De innige samenwerking van Shell en de Nederlandse overheid

Het ministerie van Shell-zaken

Buitenlandse Zaken detacheert hoge ambtenaren bij Shell, weten we uit Amerikaanse diplomatieke berichten die via WikiLeaks vrijkwamen. Het omgekeerde gebeurt ook. Hoe die verstrengeling in detail uitpakt, blijkt uit onderzoek van Groene-medewerker Marcel Metze en VPRO Tegenlicht.

Medium shell

De belangrijkste resterende gas- en oliereserves bevinden zich niet in voorbeeldige democratieën. Rusland, Saoedi-Arabië en Iran: er zijn fijnere zakenpartners denkbaar. Maar om in business te blijven moeten westerse oliemaatschappijen hun expertise en investeringskracht ook aan dit soort landen beschikbaar stellen. Ze zullen zelfs steeds afhankelijker van hen worden, zo voorspelde de Amerikaanse commentator Thomas Friedman in 2006 in zijn boek The First Law of Petropolitics. En het verwerven van toegang tot aardgas en olie zal verworden tot een permanent, schimmig onderhandelingsspel tussen staatskapitalistische regimes en westerse multinationals die nu eenmaal tot elkaar zijn veroordeeld.

Friedman voorzag een werkelijkheid die al lang bestond. Ondemocratische en dubieuze regimes zijn niet van vandaag of gisteren. Aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog, bijvoorbeeld, kwam vrijwel alle olie uit de VS, de Sovjet-Unie, Roemenië, Nederlands-Indië, Iran, Irak, Mexico en Venezuela – zes dictaturen, één kolonie en één democratie. De winning en handel in delfstoffen gingen altijd al gepaard met besprekingen in achterkamers, machtspolitieke manoeuvres, diplomatieke demarches, juridische touwtrekkerij, duistere dealmakers, spionnen en politieke chantage, en zelfs met kidnapping en militair geweld.

Van meet af aan hebben olieconcerns voormalige politici, militairen of hoge ambtenaren ingehuurd om hen te helpen bij het bespelen van de regeringen in de landen waar ze actief zijn. Maar Royal Dutch Shell heeft dit networking de laatste jaren op een hoger plan gebracht, zo blijkt uit nader onderzoek van de Amerikaanse diplomatieke ambtsberichten die in 2010 via WikiLeaks op straat belandden. Een eerdere snelle blik in de cables had al het nieuws opgeleverd dat de Nederlandse ministeries van Economische en Buitenlandse Zaken soms hoge ambtenaren één of twee jaar lang naar Royal Dutch Shell detacheren. Ook het omgekeerde komt voor, en ook de Britse regering kent een dergelijke uitwisseling, althans met Shell. Onbekend bleef welke rol deze detachés precies spelen. Welke pet dragen ze, met welk mandaat opereren ze, wie is hun broodheer en weten de zakenpartners van de betrokken bedrijven eigenlijk wel met wie zij van doen hebben? Daarover weten we nu iets meer, dankzij nader onderzoek naar de activiteiten van Shell in Iran en naar het Nederlandse beleid rond de transparantie van multinationals.

Zoektochten naar nieuwe olie- en gasvelden spelen zich meestal af op het land, in territoriale wateren of in geclaimde zeegebieden. Bij een nieuwe vondst is er dus vrijwel altijd een overheid die in gejuich ontsteekt. Als in 2008 een aantal olievelden wordt gevonden voor de Braziliaanse kust spreekt president Lula dan ook van een ‘godsgeschenk’. Het is wel een geschenk dat geld en geduld vergt. Proefboringen, de bouw van productie-installaties (steeds vaker zee) en raffinaderijen, de aanleg van pijpleidingen en laad/losstations voor tankers, enzovoort, nemen jaren in beslag. Ze vereisen enorme financiële middelen, projectervaring en expertise. Landen die daar onvoldoende van in huis hebben, en dat zijn er vele, schakelen de supermajors in: de Amerikaanse giganten Exxon Mobil en Chevron, het Brits/Nederlandse Royal Dutch Shell, British Petroleum of het Franse Total. Shell heeft veel expertise in de upstream, dat wil zeggen in de opsporing en winning. Het concern heeft zich de afgelopen decennia meer en meer toegelegd op aardgas en op het condenseren daarvan tot liquefied natural gas (lng), vloeibaar gas, de schoonste – althans minst vervuilende – van de fossiele brandstoffen. ‘De vraag naar aardgas zal nog vóór 2030 verdubbelen’, laat ceo Peter Voser tijdens zijn persconferentie over de jaarcijfers 2012 weten.

