Strafhof onder Amerikaans vuur

‘Het ICC is al dood voor ons’

Met ongekend harde dreigementen hebben de VS een aanval gelanceerd op het Internationaal Strafhof. De gevolgen zijn verstrekkend. Niet alleen voor het verzwakte hof. De aanval is ook een vrijbrief voor autoritaire leiders om hun rechtssysteem aan te pakken.

John Bolton legt zijn uitgeprinte speech op het katheder en buigt de microfoon wat bij. Het is zijn eerste grote publieke toespraak als nationaal veiligheidsadviseur. De rede is gewijd aan een ‘belangrijke mededeling’ over het nieuwe Amerikaanse beleid jegens het International Criminal Court (icc), dat in Den Haag zetelt. De speech van de politieke havik, met zijn enorme witgrijze snor als handelsmerk, zal nog dagen nadenderen.

‘In theorie’, stelt Bolton, kan het Internationaal Strafhof verdachten van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid, oorlogsmisdrijven en agressie vervolgen, slachtoffers gerechtigheid bieden en gruweldaden voorkomen. Maar ‘in de praktijk’, zo barst hij los met zijn tirade, is het icc ‘ineffectief’, ‘ronduit gevaarlijk’, ‘fundamenteel onwettig’ en een ‘aanslag’ op de Amerikaanse soevereiniteit. Met een bedrieglijke mix van hyperbolen, onwaarheden en feitelijkheden roept Bolton een angstbeeld op van een instituut met ongebreidelde macht.

Zijn donderspeech op 10 september is perfect getimed. Net voor de herdenking van 9/11, de dag waarop de VS in 2001 werden aangevallen door al-Qaeda. De Amerikanen sloegen terug met een militaire invasie in Afghanistan waar het Taliban-regime onderdak verschafte aan de terreurorganisatie. Maar nu dreigen, aldus Bolton, de ‘Amerikaanse patriotten, die vrijwillig naar gevaarlijke gebieden gingen om onze natie, onze huizen en onze families te beschermen’, te worden vervolgd door het Internationaal Strafhof.

De icc-aanklager beschuldigt weliswaar vooral de Taliban en Afghaanse Nationale Veiligheidsdiensten, maar ook het Amerikaanse leger en de cia van misdrijven. Amerikaanse militairen en inlichtingenfunctionarissen worden verdacht van het martelen en verkrachten van gevangenen in Afghanistan en geheime cia-detentiecentra in Polen, Litouwen en Roemenië waar terreurverdachten naartoe waren gevlogen. De aanklager heeft in november de rechters om toestemming gevraagd strafrechtelijk onderzoek te beginnen. Het besluit daarover kan elk moment vallen.

Niet nodig, stelt Bolton. Als de wet is overtreden, ondernemen de VS zelf actie om daders te berechten. Maar dat betwist de strafhofaanklager nu juist. Weliswaar hebben de VS (en de drie Europese landen) eigen onderzoeken gestart, maar die zijn gericht op verdachten die gruweldaden begingen en niet op topfunctionarissen die uiterst wrede verhoortechnieken ontwikkelden, opdracht gaven of toezicht hielden.

Het icc bevindt zich tegenover een machtige tegenstander. Bolton: ‘De Verenigde Staten zullen elk benodigd middel inzetten om onze burgers en die van onze bondgenoten te beschermen tegen onrechtvaardige vervolging door dit onwettige hof.’ Er komt geen samenwerking. ‘We zullen het icc dood laten gaan’ – ‘Het icc is voor ons al dood’, fulmineert Bolton.

‘Als je zo tegen een organisatie tekeergaat, dan moet het wel een belangrijk instituut zijn’

‘Het was slechts een kwestie van tijd dat de regering-Trump met het oog op het Afghanistan-dossier een aanval zou lanceren. Maar dat het zo heftig, losgeslagen en extreem werd, verbaasde me wel’, zegt Kevin Jon Heller, universitair hoofddocent internationaal recht aan de UvA, die als felle criticaster van het strafhof vaak moet uitleggen dat hij ook goede kanten aan het instituut ziet.

