Paradigma in de polder

‘Het is een stalinistische cultuur’

Voor dissidente stemmen is geen ruimte in bestuurlijk Nederland. Een zwaarbevochten polderresultaat wordt met hand en tand verdedigd terwijl het oude succes allang uitgewerkt is. ‘We hebben Nederland volstrekt nodeloos, ontzettend veel kwaad gedaan’.

Hoogleraar Alfred Kleinknecht zag zijn collega’s op de voorste rij al wel onrustig heen en weer wippen. Hij was de rest van de dag druk met gasten die over waren uit Duitsland en dus was hem de omvang van de commotie ontgaan. Zijn inaugurale rede van die middag van 26 september 1994 op de Vrije Universiteit in Amsterdam haalde het Achtuurjournaal en de opening van de grote kranten. Academici dromen van een aandacht van die proporties, maar dit was niet hoe Kleinknecht het zich had voorgesteld: de toon was op z’n zachtst gezegd niet positief. Frank van Empel schreef in NRC Handelsblad: ‘Is Kleinknecht een nit wit of zijn politici bang?’ De professor was na deze toespraak volgens de journalist in Den Haag tot ‘persona non grata’ verklaard. ‘De hele top van Nederland viel over Kleinknecht heen.’

Dat bleek. Toenmalig minister van Sociale Zaken Ad Melkert (pvda) noemde zijn ideeën ‘desastreus’, president van De Nederlandsche Bank Wim Duisenberg sneerde dat ‘Kleinknecht nog lang geen grootmeester is’, oud-minister van Sociale Zaken Bert de Vries wilde er geen woorden aan vuil maken, dat zou ‘te veel eer’ zijn voor Kleinknecht. vno-voorzitter Alexander Rinnooy Kan was als enige wel bereid het debat aan te gaan met Kleinknecht, maar hij werd op het laatste moment teruggefloten door zijn bestuur.

Wat was dat radicale gedachtegoed waar Kleinknecht deze afdroging aan te danken had? Na zo’n vijftien jaar van loonmatiging om de Nederlandse exportpositie te versterken, had dit beleid zijn werk gedaan, vond Kleinknecht, de economie draaide goed en het was tijd om de bakens te verzetten. Het was tijd voor een loongolf. Als arbeid te goedkoop blijft, hebben bedrijven geen prikkel om te moderniseren en te innoveren, waarschuwde hij. De lage lonen vormden een gevaar voor de Nederlandse arbeidsproductiviteit.

Destijds werd hij weggehoond. Collega’s vroegen hem half plagend of hij zijn ideeën soms van de communisten had geleerd. Zijn onderzoek werd gedwarsboomd. Na zijn oratie viel de ene na de andere subsidie weg voor het onderzoeksinstituut waarvan Kleinknecht de directeur was. Op het ministerie van Economische Zaken, waar hij tot die tijd maandelijks langskwam voor ‘een borreltje, een bespreking of een adviescommissie’, gingen plots alle luiken dicht, vertelt Kleinknecht nu aan de telefoon. Hij was een van de twee hoogleraren gespecialiseerd in innovatiebeleid, maar werd zelfs niet meer uitgenodigd voor een commissie over precies dit onderwerp. ‘Ambtenaren die me eerst nog grote opdrachten gaven waren nu kwaad. Dit verzwakte mijn positie enorm. Ik was vleugellam.’

‘De winst klotst tegen de plinten maar alleen de lonen van topmannen stijgen. De cao-lonen gaan onvoldoende omhoog en dat is niet acceptabel.’ In de zomer van 2019 spreekt premier Rutte het vvd-congres toe en zijn boodschap lijkt verdacht veel op die waarvoor Kleinknecht een kwart eeuw eerder verketterd werd. Want zo gek blijkt hij niet te zijn geweest: de ongelijkheid nam aanzienlijk toe en de groei van de Nederlandse arbeidsproductiviteit is al veertig jaar de laagste in West-Europa. Zijn gedachtegoed heeft het zelfs geschopt tot een ware Wet van Kleinknecht: één procent minder loonstijging leidt tot een lagere groei van de arbeidsproductiviteit van 0,3 tot 0,5 procent.

