De Universiteit van Amsterdam als schuldenaar (voor het eerst sinds 1632)

Het Maagdenhuis als profit center

20 maart 2013 - Waarom kunnen semi-publieke instellingen als Vestia zo falen? Een reconstructie van de verzelfstandiging van de Universiteit van Amsterdam laat zien hoe zelfs een academisch bolwerk verzeild kon raken in een financieel wonderland.

Medium uva

In 2012 werd Nederland opgeschrikt door miljardenverliezen bij woningcorporatie Vestia en het uiteenvallen van onderwijsgigant Amarantis. Twee semi-publieke hoogvliegers, gedreven door vastgoedambities, torenhoge schulden en schimmige derivaten.

Deze excessen zijn onderdeel van een breder, sluipend probleem. Een kleine tweehonderd publieke instellingen, actief in onderzoek, onderwijs, zorg, justitie en natuurbeheer werden twee decennia geleden afgestoten door de centrale overheid. Het doel was professionalisering en verzelfstandiging. Maar het resultaat is een diepgaande vervlechting van de voorheen overzichtelijke microkosmos van academici en artsen met de op hol geslagen wereld van banken en kredietbeoordelaars, van cash flows en rente-swaps.

Dat overkwam ook de Universiteit van Amsterdam (UvA), zo blijkt uit onderzoek dat wij uitvoerden. Daarvoor raadpleegden wij talrijke publiek toegankelijke bronnen zoals jaarverslagen, en interviewden we een tiental UvA-medewerkers – inclusief vastgoedmanagers en accounting experts.

Nog niet zo lang geleden was dit academische bolwerk een chaotische archipel van historisch gegroeide eigenaardigheden, potjes geld, belangen en petten. Twintig jaar later is de universiteit in een acceptabel jasje gegoten voor ABN Amro en later Deutsche Bank. Zie hier de ‘financialisering’ (zie kader) van de UvA: stapsgewijs zijn de doelstellingen en organisatiestructuur aangepast aan de wensen van de bankiers. Maar die aanpassing heeft een prijs. Een nieuwe kaste van managers nam de universiteit over, universitaire diensten zijn getransformeerd tot profit centers. De kerntaken van de universiteit, goed onderwijs en onderzoek, staan bloot aan de risico’s van een groots vastgoedavontuur.

Wie wil weten hoe het zo ver heeft kunnen komen, moet terug naar het midden van de jaren negentig. Het zijn de hoogtijddagen van het neoliberalisme. Beurs en vastgoed vormen het kloppend hart van de zogenaamde ‘nieuwe economie’. Het is feest. Niemand wil weten van de kater die wel eens kan volgen.

Na eerdere privatiseringsrondes van staatsbedrijven zoals de ptt zijn nu de publieke dienstverleners aan de beurt om de tucht van de markt te voelen. De ‘semi-publieke sector’ wordt geboren. Cruciaal hierbij is de opkomst van new public management (npm). Die uit de Angelsaksische wereld overgewaaide managementfilosofie gaat simpel gezegd uit van het idee dat de overheid uiteindelijk niet veel anders is dan een ijsfabriek. Dat leidt onder meer tot een strategie gestoeld op zogenoemde key performance indicators, consultantsjargon voor een rits indicatoren die in het geval van de UvA de ‘output’ van het onderwijs en onderzoek dienen te meten. Ook moeten zo de budgetverdeling en geldstromen binnen de academische archipel zichtbaar worden. In het kielzog van npm doet de ‘newspeak’ haar intrede. Zo wordt in een notitie uit 2006 gesproken van ‘de eindproducten onderwijs, onderzoek, bestuur en externe dienstverlening’, alsmede ‘het product bestuur’.

Een andere beproefde methode binnen het npm-evangelie is het decentraliseren van taken en verantwoordelijkheden. Zo worden risico’s, kosten en verantwoordelijkheden vanaf het hoogste schaalniveau naar beneden verschoven. Een trap veeg je tenslotte van boven naar beneden schoon. Maar npm, inclusief het voor sommigen tenenkrommende taalgebruik, komt niet zomaar uit de lucht vallen. Voor veel publieke instellingen is het de overdracht van het vastgoed in 1995, van de Rijksgebouwendienst naar de plotseling ‘zelfstandige’ semi-publieke instellingen, die het proces in gang zet. Deze verkapte bezuiniging door de rijksoverheid noodzaakt hen om een andere ‘management outlook’ aan te nemen. Tevens is dit het startschot voor de banken en hun kompanen om de onderwijsinstellingen in te pakken met duurbetaalde diensten.