De relatie tussen de VS en het hof was altijd al problematisch. President Bill Clinton ondertekende het ‘Rome Statute’ waarmee 120 staten in 1998 de basis legden voor het strafhof, maar de VS ratificeerden het verdrag niet en zijn nooit lid geworden – net zo min als grootmachten Rusland en China en vele andere landen. Onder George W. Bush was Bolton de architect van een waar offensief tegen het icc. Terwijl de president in 2002 een streep door Amerikaanse ondertekening van het Rome Statute liet zetten, nam het Congres de ‘American Service Members’ Protection Act’ aan, ook wel ‘The Hague Invasion Act’ genoemd. De wet geeft de president de bevoegdheid te voorkomen – desnoods met geweld – dat Amerikaanse militairen of bondgenoten door het icc worden vervolgd. In Nederland vreesde men al oorlogsschepen voor de kust. Tevens onderhandelde Washington over zo’n honderd bilaterale overeenkomsten waarin landen beloofden geen Amerikaanse functionarissen uit te leveren. ‘Het blijft een van de prestaties waar ik het meest trots op ben’, speecht Bolton. ‘Dat toont wel aan hoe weinig hij in zijn carrière heeft bereikt’, smaalt Heller.

Tijdens Bush’s tweede ambtstermijn ontstond een voorzichtige detente. De VS waren in de VN-Veiligheidsraad akkoord om het strafhof onderzoek te laten doen naar het extreme geweld in Darfur, hetgeen onder meer resulteerde in een arrestatiebevel tegen de Soedanese president Omar al-Bashir. President Barack Obama koos voor ‘constructieve omgang’, aldus Alex Whiting, professor aan Harvard Law School en voorheen coördinator strafrechtelijk onderzoeken bij het icc. Toen de gezochte krijgsheer Bosco Ntaganda zich bij de Amerikaanse ambassade in Rwanda meldde, droegen de VS hem over aan het strafhof. ‘Die dagen zijn nu voorbij. Samenwerking is niet langer een optie, wat zeer te betreuren is’, stelt Heller.

‘De nieuwe aanval is een escalatie. Het is veel vijandiger dan voorheen’, zegt Whiting over de dreigementen om een mogelijk icc-onderzoek naar Amerikaanse misdrijven te voorkomen en ondermijnen. Bolton kondigde aan dat rechters en aanklagers van het strafhof de toegang tot de VS wordt ontzegd en zullen worden vervolgd. Hun bankrekeningen kunnen worden bevroren. ‘Bij het strafhof hebben heel wat mensen geschokt en met ontzetting gereageerd, juist omdat de aanval zo op personen is gericht’, zegt Whiting. Sommigen hebben besloten niet meer naar de VS te reizen. ‘Ik wil het risico niet nemen’, vertelt een staffunctionaris. ‘Er lijkt geen justitiële autoriteit in de VS te zijn die deze maatregelen kan opleggen, maar dit taalgebruik toont een bereidheid bij deze regering’, aldus Whiting, ‘om erg ver te gaan met pogingen het hof te breken.’

Overigens is Bolton met zijn uitlatingen mogelijk in overtreding. Volgens het Rome Statute staat op vergeldingsacties tegen een strafhoffunctionaris een maximum van vijf jaar gevangenisstraf en/of een boete.

Ook zullen de VS stappen ondernemen tegen bedrijven en landen die het icc helpen bij een onderzoek tegen Amerikanen of bondgenoten. De Palestijnen die het strafhof hebben gevraagd – Israëlische – misdrijven in de Palestijnse gebieden te vervolgen hebben de gevolgen meteen ondervonden. Het State Department sloot het kantoor van de Palestijnse bevrijdingsorganisatie plo in Washington. Het lijdt geen twijfel dat een strafhofonderzoek naar Amerikanen of Israëliërs tot enorme aanvaringen zal leiden. Maar gaat het ook verder?

‘Het hof zal wel blijven bestaan, maar het zal vaak niet in staat zijn om de hamer te gebruiken’

‘Buitengewoon ernstig’, noemt Whiting de gevolgen van het nieuwe Amerikaanse beleid voor het functioneren van het strafhof. Het icc, waar 123 landen zich bij aangesloten hebben, is afhankelijk van regeringen voor zaken als het budget (ruim 145 miljoen euro per jaar), toestemming voor strafrechtelijk onderzoek op hun grondgebied, bescherming van getuigen en slachtoffers, maar ook het verrichten van arrestaties, aangezien het hof geen eigen politiemacht heeft. Conflicten tussen het hof en regeringen zijn er genoeg en liggen precair. ‘Alleen Boltons woorden al vormen een signaal voor landen die in de clinch liggen met het hof. Het legitimeert hun verzet tegen het icc’, stelt Whiting.