Het grootste gasveld ter wereld ligt deels onder Qatar, deels onder de Perzische Golf. Eind jaren zeventig start de winning aan de westelijke, Qatarese zijde. Begin jaren negentig blijkt dat het veld een flink eind in oostelijke richting doorloopt, tot ver over de territoriale grens tussen Qatar en Iran, die de Perzische Golf doorsnijdt, en 51 tcm (= biljoen kubieke meter) gas bevat, wat neerkomt op meer dan een kwart van de wereldgasreserve. Het Iraanse deel omvat een derde van het totaal. Iran doopt het South Pars, naar analogie met het North Pars-gasveld voor de kust van de havenstad Kangan. Sinds de vondst van South Pars, veruit het grootste van de honderd Iraanse gasvelden, bezit het land bijna twintig procent van de wereldgasreserve – tientallen miljarden euro’s aan gas, voor vele komende jaren. Lange tijd was Rusland houder van de grootste bewezen gasreserves ter wereld, inmiddels is Iran dat.

Van meet af aan hebben olieconcerns voormalige politici, militairen of hoge ambtenaren ingehuurd om hen te helpen

Voor de ayatollahs is de vondst van South Pars een geschenk uit de hemel. Maar de VS zijn minder blij. Zij houden Iran verantwoordelijk voor een aanslag op een Amerikaanse kazerne in Libanon, in 1983, en zien het land als een ‘terreurstaat’. Ze maken zich bovendien zorgen over het nucleaire programma van Teheran en over de toenemende wapenwedloop in het Midden-Oosten. In 1995/1996 neemt de Senaat een eerste, nog betrekkelijk milde sanctiewet tegen Iran aan. Amerikaanse bedrijven als Exxon Mobil, Chevron en ConocoPhillips kunnen toch al niet deelnemen aan de exploratieconcessies voor South Pars, zij zijn al sinds de islamitische revolutie en het aantreden van ayatollah Khomeini in 1979 niet meer actief in Iran. Nu krijgen ook buitenlandse bedrijven die in de VS actief zijn en ook met Iran zaken wilden doen, met beperkingen te maken, hoewel er allerlei uitzonderingen blijven gelden.

Aan de Qatarese kant vordert de exploratie intussen gestaag. De eerste opbrengsten komen in 1997 op gang. Shell speelt er een centrale rol in het Pearl lng-project (en doet dat nog altijd). Europa is eind jaren negentig nog niet zo overtuigd van het nut en de noodzaak van sancties tegen Iran. Eurocommissaris Leon Brittan vreest dat het een ‘onwelkom precedent zal scheppen als één enkel land de buitenlandse betrekkingen van alle westerse landen zou kunnen dicteren’. Gesterkt door deze uitlating en door het open beleid van president Mohammad Khatami tekenen vier grote Europese oliemaatschappijen, Shell, BP, Total en het Spaanse Repsol, dan ook graag in op South Pars en op een aantal andere olie- en gasvelden in Iran. In maart 2003 is het zo ver. Het eerste gas uit South Pars komt aan land, voorlopig alleen voor binnenlands gebruik. De voorspellingen zijn dat de opbrengst snel zal oplopen naar drie miljard dollar per jaar.

