Het nut van het slachten

Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid houdt in dat de minister aansprakelijk is voor alles wat in zijn naam is gebeurd of had moeten gebeuren. Politici kunnen tot aftreden worden gedwongen. De samenleving kan baat hebben bij dat ‘slachten’ van bewindslieden.

ALS HET EEN RITUEEL van een inheemse indianenstam was, zouden antropologen het betreffende volk voor achterlijk verslijten en het een mystiek wereldbeeld toeschrijven. Bij een ernstige tegenslag gaan de volwassen mannen en vrouwen onverstaanbaar door elkaar praten, waarna zij iemand slachten die het onheil in de verste verte niet valt aan te rekenen. Nu is het offeren van zondebokken een praktijk die vaker voorkomt. Het bijzondere aan deze fictieve indianenstam is echter dat hij niet de marginalen maar de aanzienlijken op het hakblok legt. Tot voor kort deelden de slachtoffers nog de lakens uit, nu zijn ze reddeloos verloren.
Dit wrede ritueel heet in ons staatsrecht het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het houdt in dat de minister aansprakelijk is voor alles wat in zijn naam is gebeurd of had moeten gebeuren. Het betekent dat een politicus bij ernstige maatschappelijke missers gedwongen kan worden af te treden ook al valt hem persoonlijk niets te verwijten. Het klassieke voorbeeld is lord Carrington. Hij was minister van Defensie in Engeland toen de Argentijnen de Falklands bezetten. Geen enkele politicus uit het Lagerhuis meende dat het zijn schuld was, of dat hij de inval had kunnen voorkomen als hij beter had geluisterd naar zijn inlichtingendienst - en toch trad hij af.
Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid kan zelfs betekenen dat een bewindspersoon moet aftreden om een schandaal dat vóór zijn tijd heeft plaatsgevonden. Bij de Bijlmerenquête eisten sommigen het aftreden van de voormalige minister van Verkeer en Waterstaat Annemarie Jorritsma. Staatsrechtelijk was dat onjuist. Als er iemand voor de gemaakte fouten had moeten bloeden - wat ik in dat geval niet vond - zou dat haar opvolger Tineke Netelenbos moeten zijn geweest. Het maakt het leerstuk nog wreder. Het staat haaks op onze individualistische protestantse moraal die iemand alleen strafbaar acht als hij een keus had, als hij de macht had om het anders te doen.
Verdedigers van deze bizarre praktijk noemen de ministeriële verantwoordelijkheid graag een zweepslag voor de ambtenarij. Zo proberen ze er nog enige rationaliteit aan toe te schrijven. Via de minister wordt het departement gestraft. Ze hopen op een preventieve werking. Als misstanden een minister de kop kunnen kosten, heeft hij er belang bij om zijn zaken op orde te hebben. Het is een slimme redenering. Wie is er tegen dat bewindslieden meer vat krijgen op hun ondergeschikten? Wie heeft geen hekel aan politici die zich gedragen als een kind dat als het iets engs ziet snel zijn handen voor zijn ogen doet en dan meent dat het gevaar is geweken. Het slimme van de redering is dat hij de kloof dicht tussen dat waarvoor een minister verantwoordelijk is en dat wat hem persoonlijk valt aan te rekenen. Het suggereert dat hij met een beetje goede wil wel greep zou kunnen hebben op zijn ondergeschikten. Had hij maar alerter moeten zijn, had hij zijn departement maar beter op orde moeten hebben, et cetera. Het voorbeeld van Netelenbos laat helaas zien dat de kloof niet gedicht kan worden. Het blijft een leerstuk met ruwe kanten. Het suggereert bovendien dat het ministerie zo optimaal ingericht kan worden dat een minister niets ontgaat. Gegeven de reikwijdte van de overheidsbemoeienis is dat onmogelijk.
HET OUDE WEBERIAANSE model waarbij de politiek het beleid vaststelt en het ambtenarenapparaat het loyaal uitvoert is achterhaald. Zoals Ad Geelhoed, de secretaris-generaal van Algemene Zaken, heeft geconstateerd hebben de meeste recente politieke affaires betrekking op uitvoeringsproblemen. Denk aan de Securitel-affaire, de mestproblematiek, de Bijlmerramp en de IRT-affaire. Geelhoed wil ‘voorkomen dat het leerstuk van de individuele ministeriële verantwoordelijkheid zo wordt opgerekt dat uitvoeringsincidenten onmiddellijk aanleiding geven tot (pseudo-)vertrouwenskwesties’ en hij pleit voor een 'scherpere afbakening van de politieke verantwoordelijkheid en de ambtelijke verantwoordelijkheid’. Geelhoeds plannen voor het aanpassen van het negentiende-eeuwse leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid aan de veranderende bestuurlijke praktijk heeft terecht veel kritiek gekregen. De rechterhand van premier Kok suggereert dat uitvoeringsproblemen eigenlijk geen politiek zijn. De enige reden dat politici zich ermee bezighouden is volgens hem dat ze na het verkruimelen van de grote ideologische verhalen niets anders omhanden hebben. Het is een bizarre opvatting van politiek.