Dat geldt ook voor de UvA. Waar voorheen onderwijs en onderzoek de agenda van de bestuurders in het Maagdenhuis bepaalden, wordt de universiteit sinds de jaren negentig mede gestuurd door een ‘commerciële vastgoedstrategie’. Een tweede cruciale stap in dit proces is de wet Modernisering Universitair Bestuur (mub) die in 1998 wordt aangenomen. Deze wet komt in plaats van de Wet Universitaire Bestuurshervormingen (wub), waar nog de zweem van de roemruchte Maagdenhuisbezetting omheen hangt. Door de mub wordt het college van bestuur niet langer gehinderd door inmenging van medewerkers en studenten. Zij leidt al snel tot een centralisatie van macht aan het Spui, waar de bestuurders zetelen. Stapsgewijs komt een nieuwe managerskaste aan de knoppen te zitten.

Al deze veranderingen vinden plaats in een universitair landschap dat flink in beweging is. Sinds de Tweede Wereldoorlog is het aantal studenten explosief gegroeid, van 25.000 na de oorlog naar een krappe 200.000 gedurende de jaren tachtig. Maar ten tijde van de vastgoedtransfer daalt het aantal studenten plotseling, tot 160.000 in 1997. Deze getallen zijn bepalend voor de raming van de huisvestingskosten. Zo’n tweederde van het UvA-vastgoed is gebouwd in de jaren zestig en zeventig om de groeiende stroom studenten op te vangen. Aangezien de gemiddelde levensduur van deze gebouwen tussen de veertig en vijftig jaar ligt, wordt al snel begonnen met het opstellen van bouwplannen voor de periode 2000-2020. Na de eeuwwisseling stijgen de geraamde vastgoedkosten sterk, omdat de studentenpopulatie onverwacht uitgroeit tot boven de 230.000 in 2010.

Er komt asbest aan het licht. Schade: 72 miljoen euro. Keer op keer moeten de plannen worden bijgesteld

In 1999 rapporteert de commissie-Koopmans aan de Tweede Kamer dat de financiële armslag van Nederlandse universiteiten te klein is om aan de toekomstige vastgoedverplichtingen te voldoen. Het tekort wordt geraamd op 725 miljoen euro. Er zullen vele rapporten volgen. Maar in plaats van dat de financiële problemen onder ogen worden gezien, worden onder premier Balkenende de fondsen bevroren. Tussen 1998 en 2010 daalt de publieke bijdrage aan Nederlandse universiteiten met tien procent. De publieke uitgaven voor onderzoek per student nemen tot 2007 zelfs met een kleine dertig procent af. En over de periode 1994-2009 krimpt de wetenschappelijke staf van de UvA met tien procent, terwijl de studentenpopulatie met 23 procent groeit. De publieke duimschroeven worden flink aangedraaid. Alles moet meer met minder.

Zoals gezegd begint het college van bestuur eind jaren negentig na te denken over nieuwbouw. Eén conclusie is snel getrokken. Het UvA-vastgoed bestaat uit veelal verouderde panden, verspreid over de binnenstad. Dat brengt hoge kosten met zich mee. Het eerste nieuwbouwplan uit 1998 beoogt dan ook het totaal aantal vierkante meters terug te brengen van 255.000 naar 239.000. Dat gebeurt door de activiteiten te concentreren op vier locaties. Zo blijft het ‘alfa-cluster’ in het historische stadshart, terwijl het eerste grote nieuwbouwcomplex, voor het ‘bèta-cluster’, het science park in Watergraafsmeer zou zijn. Geschatte kosten: 450 miljoen euro. De plannen, opgetekend in een extern rapport van kpmg, gaan ervan uit dat de financiële last van de hele operatie tot 2030 op de begroting zal drukken.

Omdat het universiteitsbestuur aanneemt dat de Tweede Kamer de conclusies van de commissie-Koopmans zal negeren, en universiteiten niet worden gecompenseerd voor huisvestingslasten, is al snel duidelijk dat er externe financiering gezocht moet worden. Na vergelijking van een aantal offertes besluit de universiteit in 2002 met ABN Amro in zee te gaan. De nieuwbouwplannen lopen echter meteen vast op onvoorziene problemen. Ten eerste krijgt de UvA een nieuwe bezuiniging voor de kiezen. De ‘efficiency’-korting van Balkenende kost de universiteit zo’n 14 miljoen euro per jaar. Ook komt er asbest aan het licht. Schade: 72 miljoen euro. Keer op keer moeten de plannen worden bijgesteld. In 2002 zijn de geraamde nieuwbouwkosten gestegen naar 525 miljoen euro.

In de tussentijd gaat de opmars van het npm-denken binnen de universiteit gewoon door. Er wordt een interne markt voor diensten gecreëerd. Dat moet leiden tot efficiency, transparantie en marktprikkels. Zo verloopt de verdeling van financiële middelen via een gewogen rekenmodel gebaseerd op studentenaantallen (betiteld als ‘cost groups’), behaalde studiepunten en andere indicatoren. Ook dienen verschillende UvA-eenheden – inmiddels omgedoopt tot profit centers – producten en diensten bij elkaar in te kopen, zoals huisvesting, ict en gebruik van de bibliotheek.