Medium shell1

In januari 2002 tekent Shell een intentieovereenkomst voor South Pars lng, een tussenstap op weg naar een definitief contract die het concern nog niet in conflict brengt met de Amerikaanse sanctiewetgeving. Dezelfde maand, op de 29ste, houdt George Bush jr. zijn roemruchte Axis of Evil-speech. De aanslag op de Twin Towers heeft wat hem betreft het hele Midden-Oosten verdacht gemaakt en niet in de laatste plaats Iran. Als de VS kort na de aanslag Afghanistan binnenvallen, vinden sommige conservatieve Amerikanen dit de verkeerde keuze, het had Iran moeten zijn. Neocons richten de Foundation for the Defense of Democracies op, een lobbygroep die voortdurend aandringt op aanscherping van de sancties tegen Iran. Op de afdeling mena (Middle East and North Africa) van Royal Dutch Shell in Londen en Den Haag ziet men dit ongetwijfeld met lede ogen aan. Voorlopig zonder daar consequenties aan te (hoeven) verbinden. De zojuist getekende voorlopige overeenkomst met de National Iranian Oil Company (nioc) houdt in dat Shell en Repsol samen eerst ruim vier en uiteindelijk tien miljard dollar zullen investeren in de blokken 13 en 14 van South Pars. Naam van het project: Persian lng. Shell en Repsol kunnen elk 25 procent van de inkomsten verwachten, nioc 50 procent. Ze zitten vrij vooraan in de concurrentietrein. Blokken 1 tot en met 10 zijn voor binnenlands gebruik, de volgende blokken voor de export. Het voorlopige contract wordt getekend in 2004, het eerste exportgas zal in 2007 aan land worden gebracht in de Zuid-Iraanse havenstad Assaluyeh.

Maar voor het zo ver is, verslechtert het politieke klimaat verder. In Iran vindt, mede onder druk van het internationale wantrouwen over het nucleaire programma, een politieke omslag plaats. Na de verkiezingen van juni 2005 benoemen de ayatollahs een conservatieve havik tot president, Mahmoud Ahmadinejad. De verhoudingen met het Westen bevriezen. Kort na zijn aantreden houdt Ahmadinejad een speech over een ‘wereld zonder zionisme’. Het South Pars-project van Shell en Repsol komt nu ook aan Iraanse kant onder minder gunstig gesternte.

De Amerikaanse ambassadeur vat de positie van de Nederlandse regering ten aanzien van Iran helder samen: handen af van Shell

Op 21 december 2006 doet de Amerikaanse ambassade te Den Haag verslag van een gesprek met beleidsstrategen van het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken. Het betreffende ambtsbericht, dat later is uitgelekt via WikiLeaks, rept van regelmatig contact tussen Shell en het ministerie over de ontwikkelingen in Iran: ‘Shell briefs the Ministry of Foreign Affairs on a regular basis about the Pars gas field development.’ De Amerikaanse ambassadeur vat de positie van de Nederlandse regering ten aanzien van Iran helder samen: handen af van Shell. ‘The Dutch government supports targeted sanctions against Iran, but not actions that limit Shell’s activities there.’ Dat standpunt past precies in de dan nog vigerende Amerikaanse sanctiewet. Zolang Nederland en Shell die in principe onderschrijven, kunnen ze échte sancties nog ontlopen. En dat lukt, mogelijk mede doordat Nederland de Amerikanen sinds 2003 en in 2005 actief, met inzet van troepen, heeft gesteund bij de stabilisatie van Irak, en dat sinds voorjaar 2006 doet bij de wederopbouw van Afghanistan. Zoiets geeft politiek krediet.

Twee dagen na de sessie op de ambassade te Den Haag neemt de VN Veiligheidsraad resolutie nr. 1737 aan: de levering van materialen, uitrusting, goederen en technologie alsmede alle financiële relaties en transacties met Iran aangaande kernenergie worden sanctioneerbaar. In maart 2007 sommeert Stuart Levey, de Amerikaanse staatssecretaris van ‘Terrorisme en Financiële Instellingen’, ABN Amro en ing om al hun transacties met Iran te staken. Shell zet, onder bescherming van de Nederlandse regering, haar activiteiten in Iran voort.