De wind in Den Haag is gedraaid. Jarenlang bepleitten nagenoeg alle partijen loonmatiging als steun in de rug van de Nederlands exportpositie, terwijl een devaluering van de gulden voor datzelfde doel onbespreekbaar was. ‘Er zat een taboe op de negatieve effecten van de dure gulden op onze exportpositie’, memoreert oud-fnv-econoom Raoul Leering die midden jaren negentig een mislukte poging ondernam om hierover een debat te starten. Vandaag pleiten diezelfde partijen in aanloop naar de verkiezingen voor een hoger minimumloon (zelfs de vvd) en een eerlijke verdeling van de economische groei; iedereen moet immers meeprofiteren van de globalisering.

Pak de verkiezingsprogramma’s van dit jaar erbij en je kan nog een tijdje doorgaan. Neem de marktwerking: die is doorgeslagen en heeft de zorgsector uitgemergeld, daarover is men het unaniem eens. Niet zo lang geleden verkoos een kabinet met pvda en vvd de markt nog boven de overheid als het te prefereren ordenend orgaan voor de zorg. Of de overheidsfinanciën, bezuinigen was de bittere noodzaak vond links tot rechts na de financiële crisis van 2008 terwijl de Kamer tijdens de huidige crisis ook eenduidig is: die schuld is van latere zorg.

Het is tekenend voor de consensuscultuur in de Nederlandse politiek, het gevolg van het poldermodel. In de jaren tachtig vonden we deze overlegcultuur nog traag en stroperig, tien jaar later was het model plotseling een internationale hit. Bill Clinton en Tony Blair spreidden hun bewondering openlijk tentoon: hoe lukt het die Nederlanders van links tot rechts, de vakbonden incluis, het vrijemarktdenken te doen omarmen?

Voor een groot deel was dat te danken aan Wim Kok, de man die aan alle kanten van de tafel zat. In 1982 sloot hij als fnv-voorman het akkoord van Wassenaar waar hij instemde met loonmatiging om de Nederlandse exportpositie te versterken, zeven jaar later voerde hij een streng bezuinigingsbeleid als minister van Financiën om de uit de hand gelopen verzorgingsstaat bij te sturen. En in 1994 zette hij deze ideologiearme en pragmatiekrijke stijl van besturen door als pvda-premier in een kabinet met de vvd en D66.

Zo gaat het nog steeds. De Nederlandse politiek beweegt van consensus naar consensus en de partij die dit proces het best verkoopt, wint de verkiezingen. Onder Kok schudde de pvda twintig jaar geleden haar ideologische veren af, vandaag ‘schuift de vvd op naar links’. Wie de basisingrediënten van tien jaar Rutte onder de loep neemt, komt uit op hetzelfde recept als dat van zijn op papier ideologische tegenhanger Wim Kok: pragmatiek aan, ideologie uit.

Dat is nou eenmaal wat nodig is in coalitieland Nederland, zeggen we dan, en misschien is dat waar. Amerikaanse winner takes it all-praktijken willen we hier niet. We werken samen, we overleggen en houden rekening met elkaar. Daar vloeit beleid uit voort, een consensus zogezegd, en daar houden we aan vast tot we iets beters bedenken. Maar de polder kent ook zijn stekelige kanten en is soms spijkerhard. Want als je het niet eens bent met de lijn, dan word je kaltgesteld.