De Duitse socioloog Ulrich Beck heeft laten zien dat er geen 'neutrale’ uitvoering bestaat. De maatschappelijke problemen komen voor een deel voort uit het streven van de overheid om onrechtvaardigheden te bestrijden. De WAO, bedoeld om werknemers te beschermen, werd gebruikt om ze te dumpen, met instemming van de bonden. De klassenverkleining van Karin Adelmund leidt door het tekort aan leraren en de daaruit volgende plannen om de schoolweek te verkorten tot een verlaging van het onderwijspeil. Enkele weken geleden betoogde Patrick IJzendoorn in De Groene Amsterdammer dat de overheid zich daarom beter de moeite kan besparen. Alles wat ze wil, loopt toch uit op het tegendeel. Dat is het simplisme van mensen die niet verder kunnen tellen dan twee. Óf iets lukt, óf het is een totale mislukking. IJzendoorn bedient zich van wat Albert Hirschman in The Rhetoric of Reaction de 'perversity these’ noemt. Het is een favoriet rechts argument. Niet de rechtvaardigheid van het beleid wordt aangevallen, maar de effectiviteit. Hirschman erkent dat beleid vaak onbedoelde effecten sorteert, maar dat betekent niet dat de onvoorziene effecten altijd slecht zijn en evenmin dat de onvoorziene effecten de beoogde effecten totaal tenietdoen. De omvang van de onbedoelde effecten maakt wel Geelhoeds opvatting over politiek achterhaald. Als het uitvoeren van beleid niet alleen onrecht bestrijdt maar deels ook onrecht produceert, is het absoluut terecht dat parlementariërs het op de agenda zetten. Geelhoeds realisme is bovendien misleidend omdat het suggereert dat de ambtelijke bazen wel vat hebben op de uitkomsten van beleid.
In een vierluik van de BBC met een reconstructie van de gekke-koeiencrisis verwoordde een ambtenaar perfect de kern van het drama. Stel dat je met geavanceerde methoden zou kunnen berekenen hoeveel schuld de diverse betrokkenen dragen, dan kom je niet verder dan twintig procent. De rest van de schuld is verdampt. Sommige mensen hebben fouten gemaakt, sommigen hebben dom of gewetenloos geopereerd, maar het grootste deel van het onheil komt voort uit onfortuinlijke neveneffecten van op zich rationele organisatievormen en verdedigbare beslissingen. Het zijn tragedies zonder hoofdverdachten.
De Amerikaanse filosofe Judith Skhlar stelt in Faces of Injustice de vraag wanneer pech onrecht wordt. Als iemand wordt getroffen door een bliksemschicht is dat zonder meer ongelukkig, maar het is geen onrecht. Dat wordt het pas als de tegenslag mensenwerk is. Het lijkt een simpele tegenstelling. In de praktijk is het onderscheid minder helder. Het klinkt absurd als de boeren in het Westland gaan klagen bij de overheid over de grote regenval, maar helemaal ongelijk hebben ze niet. Het hemelwater is wat ze in het verzekeringsjargon een 'act of God’ noemen, maar de afwatering is mensenwerk. De dijkgraven en hun politieke bazen maken allerlei keuzen waarvan de tuinders de dupe kunnen worden. Als de tuinders daarvan het slachtoffer worden is het geen pech, maar onrecht.
IN ONZE SAMENLEVING is vrijwel alles mensenwerk, maar niets kan volledig worden herleid tot de keuzen van diverse betrokkenen. Alles is gemaakt, maar niets is maakbaar. Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is een strijdbaar antwoord op deze paradox. Tegen beter weten in worden bewindslieden aansprakelijk gesteld. Het zoenoffer is bedoeld om de symbolische orde te herstellen en het idee levend te houden dat we méér zijn dan bladeren die meedrijven op een snelstromende rivier. Mensen verliezen immers liever hun vertrouwen in een politicus dan hun vertrouwen in de wereld.
Gegeven het aantal affaires valt het aantal zoenoffers eigenlijk mee, of tegen. Geïnspireerd door het aftreden van Carrington introduceerde Bolkestein bij de affaire rond de bouwsubsidies die leidde tot het aftreden van staatssecretaris Brokx de zogeheten 'Bolkestein-doctrine’: bij schandalen moesten bewindslieden onverkort aftreden. De liberale voorman heeft zich later minder radicaal betoond. In het boek De sorry-democratie somt Ed van Thijn met enkele van zijn studenten tal van affaires op die zonder meer vallen onder de Bolkestein-doctrine, maar waar niemand om is afgetreden, zoals Srebrenica. Het leven is vaak sterker dan de leer. De pluchegehechtheid van bewindslieden is groot. Dat is ook begrijpelijk, omdat op het Binnenhof de ministeriële verantwoordelijkheid asymmetrisch wordt toegepast. Als bewindslieden tot aftreden worden gedwongen zonder dat ze iets te verwijten valt, zou de logische consequentie zijn dat ze later zonder problemen mogen terugkeren in een andere functie. Ze waren immers niet onbekwaam, maar ongelukkig verantwoordelijk voor iets dat misging.