‘Regelmatige briefing’ is een understatement. Uit een ambtsberichtdat de Amerikaanse ambassade in Den Haag op 2 januari 2009 richting Washington stuurt, valt op te maken dat Shell er een eigen diplomatieke dienst op nahoudt die rechtstreeks rapporteert aan de ceo. De government relations advisors van deze dienst ondersteunen de top van Shell bij haar politieke contacten in gevoelige gebieden. Het Amerikaanse ambtsbericht van 2 januari 2009 noemt één senior government advisor met naam en toenaam, Simon S., en omschrijft die als een ‘carrièrediplomaat’ die zich toelegt op Shells relaties met regeringen in ‘hot zones’. Uit het cv van S. blijkt dat hij afkomstig is van het ministerie van Buitenlandse Zaken en in de periode 2006-2008 naar Shell is gedetacheerd. Na zijn detachering is hij naar Buitenlandse Zaken teruggekeerd als directeur Economische Samenwerking. Sinds november 2012 is hij directeur-generaal van het bureau Buitenlandse Economische Betrekkingen. S. vormt zonder twijfel een directe verbinding – een hotline om het zo te zeggen – tussen het Royal Dutch Shell-concern en de Nederlandse regering. Tijdens zijn detachering van 2006-2008 ontvangt deze topambtenaar en carrièrediplomaat wel een heel frequente briefing over Shells activiteiten. Een van 24 uur per dag. Die frequentie zal nadien zijn afgenomen, maar de lengte van het onderlinge lijntje niet, zeker niet omdat na S. nieuwe ambtenaren naar Shell zijn afgevaardigd. In latere cables figureert Roelof van E., een latere opvolger van Simon S., in hetzelfde detacheringsprogramma.

Niet alleen in Nederland loopt zo’n detacheringprogramma, ook in Groot-Brittannië. ‘The secondment was part of an ongoing program in which a Dutch diplomat works at Shell’s headquarters in The Hague and a UK diplomat works at Shell’s London offices.’ Dit programma gaat tot de dag van vandaag door. Op de netwerksite LinkedIn treffen we de Britse diplomaat Peter W. die in zijn cv vermeldt dat hij sinds september 2012 international government relations advisor is bij Shell te Londen én member of HM’s Diplomatic Service. Het concern heeft al veel langer uitstekende contacten met de Britse en Nederlandse regeringen. Maar dit gaat een stap verder. Dankzij deze detacheringen kan Shell hoge Britse en Nederlandse ambtenaren direct inzetten bij haar internationale zakenactiviteiten in politiek gevoelige gebieden.

Al geniet Shell Nederlandse politieke bescherming, de Amerikanen blijven erop aandringen dat het concern zich aansluit bij de sancties en zich uit Iran terugtrekt. Met gedeeltelijk succes: de ondertekening van een definitief exploitatiecontract voor South Pars is op de lange baan beland. Uit een bericht van de Amerikaanse ambassade te Madrid (5 mei 2008) blijkt dat Shell en de Spaanse partner Repsol een compromis voorstellen. Ze willen een deel van hun belangen in Iran verkopen aan het regime. Maar ze willen niet helemaal uit het land vertrekken en kans houden op deelname aan toekomstige projecten. De politieke spanningen lopen intussen verder op. In juli test Iran raketten vanaf marineschepen in de Perzische Golf. De president-directeur van het Franse concern Total laat de Britse zakenkrant Financial Times weten dat het hem te riskant wordt om nog langer in het land te investeren.

Shell kan hoge Britse en Nederlandse ambtenaren direct inzetten bij haar activiteiten in politiek gevoelige gebieden

Voor Shell wordt het nu toch tijd om haar knopen te tellen. Ook in het naastgelegen Irak, waar de VS nog steeds veel invloed hebben, valt de nodige olie- en gaswinst te behalen en de situatie daar lijkt te stabiliseren. Zomer 2008 sluit het concern een deal met de Iraakse regering over het vercommercialiseren van gas dat vrijkomt bij de oliewinning in het zuiden van het land. Eind dat jaar spreekt de Nederlandse ambtenaar S., wiens detachering bij Shell inmiddels formeel voorbij is, met Amerikaanse diplomaten in Den Haag. Hij neemt het voor Shell op en zegt dat het concern begonnen is aan een terugtrekkende beweging: ‘Although Shell maintains a “footprint” in Iran, the company “cares immensely about its reputation” and has therefore backed off its Iranian ventures. He added that Shell would never want to jeopardize its “huge investments” in the U.S. by violating the Iran Sanctions Act, which factors into all its decisions on Iran.’

