatieve autonomie van de rijksdienst.
Terug naar de lege plek van de macht. Iedere vier jaar kan een andere politicus deze macht verwerven. Omdat burgers altijd kunnen besluiten een persoon in te wisselen, blijft de stoel van de macht leeg. Burgers moeten daarom zeker niet denken dat de politicus die hen in de Tweede Kamer representeert, exact gelijk is aan hen. In een representatieve democratie bezit een politicus een grote mate van autonomie, of zoals Thorbecke in zijn essay Over het hedendaagse staatsburgerschap betoogt: ‘Een kleine minderheid wordt gekozen om het gewichtigste deel van het staatsburgerlijk regeringsrecht voor de grootste meerderheid, doch naar eigen individueel inzicht, uit te oefenen.’ Thorbecke onthult hier de taakverdeling tussen volk en vertegenwoordiging. Enerzijds is de laatste een uitdrukking van de eerste, maar anderzijds zijn politici geen doorgeefluik van het volk. Het zijn nauw met elkaar verbonden entiteiten, maar beide bezitten een eigen autonomie. Dit is precies wat populisten als Wilders vergeten wanneer zij menen te spreken namens het volk. Vox populi. Politici zijn niet het volk.
Om het verschil tussen politiek en burger in het vizier te krijgen, is afstand nodig. Wie te dicht op elkaars lip leeft, kan geen afstand waarnemen. De ‘kloof’ tussen burger en politiek, waarvan velen menen dat de politiek die moet overbruggen, moet juist groter zijn. De ontevredenheid over het functioneren van de politiek zou wel eens verklaard kunnen worden doordat de staat te dicht op de samenleving zit. Zo herkent de burger het verschil met de staat niet, terwijl het functioneren van de (parlementaire) democratie berust op de zichtbaarheid van het verschil tussen burgers en bestuur. Dat is immers representatie.
De verhouding tussen burger en staat is er een van principiële afstand en van verschil. Als we het logo zo interpreteren verdient het onze waardering. Het ene logo breekt met de traditie om de bureaucratie op de samenleving te laten lijken en om de veelvormigheid van de burger, samenleving en de ‘problematiek’ die daar speelt in een veelvoud aan beeldmerken te representeren. Met de esthetische afstand van het logo markeert het kabinet dat de staat niet is als de burger, maar dat de staat ten opzichte van burger en samenleving een eigenstandige positie inneemt. Daarmee krijgt de staat niet alleen één gezicht, maar ook een meer uitgesproken gezicht. Dat zal in sommige gevallen ook betekenen dat de staat botst met burgers en dat burgers zich niet meer maar juist minder zullen ‘herkennen’ in wat de staat als uitdrukking van bestuur ‘voor hen’ doet.
Hiervoor dient een scherp en voortdurend debat plaats te vinden. De staat moet tegenspel krijgen, bijvoorbeeld door burgers die gebruikmaken van wettelijke bescherming en mogelijkheden om hun privacy te beschermen tegen de interveniërende staat. Een staat die ergens voor staat roept ook tegenspel over zich af. Dat betekent een beweging voorbij de nu toch stiekeme staat die nu vaak onzichtbaar de maatschappelijke sfeer en privé-sferen binnendringt. Of het kabinet zich dat bewust is, blijft natuurlijk in het ongewisse.
Maar er is meer. Zoals de staat niet als de burger is, zo is de burger ook niet als de staat. Het rijksbrede logo verbeeldt weliswaar een staat die berust op democratische representatie, maar dat betekent allerminst dat de gerepresenteerde ook op de staat moet gaan lijken. Een schilder vraagt het door hem geschilderde landschap ook niet om op zijn schilderij te lijken.
De afstand tussen staat en burger is evenzeer een afstand tussen burger en staat. Dat principe lijkt in het handelen van de staat echter nauwelijks aanwezig. Overheden classificeren burgers naar hun eigen beeld. De staat dwingt de burgers zijn taal te spreken en zich naar zijn administratieve logica te voegen. Doe op het politiebureau maar eens aangifte van de diefstal van een kinderfiets, het liefst een driewieler, uit uw schuur. Na tien minuten zit u samen met de diender te zoeken welke vakjes u moet aanvinken om de gestolen driewieler in het registratiesysteem te krijgen. Of doet u eens een aanvraag voor een nieuwe dakkapel. Wanneer de afstand van deze dakkapel minder dan één meter tot de gevel bedraagt, staat u binnen de gemeente Amsterdam niet bekend als iemand die zijn huis wil verfraaien. Nee: u wilt een bouwvergunning ‘light’.