‘Ambtenarenapparaten kennen een cultuur waarin alle neuzen dezelfde kant op moeten staan en dat is kwalijk’, zegt ervaringsdeskundige Alfred Kleinknecht. Hij werd een dissidente stem en dat werd bepaald niet op prijs gesteld door het ministerie van Economische Zaken. ‘Storende geluiden die mensen op andere gedachten kunnen brengen of de beleidslijn in gevaar brengen, zijn niet welkom. Het is – tussen aanhalingstekens – een stalinistische cultuur. Nee er worden geen mensen geëxecuteerd of naar Siberië gestuurd, maar anders denken is er niet bij. Ze willen alle informatiestromen controleren want dan lijkt het of je een consistent beleid voert. Dan ben je een goede minister.’ >

De ambtelijke top van ministeries is machtig, te machtig als je het Anton Hemerijck vraagt. De hoogleraar politicologie en sociologie aan het European University Institute en oud-directeur van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) wijst op de schaduwzijde van het poldermodel: ‘Het biedt geen ruimte voor dissidente stemmen. De politiek, de ministeries, de top van de vakbeweging en instituten als het Centraal Planbureau gaan erin mee. Zo ontstaat er groupthink en loop je het risico te lang vast te blijven houden aan oude successen.’

Zeker op het ministerie van Financiën is dat een probleem, zegt Hemerijck. ‘Sinds de jaren tachtig lopen alle begrotingen via dit ministerie. Al deze begrotingen worden doorgerekend met wiskundige modellen van het ministerie of het cpb. Wanneer je argumenteert dat een bepaalde investering rendeert in termen van hogere arbeidsparticipatie of een betere opgeleide beroepsbevolking zegt het model wat anders. Dat maakte het destijds heel lastig voor ministers als Ab Klink op Gezondheidszorg of Jet Bussemaker op Onderwijs om te zeggen: “Die theorie van jullie klopt niet; als je flink investeert in het onderwijs betaalt dat zich uit in betere en productievere banen.”’ En dan is de discussie afgelopen, het gaat niet door.

Tijdens de financiële crisis van 2008 was Coen Teulings directeur van het cpb. Hij herinnert zich een e-mailwisseling met Olivier Blanchard, de hoofdeconoom van het imf. Teulings, inmiddels hoogleraar economie aan de Universiteit Utrecht, legde Blanchard uit dat Nederland eind 2009 van plan was te bezuinigingen, ‘maar niet al te veel’. Hij kreeg een woedende e-mail terug: ‘Coen, weet je wel wat er aan de hand is in de wereld?!’ De overheid moet de economie nu juist stimuleren, vonden Blanchard en het imf. ‘Terwijl wij het al netjes vonden dat we toen niet zo veel bezuinigden’, zegt Teulings.

Om deze afwijkende Nederlandse positie te snappen, is het belangrijk het Nederlandse economische verleden in ogenschouw te nemen, vindt Teulings: ‘Ik heb gestudeerd in de jaren tachtig. De economie was toen volledig vastgelopen, daar is die coronacrisis niets bij. Nederland was echt ontspoord. We waren het zieke broertje van Europa.’ Nederland had een groot financieringstekort en kende in tegenstelling tot veel andere landen geen groei. Onder aanvoering van minister van Financiën Onno Ruding is het kabinet-Lubbers toen aan het hervormen geslagen, en met succes. ‘Vanaf de jaren negentig ging het weer crescendo’, zegt Teulings, en de grote les was: zolang de overheid niet te veel geld uitgeeft, dan komt het wel goed.

Coen Teulings: ‘Het was verbijsterend. Vanaf 2014 was het volstrekt helder dat het bezuinigingsbeleid was doorgeschoten, maar die conclusie is doodgezwegen’

‘Elke econoom met een beetje kennis van de economische geschiedenis had dit in het achterhoofd toen de crisis uitbrak in 2008’, vertelt Teulings vanuit een leunstoel in zijn Amsterdamse huis. ‘Ikzelf ook. In alle eerlijkheid heb ik toen niets met het mailtje van Blanchard gedaan. Maar het heeft wel mijn denken gestart. Ik ben zeker niet een held die vanaf dag een een heldere koers heeft gevaren. Het was een geleidelijk proces, door gewoon logisch na te denken.’

Teulings’ proces is terug te zien in zijn bijdrage als cpb-directeur aan de studiegroep begrotingsruimte, een invloedrijke club van hoge ambtenaren die voor de verkiezingen advies uitbrengt aan het kabinet over de staatsschuld (moet er bezuinigd worden of niet?). In 2010 liet Teulings in het advies een voetnoot opnemen dat hij de omvang van de bezuiniging te groot vond maar maakte geen bezwaar tegen de bezuiniging an sich. Twee jaar later weigerde hij het document te ondertekenen. Hij vond dat het advies van het imf, dat al sinds 2010 zei dat Nederland helemáál niet moest bezuinigen, overgenomen moest worden. ‘Maar dat is er doelbewust uit gelaten’, zegt Teulings.