Deze opstelling loont. Eind 2009, begin 2010 krijgt Shell toegang tot twee Iraakse olievelden. Eind september 2010 maakt het concern publiek bekend niet langer in Iran te zullen investeren en bestaande activiteiten te zullen afbouwen (feitelijk was dit voornemen dus al anderhalf jaar oud). Het zal geen toeval zijn dat Nederland zijn militaire missie in Afghanistan kort tevoren heeft beëindigd (augustus 2010) en daardoor als politieke steunpilaar is weggevallen. In de loop van januari 2012 maakt de EU bekend dat het eenzelfde sanctiebeleid tegen Iran gaat voeren als de VS.

Op ander gebied zet de Nederlandse regering de steun aan Shell actief voort. Internationaal is druk ontstaan op delfstoffenbedrijven om transparanter te zijn over hun nevenbetalingen aan de regeringen waarmee zij zaken doen, zoals commissies, tekenbonussen, de financiering van infrastructurele voorzieningen, enzovoort. De VS hebben daarvoor de Dodd-Frank Act ingevoerd (genoemd naar de indieners); in Brussel wordt gepraat over een Extractive Industries Transparency Initiative. In de zomer van 2011 formuleert Simon Henry, de financiële groepsdirecteur van Shell, in een brief aan de Amerikaanse Securities and Exchange Commission hoe het bedrijf aan de nieuwe transparantie-eisen wil voldoen: door informatie per land en per betalingstype te geven. Een kopie gaat naar de eurocommissaris voor Interne Markt en Diensten, Michel Barnier. Europa wil in zijn transparantie-eisen namelijk verder gaan dan de Amerikaanse Dodd-Frank Act: de bedrijven zouden niet alleen een rapport per land moeten indienen, maar ook per project. Daar is Shell tegen. ‘We firmly believe that all stakeholder groups will be best served by the adoption of a common standard requiring the disclosure, by payment type, of payments to governments on a country by country basis, as opposed to a project by project basis.’

De Nederlandse regering neemt dit standpunt aanvankelijk vrijwel letterlijk over, zo blijkt uit een briefdie staatssecretaris van Europese Zaken Ben Knapen een half jaar later (12 december 2011) aan de Tweede Kamer stuurt: ‘Het kabinet is een groot voorstander van internationale afspraken over country-by-country reporting. (…) de effecten van een rapportageplicht op projectbasis wil het kabinet nog nader bestuderen.’ Pas als de beroemde multimiljonair, filantroop en voorvechter van de mensenrechten George Soros in 2013 publiekelijk klaagt over deze houding van de Nederlandse regering, aanvaardt minister van Economische Zaken Kamp de rapportage op projectbasis. Shell blijft zich ertegen verzetten.

Vindt de Nederlandse regering de nauwe banden met Shell een probleem? Integendeel. Nadat de Amerikaanse ambtsberichten via WikiLeaks zijn gelekt, maken NRC Handelsblad en RTL Nieuws in januari 2011 melding van het bestaan van het uitwisselingsprogramma. De SP-Kamerleden Harry van Bommel en Sharon Gesthuizen vragen de toenmalige ministersvan Economische Zaken (Maxime Verhagen) en Buitenlandse Zaken (Uri Rosenthal) hoe zij belangenverstrengeling denken te voorkomen. De ministers antwoorden dat ‘geen sprake’ is van verstrengeling en verdedigen de uitwisseling: ‘In de sector van olie en gas, meer dan in andere sectoren, is de rol van buitenlandse overheden en van hun staatsmaatschappijen dominant. In deze context zijn oliemaatschappijen uit het Westen aangewezen op steun van hun eigen overheid om hun positie in het buitenland zeker te stellen. Tegen deze achtergrond moet de detachering van een medewerker van Buitenlandse Zaken bij Shell worden gezien: deze dient het opbouwen van kennis en een beter begrip van de sector.’