Het creëren van deze interne markt is een proces van vallen en opstaan dat tot op de dag van vandaag voortduurt. Het probleem zit ’m in het gelijk willen behandelen van activiteiten die per definitie ongelijk zijn, en het kwantificeren van taken die zich moeilijk laten meten. Zo verschillen de diverse academische disciplines in het gebruik van laboratoria of veldwerk. Hoezeer de modellen van kostenvereffening en budgetallocatie ook als ‘rationeel’ worden voorgesteld, uiteindelijk speelt op de achtergrond altijd een politiek gevecht tussen faculteiten en afdelingen. Dat leidt onherroepelijk tot winnaars en verliezers.

In 2008 worden de meermaals aangepaste nieuwbouwplannen concreet en begint het project te rollen. De kosten worden inmiddels geraamd op 617 miljoen euro; een toename van 35 procent ten opzichte van ramingen uit het jaar 2000. De verwachte kredietbehoeften verdubbelen. In plaats van tweehonderd moet er nu vierhonderd miljoen euro geleend worden.

Door dit project zijn drie cijfers tegenwoordig doorslaggevend voor de gemoedstoestand op het Maagdenhuis. Ten eerste mogen de nieuwbouwkosten (rente, onderhoud, tijdelijke huisvesting en verhuiskosten) niet meer dan twaalf procent van het universiteitsbudget opeten. Deze norm is afgeleid van een aantal Engelse universiteiten met een vergelijkbare kostenstructuur. Ten tweede wordt het nieuwbouwproject gestuurd op solvabiliteit (verhouding tussen eigen en vreemd vermogen) en ten derde op de capaciteit om de schuld af te dragen (verhouding schuld, inclusief renteverplichtingen, en kasstromen). De laatste twee indicatoren worden strikt in de gaten gehouden door de financiers van de UvA. Zij zijn bepalend voor de kredietwaardigheid.

Voor een gedegen solvabiliteitsratio is de waarde van het vastgoed van groot belang. Het is tenslotte medebepalend voor het eigen vermogen van de UvA. Opmerkelijk is dat de boekwaarde van het vastgoed in 2007 is verdubbeld. Dit heeft de solvabiliteitsratio van de universiteit met zeven procent opgeschroefd. Het kan natuurlijk zijn dat er een stille reserve in het vastgoed zat. Toch blijft het merkwaardig. Zo is de herwaardering tot stand gekomen op basis van de Wet Waardering Onroerende Zaken (woz). Dit zijn typisch optimistische waarden. De gemeente bepaalt immers op basis hiervan de woz-belasting. Bovendien zijn de prijzen voor commercieel vastgoed sinds 2007 sterk gedaald. Met die ontwikkeling wordt zes jaar later nog altijd geen rekening gehouden in de boekhouding van de UvA.

Hoewel de herwaardering van het vastgoed een positieve impact heeft op het eigen vermogen en de solvabiliteit heeft dit natuurlijk ook de afschrijvingskosten verdubbeld. Dat heeft negatieve gevolgen op de beschikbare kasstromen om de schuld af te betalen. Om dit effect teniet te doen is de afschrijvingstermijn op het vastgoed ook verdubbeld, van dertig naar zestig jaar. Deze boekhoudkundige trucs zorgen ervoor dat de UvA binnen de gestelde financiële kaders opereert en de nieuwbouw door kan gaan. Experts twijfelen echter aan deze methode. Het risico van verlies bij verkoop van het vastgoed wordt aanzienlijk vergroot. Hetzelfde geldt voor de kans op een gedwongen afwaardering op het vastgoed. De vastgoedafdeling van de UvA claimt niet te speculeren op toekomstige vastgoedprijzen. Toch lijkt dit wel degelijk het geval.

Achter de retoriek van ‘efficiency’ schuilt een simpele waarheid: uiteindelijk is het een kwestie van macht

In 2008 heeft de UvA daadwerkelijk de eerste lening aangesproken. Voor het eerst sinds 1632 is de uva daarmee een netto schuldenaar. En zoals tegenwoordig gebruikelijk heeft de UvA, boven op de financiering, een aantal renteswaps aangeschaft. Die dienen om de bijkomende renterisico’s af te dekken.