Toch geldt in Den Haag: eenmaal afgeschoten blijft afgeschoten. Toen het CDA in 1989 de om het paspoort-debacle afgetreden René van der Linden een staatssecretariaat wilde geven, protesteerde de PvdA. Bij het debat over de paspoorten had de PvdA daarentegen volgehouden dat Van der Linden weliswaar niet had gefaald, maar toch moest vertrekken. Dat is niet consequent. Óf je houdt onverkort vast aan de ministeriële verantwoordelijkheid, maar dan mogen politici ook terugkeren; óf alleen verwijtbaar handelen is grond voor een motie van wantrouwen, maar dan brokkelt de ministeriële verantwoordelijkheid alras af. Als het makkelijker is om terug te keren in Den Haag (en afgetreden politici niet verbannen worden naar duffe burgemeestersbaantjes) zouden politici wellicht eerder bereid zijn om net als Carrington de schuld op zich te nemen.
Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid vloekt met onze morele intuïties en wordt willekeurig toegepast. Het is begrijpelijk dat de handen van hervormers jeuken. Mensen als de Tilburgse hoogleraar Frissen en de eerdergenoemde Geelhoed willen de ministeriële verantwoordelijkheid beperken. Anderen zoeken juist hun heil in het versterken van het primaat van de politiek. De politici moeten de greep op de ambtenaren versterken. De Delftse hoogleraar Paul Cliteur is het een doorn in het oog dat ambtenaren zich steeds onafhankelijker opstellen van hun ministers. In zijn ogen maakt dat parlementaire controle onmogelijk. Naar wie moeten de lagere echelons van de rijksdienst nu luisteren? Het daadkrachtige optreden van Annemarie Jorritsma na de openlijke kritiek van Sweder van Wijnbergen past helemaal in zijn straatje.
BRAM PEPER VOLGT een vergelijkbaar spoor in 'Op zoek naar samenhang en richting: Een essay over de veranderende verhouding tussen overheid en samenleving’. De tekst van Peper, die Kok eerst geheim wilde houden, blinkt niet uit in helderheid. De minister van Binnenlandse Zaken probeert zo driftig te bewijzen dat hij de sociologische discussies nog altijd volgt dat de polemische passages verzonken liggen in een moeras van veellettergrepig jargon (horizontalisering, globalisering, individualisering, juridisering, decentrering). Veel journalisten hebben de passages daarom over het hoofd gezien. Toch staat het er duidelijk: Peper wil best vasthouden aan de ministeriële verantwoordelijkheid, maar dan wil hij wel meer macht om ambtenaren tot de orde te roepen. 'Daarbij dient de rechtspositie de politieke interventie in een dergelijke beheerskwestie, een doortastend optreden van de minister niet in de weg te staan.’ Kortom, Peper wil ambtenaren makkelijker kunnen ontslaan. Het is een logische uitweg uit de tegenstrijdige eis dat de minister, zoals Peper schrijft, zowel moet optreden als moet terugtreden. De ambtenaren krijgen meer eigen verantwoordelijkheid, mogen creatief zelf oplossingen bedenken voor uitvoeringsproblemen, niet alles behoeft een stempel van de top, maar dan moet het ook makkelijker zijn om falende managers de laan uit te sturen. Voor de hoogste ambtenaren geen levenslange baangarantie meer en evenmin een gouden handdruk bij ontslag.
Pepers voorstellen dragen het gevaar van machtsmisbruik in zich. Dan is niet het falen van de ambtenaar maar de onzekerheid van de politicus de ware reden voor het ontslag, zoals bij Jorritsma en Van Wijnbergen. Maar een doorslaggevend bezwaar is dat niet. Het is immers aan de Kamer om de ministeriële bloeddorstigheid in te tomen, niet aan de ambtenarenrechter, zoals nu het geval is.