‘In dit land wordt een buitenlands beleid gevoerd waarin de belangen van het bedrijfsleven voorop staan’

De bewindslieden maken niet duidelijk welke status de draaideurdiplomaten hebben, wat zij inbrengen als ze naast Shell-functionarissen aan buitenlandse onderhandelingstafels zitten, en hoe het zit met de politieke verantwoordelijkheid voor hun activiteiten tijdens de detachering. Ook latere Kamervragen leiden niet tot meer helderheid hierover.

De houding van de bewindslieden past in een trend waarin de Nederlandse diplomatie steeds openlijker een economische diplomatie wordt. Die verschuiving is nog eens bevestigd met de verplaatsing van het Bureau Buitenlandse Economische Betrekkingenvan het ministerie van Economische Zaken naar Buitenlandse Zaken, begin 2013. In diezelfde tijd besluit de regering het detacheringsprogramma uit te breiden naar andere bedrijven. In december 2012 meldt minister Rosenthal dat hij zijn medewerkers meer kennis wil meegeven van het moderne internationale zakendoen en hen vaker wil detacheren of op stage sturen bij bedrijven die belangrijk zijn voor Nederland. Vanaf januari 2012 lopen medewerkers van Buitenlandse Zaken stage bij chipfabrikant asml en andere hightechbedrijven in Brainport Eindhoven. Bedrijven die eveneens tijdelijk een ambtenaar willen, kunnen zich melden bij het ministerie, aldus de Volkskrant. Zo raken de buitenlandse belangen van het bedrijfsleven en de overheid steeds nauwer verweven.

Het afgelopen decennium zien we meer en meer voormalige politici naar topposities in het bedrijfsleven verkassen, met als bekende voorbeelden Hans Wijers (Akzo Nobel), Camiel Eurlings (Air France/klm), Wouter Bos (kpmg), Jan Peter Balkenende (Ernst Young) en een hele reeks naar Shell (Wim Kok, Dick Benschop en Nebahat Albayrak). Daar is niets mis mee, hoewel er tegenwoordig wel erg weinig tijd verstrijkt tussen het verlaten van de politiek en de overstap naar een baan in het bedrijfsleven, en soms de indruk ontstaat dat bedrijven de politici letterlijk wegkopen. Het doelbewust op en neer schuiven van hoge functionarissen tussen overheid en bedrijfsleven is van een andere orde en leidt vrijwel onvermijdelijk tot ondoorzichtige achterkamerpolitiek. Transparency International constateert eerder dit jaar niet voor niets: ‘Het is in Nederland, in vergelijking tot andere [Europese] landen, moeilijk te controleren of belangenverstrengeling een rol kan spelen in besluitvormingsprocessen.’

En Kamerlid Sharon Gesthuizen meent: ‘Het zal niemand verbazen dat in dit land een buitenlands beleid wordt gevoerd, via handelsmissies en andere kanalen, waarin de belangen van het bedrijfsleven voorop staan. Maar als dat zo is, en als er draagvlak is voor die politiek, waarom hierover dan niet transparant zijn, toch ten minste tegenover de eigen Tweede Kamer? Waarom zoveel geheimzinnigheid, met name rond landen als Israël en Iran, dat zelfs wij als Kamerleden er enkel via WikiLeaks achter kunnen komen?’


William de Bruijn is onderzoeker van VPRO Tegenlicht, Tijl van Huijkelom is informatiespecialist van de VPRO_, Marcel Metze is onderzoeksjournalist en freelance medewerker van_ De Groene Amsterdammer.

Sargasso en Tegenlicht maakten samen een tijdlijn bij dit onderwerp. Vanaf 1977, toen de beruchte ‘last handshake’ tussen Jimmy Carter en de shah Rezi Pahlavi gefotografeerd werd, tot september 2013 zijn belangrijke momenten in de relatie tussen de VS, Iran, Nederland en Shell opgenomen. Bekijk de tijdlijn en ontdek hoe cruciale momenten in de relatie tussen Iran en de VS er mede toe geleid hebben dat Shell een zeer lucratief project kwijtraakte en hoe de Nederlandse overheid dat achter de schermen heeft geprobeerd tegen te houden.De tijdlijn is het best te bekijken op volledig scherm.

Beeld: Vahid Salem / AP / Reporters, Newsha Tavaklian / Polaris / HH