De jaarrekening van 2011 laat zien dat de UvA tien renteswaps heeft afgesloten op (deels toekomstige) onderliggende leningen met een waarde van 255 miljoen euro. Door middel van de swaps – in het geval van de UvA wordt een korte, variabele rente geruild voor een vaste rente – is de UvA verzekerd van een vast rentepercentage onder de vijf, zoals vastgesteld in het Huisvestingsplan. Sinds het uitbreken van de financiële crisis is de korte rente echter historisch laag. De marktwaarde van de swaps staat daardoor 45 miljoen euro in de min. Gelukkig heeft het overgrote deel van de swaps een lange looptijd, tot midden jaren 2020. Mocht de korte rente in de toekomst weer stijgen – wat er voorlopig niet in zit – dan zullen de negatieve marktwaarden dalen. Bovendien hoeft de UvA geen onderpand te betalen bij een waardevermindering van de contracten, zoals wel het geval was bij Vestia. Maar vooralsnog blijkt ook de derivatenportefeuille van de UvA een extra kostenpost.

De ogenschijnlijk eenvoudige renteswaps zijn onderdeel van het ‘risicomanagement’ van de UvA en garanderen een vast rentepercentage voor de nieuwbouw. Maar feit is dat de universiteit, net als het overgrote deel van de semi-publieke sector, hiermee is beland in het schimmige wonderland van financiële derivaten. Als gevolg van een overname is sinds 2009 niet ABN Amro maar Deutsche Bank een van de grote financiers van de UvA. Recente onthullingen over deze bank voorspellen weinig goeds. Zo wordt Deutsche Bank ervan verdacht de interbancaire rente gemanipuleerd te hebben in overleg met andere grootbanken. Deze rente bepaalt mede de marktwaarde van renteswaps.

Net als veel andere voorheen publieke instellingen heeft de UvA een gedaantewisseling ondergaan. Van een nieuwe laag managers en treasurers tot het optuigen van faculteiten en afdelingen als profit centers; van het toepassen van sale-and-lease-back-_constructies tot _off balance sheet vehicles om de belastingafdracht te optimaliseren. Anders dan vaak wordt gesuggereerd is die financialisering niet alleen het gevolg van de tijdgeest of een mentaliteitsomslag. Om nieuwbouw te realiseren, moest de door de overheid op afstand gezette universiteit wel torenhoge schulden aangaan.

Zo is ook de UvA verworden tot een regulier bedrijf. Compleet met dure dienstauto’s en riante jaarsalarissen van ruim twee ton aan de top, zoals blijkt uit het jaarverslag voor 2011. Ondanks het feit dat de financiële crisis onomwonden heeft aangetoond dat ongeremde marktwerking en financieel gegoochel spectaculair gefaald hebben, blijkt de crisis allerminst een keerpunt te zijn. De huidige situatie behelst een bizarre paradox. De belastingbetaler geniet minder publieke voorzieningen en de semi-publieke sector moet meer doen met minder. Ondertussen is de financiële sector verworden tot een zwaar gesubsidieerde, en met de nationalisatie van ABN Amro en SNS Reaal deels ook publieke sector. Hoe cynisch: bestuurders van universiteiten en ziekenhuizen moeten hun instelling inrichten naar de wensen van hun financiële broodheer. Die wordt op zijn beurt veelal in leven gehouden door de belastingbetaler.

Bij de UvA krijgen de banken garanties van het universiteitsbestuur, terwijl werknemers en studenten het nakijken hebben. Het aantal studenten per professor is gestegen van 66 in 1998 tot 112 in 2009. Als de vastgoedoperatie uit de bocht vliegt en uiteindelijk toch een groter deel van het budget opeet, zijn de werknemers en de studenten de pineut. Achter de retoriek van ‘efficiency’ en de ‘rationele’ rekenmodellen schuilt dan ook een simpele waarheid: uiteindelijk is het een kwestie van macht. Zoals C. Wright Mills liet opschrijven: dominante instituties transformeren ondergeschikte instituties ‘into means to their ends’. Of de uitkomst zaligmakend zal zijn valt ten zeerste te betwijfelen.


Rodrigo Fernandez is financieel geograaf en werkt voor de Universiteit van Amsterdam, de Katholieke Universiteit Leuven en de Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen (SOMO). Reijer Hendrikse is financieel geograaf en werkt voor de Universiteit van Amsterdam


Wat is financialisering?

Sinds begin jaren negentig is het concept ‘financialisering’ bezig aan een opmars binnen de sociale wetenschappen. Het verwijst naar de groeiende rol van financiële markten, motieven, modellen en partijen, zowel in de wereldeconomie als op het individuele niveau. Een van de oorzaken van deze machtsverschuiving is de explosieve toename van publieke en private schulden. Ook het verwateren van klassiek en begrijpelijk bankieren, ten gunste van moderne, vaak ondoorzichtige financiële dienstverlening speelt een rol.

De huidige periode van financialisering loopt parallel aan de neoliberale heroriëntatie van de staat. Door middel van deregulering, liberalisering en privatisering heeft de overheid gedurende de laatste decennia het speelveld voor banken en andere financiële instellingen actief verruimd.


Beeld: Nieuwbouw Amsterdam Business School, UvA (Thomas Schlijpper / HH)