Hij ging de strijd wel aan, maar het ontbrak hem aan geschikte wapens: ‘Het cpb-instrumentarium zoals dat toen bestond, en nu nog steeds eigenlijk, was niet toereikend om iets zinnigs te zeggen over het begrotingsbeleid. Er was een schrijnend gebrek aan kader om na te denken over hoe groot het tekort mocht zijn. Aan het bezuinigingsbeleid lag geen enkele doordachte analyse ten grondslag, alleen de behoefte om het opgestoken vingertje naar Europa te handhaven. Er waren toen nog geen keiharde berekeningen die duidelijk maakten dat het beleid niet goed was. Dat is eigenlijk bizar. Ik ben na mijn cpb-tijd pas begonnen met een vuistregel voor staatsschuld.’

Achteraf had hij het ongetwijfeld anders gedaan, erkent Teulings. ‘Ben ik tevreden met hoe ik dat heb aangepakt? Nee, dat niet. Maar die discussie zat múúr- en múúrvast. Er was geen énkele ruimte voor wat anders. Op een geven moment denk je ook: als iedereen het wil, moet je dan dwars blijven liggen? Toen heb ik gedacht: laat ik maar gewoon meedoen. Ik vond en vind dat een cpb-directeur geen campagne moet gaan voeren tegen het beleid van het kabinet, je geeft advies en daar moet het kabinet het mee doen. Ik ben niet politiek verantwoordelijk, dat zijn zij.’

Wat hem nog meer dwars zit is dat die beleidsfout nooit erkend is, terwijl het bewijs naarmate de jaren verstreken voor het oprapen lag. ‘Het was echt verbijsterend. Vanaf 2014 was het volstrekt helder dat het beleid was doorgeschoten, maar die conclusie is totaal doodgezwegen. Het is moeilijk te begrijpen dat alle economen wereldwijd vonden dat we linksom moesten, en alle economen met een Nederlands paspoort rechtsom wilden. Het debat in Nederland is onvolwassen, zowel onder economen als in de pers.’

Maar ook de politiek draagt schuld: ‘Ook nu blijft Rutte volhouden dat het goed beleid was – het “appeltje voor de dorst” – maar dat is echt onzin.’ En dat is kwalijk, vindt Teulings – die harder begint te praten – want een trage polder is niet alleen Hollandse folklore, het maakt serieuze slachtoffers: ‘We hebben veel te veel bezuinigd, we hebben Nederland ontzettend veel kwaad gedaan en volstrekt nodeloos. In 2010 is er begonnen met bezuinigen, maar de grote ramp is aangericht in 2012. Zoveel als er toen is bezuinigd tart iedere redelijkheid.’

Intussen durft geen enkele politicus meer te pleiten voor bezuinigingen in crisistijd (en deze waarheid is zelfs doorgedruppeld tot in de schoolboeken economie). De Tweede Kamer is eensgezind: de overheid moet nú de portemonnee trekken; die schuld komt later wel. Ook de meeste Nederlandse economen zien nu grotere problemen dan de staatsschuld. De consensus is verschoven.