De invoering van het rijksbrede logo past in de ontwikkeling om overheidsdiensten te uniformeren en standaardiseren, wat het best wordt gesymboliseerd in het ene loket. Eén loket, zo is de gedachte, helpt de overheid problemen integraal aan te pakken. Achter deze beleidsplannen schuilt de veronderstelling dat maatschappelijke problemen in zichzelf ook samenhangend en integraal zijn. Dat zijn ze nu juist precies niet, daarom ook zijn het problemen.
De taal van de overheid uniformeert mee in deze trend van standaardisatie. Zo wil de overheid de dienstverlening vereenvoudigen en de administratieve lasten voor ondernemers en burgers reduceren met een nieuw gegevenswoordenboek voor de rijksdienst. De overheid ontwerpt een nieuwe taxonomie die wordt ingebouwd in systemen van ondernemers en de overheid. Zo dwingt de overheid haar burgers te spreken in haar eigen taal. Doet de ondernemer hier niet aan mee, dan is de overheid vanzelfsprekend gemachtigd om vergunningen in te trekken.
Spreekt u niet de taal van de overheid, verstaat de staat u niet.
Dat lijkt onschuldig – ieder mens moet in zijn leven schakelen tussen verschillende ‘talen’. Met schoonouders praat je anders dan met intieme vrienden. Toch er is een verschil. De staat is geen schoonouder of vriend. De staat is gemachtigd om ferme consequenties te verbinden aan het handelen van de burger, wanneer deze niet meepraat in de taal van de staat. Uiteindelijk gaan achter elke dienstbaarheid de monopolies van het geweld en de belastingheffing schuil. De administratieve logica wordt al ras grimmiger als het om migratie, etniciteit en deviantie gaat. Ook dan dwingt de staat de burger in zijn taal en classificaties. De monopolies zijn dan volop zichtbaar en dreigend. Ook hier geldt dat wie de taal niet ‘goed’ spreekt grote risico’s loopt. En dat wie de taal wel tot in zijn finesses beheerst, en in staat is om de achterliggende spelen te doorzien en strategisch te bespelen, de administratieve wereld eenvoudig naar zijn hand zet.

HET RIJKSBREDE logo markeert dat de staat niet gelijk is aan de burger. Het toont daarmee de asymmetrie van de relatie en maakt de overheid zichtbaar. Zichtbaarheid is belangrijk in de tegenwoordig zo dominante beeldcultuur. Vanwege de historische referentie en vanwege de symboliek die het nieuwe beeldmerk uitstraalt, verbeeldt het rijksbrede logo een zekere mate van soberheid, gestrengheid en afstand. Dat is goed. Deze esthetische afstand helpt de burger de staat in het vizier te krijgen. Het maakt duidelijk wat hij van de overheid mag verwachten. En – minstens zo belangrijk – wat niet. Door deze esthetische afstand kan de burger goed waarnemen dat de staat een wezenlijk andere, soms zelf gevaarlijke institutie is. Het duidelijkere zicht op de overheid draagt bij aan betere checks and balances.
Maar dan hoeft de burger ook niet op de overheid te lijken. Wie niet als de staat spreekt, zijn formulieren invult of graag eigen taal en identiteit behoudt, moet niet hoeven vrezen een vinkje te ontvangen in een (elektronisch) dossier. De rijksdienst moet alle pogingen staken om gelijkenis op te leggen tussen samenleving en staat. De overheid is anders dan de samenleving en kan dat maar beter markeren. Daarbij is van groot belang dat de overheid wel de waarden van pluraliteit en verschil beschermt. Dat doet ze met en kan ze vanwege de monopolies die we democratisch aan de staat hebben toevertrouwd. Tegelijkertijd beschermt die pluraliteit ons als burgers weer tegen een al te in- en opdringende staat. Alleen wanneer het rijksbrede logo dit verbeeldt en in de praktijk weet te brengen, beschermt de eenheid van de staat de pluraliteit van de samenleving.

Jaap van der Spek, Paul Frissen, Rien Rouw en Martijn van der Steen zijn verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Deze tekst is een beknopte bewerking van een essay dat de NSOB recent heeft aangeboden aan prof. mr. Roel Bekker, secretaris-generaal voor de Vernieuwing Rijksdienst en dat samen met het Graphic Design Museum te Breda is uitgegeven