Zo voert een groep Afrikaanse landen al jaren campagne tegen het hof. Zij beschuldigen het icc van neokolonialisme en een ‘rassenjacht’ omdat het hof bijna alleen strafrechtelijk onderzoek op hun continent doet: in Oeganda, Democratische Republiek Congo, Centraal Afrikaanse Republiek, Ivoorkust, Mali, Libië, Soedan, Kenia, Burundi – en Georgië. Wat ze er overigens niet bij zeggen is dat het hof in de helft van deze gevallen daartoe door het betreffende Afrikaanse land werd uitgenodigd. Het protest is ook een politiek machtsspel. Het verzet begon toen de Soedanese president al-Bashir werd aangeklaagd en zwol aan toen het icc ook machtige Kenianen ging vervolgen (deze strafhofzaken zijn geflopt). Kenia riep landen op zich uit het strafhof terug te trekken, maar bleef zelf lid. De autoriteiten van Burundi zegden het lidmaatschap op in een poging aan vervolging te ontkomen. De Filipijnse president volgde dat voorbeeld. Zuid-Afrika wilde opstappen na een ruzie met het strafhof omdat Pretoria had nagelaten de voortvluchtige al-Bashir te arresteren, maar werd teruggefloten door de nationale rechters. ‘Ik vrees echter dat de actie van Bolton meer landen zal aanmoedigen om te vertrekken’, aldus Whiting.

Kevin Jon Heller ziet het anders. ‘De Amerikaanse aanval kan juist landen en mensen verenigen in hun verdediging van het hof. Zelfs ik spring nu in de bres voor het icc.’ De afgelopen dagen betuigden de Algemene Vergadering van de 123 lidstaten (asp) en afzonderlijke leden als Nederland en Frankrijk, plus de Europese Unie steun aan het strafhof – ‘vooral als het onder vuur komt’, twitterde Duitsland. Maar Alex Whiting ziet ook bij voorstanders ‘minder enthousiasme’ dan voorheen. Het heeft te maken met ‘andere prioriteiten’ en ‘een algemene trend van afnemende betrokkenheid en scepsis over internationale oplossingen’. Het strafhof is ‘veel zwakker en kwetsbaarder’ dan toen het in 2002 als organisatie van start ging, stelt Whiting. ‘Landen zullen zich afvragen of het waard is voor het icc te vechten. Kortom, ik zie geen grote reddingsactie ontstaan.’

Het concrete resultaat is teleurstellend. Tot nu toe heeft het strafhof drie Afrikaanse militieleiders veroordeeld (plus vijf personen voor het omkopen van getuigen) terwijl er tien strafzaken zijn mislukt. Ook zijn er vijftien verdachten voortvluchtig. ‘Ik wijt dat gebrek aan resultaat aan het strafhof, maar vooral aan te weinig steun van staten en de VN-Veiligheidsraad’, zegt Heller. Hij spreekt van de ‘mythe’ van het icc dat tot de verbeelding spreekt, maar ‘er niet in slaagt de verdachten te arresteren die het wil oppakken en de personen te vervolgen die het wil berechten’.

De kans is minimaal dat een zittend staatshoofd berecht zal worden, tenzij het een paria is. ‘Het zijn de structurele beperkingen van het hof. Misschien is het een gedoemd project. Juist daarom kan Boltons losgeslagen aanval ook een gigantisch geschenk zijn. Want als je zo tegen een organisatie tekeergaat, dan moet het wel een belangrijk instituut zijn. De aanval zou het imago van het icc kunnen opkrikken en kunnen helpen… met zijn legitimiteitscrisis’, aldus Heller.

Een strafhoffunctionaris die niet met naam genoemd wil worden is pessimistisch: ‘Ik heb het gevoel tijdens een storm in een bootje op de oceaan te zitten. Ik weet niet of het strafhof het gaat redden. Ik hoop dat we een basis kunnen leggen waar men in de toekomst verder mee kan.’ Velen delen deze visie, zegt Whiting, ook al gaan de stemmingen nogal op en neer. ‘Het hof zal wel blijven bestaan, maar het zal vaak niet in staat zijn om de hamer te gebruiken. Tot de situatie verandert. Maar voor de korte termijn is het zeer ontmoedigend. Het hof is niet langer een baken van hoop.’

Nog eenmaal komt Whiting terug op de speech van Bolton. ‘Wat ik er vooral buitengewoon gevaarlijk aan vind, is het signaal dat ervan uitgaat naar autoritaire leiders. Ik heb met aanklagers uit de hele wereld samengewerkt. In hun eigen land onderzoeken ze corruptie en complexe misdrijven. Velen bevinden zich in een extreem kwetsbare positie omdat ze door hun eigen regering worden aangevallen. Boltons retoriek geeft leiders het groene licht om hun eigen onafhankelijke rechtswezen aan te pakken. Zijn aanval beschadigt daarom niet alleen het strafhof, maar de rechtsstaat wereldwijd.’