Maar het blijft ‘frappant’, zegt Anton Hemerijck, hoelang het heeft geduurd tot het kwartje in Nederland viel. ‘We waren een van de laatste landen wereldwijd, terwijl toch niet bepaald progressieve instituten als imf, ecb, oecd en Wereldbank ons al jaren waarschuwden.’ Een belangrijke verklaring is dat onze politici te vaak de oren laten hangen naar de consensus in de bestuurlijke elite, vindt Hemerijck, en er zo zelf onderdeel van worden. ‘Tijdens de campagne luisteren ze wel naar afwijkende geluiden maar als ze eenmaal in de regering zitten hebben ze alleen nog oor voor de hoge ambtenaren van Financiën. Die rekenen hen een modelletje voor en dat volgen ze. Dat heeft met macht te maken. Maar het komt ook door het gemak waarmee mensen als Wouter Bos en Jeroen Dijsselbloem deze beleidstheorieën volgden. Want je kunt ook de vraag stellen: klopt dit nog wel? Is dit nog wel van deze tijd? Iemand als Joop den Uyl zou daar vraagtekens bij zetten. Maar dan moet je wel stevig in je schoenen staan als politicus en daar heb ik mijn twijfels over. Die vragen zijn niet gesteld.’

‘Je kunt wel gaan stemmen in Nederland maar het bestuur blijft toch hetzelfde.’ Het is een grap die Frank Hendriks, hoogleraar vergelijkende bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg, onder collega’s weleens maakt. ‘Onze bestuurlijke elite blijft gewoon zitten, die zitten al jarenlang bij elkaar aan dezelfde tafels, steeds op een ander plekje.’ Het gevaar hiervan is dat policy communities ontstaan, legt hij uit: ‘Zie het als een grote magneet die boven de tafel hangt en alles en iedereen op zijn plek houdt. Dat maakt het erg lastig om af te wijken van de standaardlijn.’

Samenwerken tussen elites is diepgeworteld in Nederland, legt Hendriks uit. Dit stond aan de basis van de ontzuiling waarin de kopstukken van de verschillende zuilen afspraken maakten om de lieve vrede tussen de protestanten, katholieken en niet-confessionele zuilen mogelijk te maken, zonder dat de onderlaag direct met elkaar van doen kreeg. In het Angelsaksische meerderheidssysteem gaat dit heel anders, zegt Hendriks: ‘Daar kennen ze een model van concurrentie en competitie, grote kampen die elkaar bevechten en afwisselen in het centrum van de macht.’

Neem Amerika, daar zijn met het aantreden van president Joe Biden zo’n vierduizend politieke benoemingen gedaan, alle topfuncties worden ververst. In Nederland gebeurt dit simpelweg niet, zegt Hendriks. En ja, dat klinkt inderdaad verdacht veel als het kartel waar Thierry Baudet de mond vol van heeft en waar Pim Fortuyn eerder al tegen ageerde. ‘Erkende politicologen noemden dit eerder ook al kartelpolitiek’, vertelt Hendriks, ‘en er zit ook zeker iets van grond in die beweringen. Onze elite wordt nooit dramatisch opgeschud. Dat maakt dat verschuivingen minder drastisch zijn, en dat maakt het lastig om als afwijkende stem gehoor te krijgen. Zo’n stem ligt al snel ver buiten de consensus, “daar hoeven we niet mee te praten”, is de reflex die op de loer ligt.’

Zo kon het gebeuren dat er eind jaren negentig een mismatch ontstond tussen de straat en de staat, aldus Hendriks: de samenleving zette bijvoorbeeld steeds grotere vraagtekens bij de multiculturele samenleving en de Europese integratie. Dit resulteerde in een backlash in de jaren nul die de opkomst van Pim Fortuyn en later Geert Wilders in de hand werkte. Maar, zegt zowel Hendriks als Hemerijck, daartegenover staan ook grote voordelen van het poldermodel. Hendriks wijst op de langere leerlijnen, ‘steeds van links naar rechts slingeren, zigzag-beleid voeren, is ook niet goed voor een land’. Hemerijck vult aan: ‘In het poldermodel duurt het te lang totdat men inziet dat het tijd is voor een beleidsherziening, maar als je dan weer op zoek gaat naar een constructieve nieuwe beleidsconsensus heb je datzelfde poldermodel hard nodig.’

Het poldermodel moeten we koesteren maar tegelijkertijd is het ook essentieel dat we ‘de polder aanscherpen’, vindt Hendriks, die net een beurs van de nwo heeft ontvangen om precies dit te onderzoeken. ‘Kijk naar de toeslagenaffaire, de moraal van het verhaal is: waar was het waarschuwingssignaal? Er waren noodkreten, maar die werden niet gehoord.’