Het probleem van Peper en Cliteur is dat ze een oplossing zoeken voor een oude bedreiging van het primaat van de politiek. Tussen politici en ambtenaren heeft altijd rivaliteit bestaan. In een enquête van de ambtenarenbond Abva/Kabo dit voorjaar zei veertig procent van de respondenten weinig tot geen vertrouwen te hebben in de politieke baas. Peper, Cliteur en Jorritsma proberen de machtsbalans te verschuiven en dat is op zich lovenswaardig. Het ware probleem laten ze echter net als Geelhoed ongemoeid, namelijk dat een strakkere controle over de ambtenarij nog geen garantie is voor zeggenschap over de uitkomst van beleid. Het is een achterhoedegevecht, omdat het primaat van de politiek niet zozeer wordt bedreigd door eigenwijze klerken als wel door wat de politicoloog Herman van Gunsteren heeft genoemd 'de ongekende samenleving’. Doordat in het centrum onvoldoende kennis aanwezig is, moet op decentraal niveau permanent geïmproviseerd worden. De uitkomsten krijgen daardoor iets onvoorspelbaars en ze ontworstelen zich aan de greep van zowel de politicus als de ambtelijke top. Alles is gemaakt, maar niets is meer maakbaar.
Terugkeren naar Weber, zoals Cliteur bepleit, is geen optie. In het weberiaanse model heeft de politiek - om het in eigentijdse termen te formuleren - zowel zeggenschap over het product (wat het beleid moet bewerkstelligen) als over het proces (hoe het bewerkstelligd moet worden). Deze werkwijze is echter te star en levert daarom precies de willekeur op die hij beoogde uit te bannen. De politiek heeft hierop gereageerd door soms de zeggenschap over het product prijs te geven, soms door de zeggenschap over het proces en de methoden aan anderen te laten. Coproductie van beleid is een voorbeeld van het eerste geval. Om draagvlak te creëren krijgen ambtenaren verregaande bevoegdheden om met betrokken partijen om de tafel te zitten om gezamenlijk oplossingen te vinden voor ontstane problemen. De politiek beperkt zich tot het bewaken van de randvoorwaarden: wie mag er meepraten, wat is de grens van de beleidsvrijheid van de ambtenaren?
HET INSTELLEN VAN onafhankelijke toezichthouders zoals de Opta, die de telecommunicatiebedrijven in de gaten houdt, past ook in dit stramien. In de brochure Verplaatsing van de politiek van de Wiardi Beckmanstichting is de slogan: 'Geen macht zonder tegenmacht’. Als de tegenmachten goed georganiseerd zijn, moeten de politici er maar op vertrouwen dat de uitkomst aanvaardbaar is. Maar het is zeer moeilijk om vooraf te weten of alle relevante partijen voldoende invloed hebben, of niet een maatschappelijk belang is uitgesloten. Werkgevers en werknemers kunnen heel goed een akkoord bereiken dat voor beide partijen profijtelijk is, maar schadelijk is voor belangen van derden. Denk aan het milieu of aan het lozen van werknemers in de relatief luxe WAO, ten koste van de collectiviteit.
In het tweede geval geeft de politiek de zeggenschap op over het proces en de gehanteerde methoden. De beleidsdoelen worden benoemd, maar in vage termen, waarna diverse ambtelijke diensten en zelfstandige bestuursorganen vrij zijn om daaraan invulling te geven. De gedachte is dat alleen op decentraal niveau de juiste afweging van middelen kan worden gemaakt. Alleen daar kan maatwerk worden geleverd. De toegenomen vrijheid op decentraal niveau laat echter onverlet dat bij misstanden toch de politiek wordt aangesproken. Zij krijgt het op haar bord als er op grootschalige wijze is geïnfiltreerd in criminele organisaties, zoals bij de IRT-affaire of als de verzelfstandiging van bijvoorbeeld de uitvoeringsinstellingen in de sociale zekerheid heeft geleid tot exorbitante salarisverhogingen van de top. Directeur De Jonge van het Gak verdient inmiddels 1,2 miljoen!
Bij elk schandaal is de eerste impuls om óf de beleidsvrijheid van de decentrale instellingen in te perken óf strengere regels op te stellen voor wat wél en wat niet mag. Bij elke crisis wordt dus teruggegrepen naar het oude vervlogen ideaal van Weber waarin de politiek zowel de zeggenschap had over het proces als over het product. Op deze pavlovreactie volgt onvermijdelijk een kater omdat de bepleite nieuwe verboden en regels zelf ook onbedoelde effecten hebben. Indien strikt toegepast zouden ze het overheidsapparaat stilleggen. De conclusie is helaas dat affaires niet een uitzondering zijn die - na het leren van de juiste les - in de toekomst kunnen worden voorkomen, maar de regel. Ze zijn een onvermijdelijk effect van ons streven naar effectieve overheidsinterventies en ons afscheid van Weber. Het enige wat ons rest is de sturing vooraf in te ruilen voor controle achteraf. En daarin schuilt het nut van het geregeld slachten van bewindslieden, van het hardvochtige ritueel van de ministeriële verantwoordelijkheid. Aan de hand van de zondebokken scherpen we onze morele intuïties die niet langer in regels, geboden en bevelen zijn te vangen.