Een paar jaar terug werd Kleinknecht gebeld door een journaliste: ‘Gefeliciteerd!’ zei ze, ‘je bent gerehabiliteerd!’ Ze had hoge ambtenaren in Den Haag gesproken die toegaven dat ‘die Kleinknecht toch wel een punt had’. Zelf heeft hij er niet veel van gemerkt. Vanuit Den Haag hoorde hij niets meer en in een recent stuk waarin De Nederlandsche Bank pleitte voor hogere lonen was geen voetnoot naar Kleinknechts werk te vinden. Teulings had het wat minder zwaar te verduren. Hij verdween nooit helemaal uit beeld en hield zijn contacten in Den Haag warm toen hij na het cpb naar Cambridge vertrok. Sinds het verschijnen van zijn boek Over de dijken in 2018 en het aantreden van Christine Lagarde in plaats van – de in Nederland gehate – Mario Draghi wordt hij weer uitgenodigd door het ministerie van Financiën en dnb om te praten over zijn onderzoek.

Of ze weleens aan zichzelf zijn gaan twijfelen in die periode? Teulings vond zijn laatste jaar bij het cpb in 2013 het ingewikkeldst, hij stuitte op een ‘verschrikkelijke behoefte om af te rekenen met Coen Teulings’. Hij was graag doorgegaan bij het cpb maar werd als eerste Planbureau-directeur gehouden aan een maximale termijn van zeven jaar. Hem werd duidelijk gemaakt dat er niet meer in zat. Niemand zei in zijn gezicht dat het kwam door zijn afwijkende mening, maar ‘dat is bijna zeker’, zegt Teulings verwijzend naar diverse media die er destijds over schreven. ‘Het kabinet heeft mij doelbewust dwarsgezeten. Den Haag zoekt een cpb-directeur die het vertrouwt.’ Hij memoreert zijn laatste toelichting van cpb-cijfers bij het kabinet: Teulings haalde degelijk onderzoek aan dat bezuinigingsbeleid in twijfel trok en werd door toenmalig minister van Economische Zaken Henk Kamp – in diplomatieke bewoordingen en met spiekbriefje – weggezet als leugenaar.

Een consensusverandering of paradigmawisseling doet pijn. Je moet afscheid nemen van je oude overtuigingen, niemand doet dat met plezier. Zo ook in de wetenschap; academici hebben hun hele carrière gebouwd op een aanname en ineens stroomt water naar boven. Maar in het poldermodel zit er rond een consensus nog een extra beschermlaagje. Het is een zwaarbevochten sociaal bindweefsel tussen ideologische tegenpolen die – na weken, maanden, jaren van onderhandelen – hebben gezworen elkaar ‘vast te blijven houden’ om praktisch beleid mogelijk te maken, zo merkte Teulings. ‘Nederland had zijn eigen geloofsovertuiging’, vertelt hij, maar de rest van de wereld had hij aan zijn zijde: ‘Als ik de enige in de wereld was, was ik echt al lang gestopt.’

Na drieënhalf jaar bij de VU vond Kleinknecht zijn redding in een krantenadvertentie voor de positie van hoogleraar innovatie aan de Technische Universiteit van Delft, ver buiten de economische beleidspolder. Want de tweede helft van zijn tijd in Amsterdam was een donkere periode; hij stond voortdurend onder druk. ‘Ik had slapeloze nachten en zag voor het eerst in mijn carrière op tegen de maandag. Ik zat niet lekker in mijn vel, ik zat in een benarde positie en wist: hier moet ik niet oud worden.’ Het voelde alsof hij continu over zijn schouder moest kijken en sindsdien drukte hij zijn promovendi op het hart: herreken, herreken, herreken. De kleinste vorm van twijfel moest uitgesloten worden. ‘Ik had het gevoel dat ik extra voorzichtig moest zijn. Ik kan me voorstellen dat her en der mensen mijn onderzoek hebben nagerekend en erachter kwamen dat het klopte. Daarop volgde stilzwijgen.’