Ruzie om de flexambtenaar

Het ontslagrecht ís al versoepeld

Ook in de publieke sector zijn flexibele contracten populair. De laatste trend: payrolling, werken voor de overheid zonder daar in dienst te zijn.

Stel, je bent docent Nederlands en op zoek naar een baan. In de ochtendkrant tref je een vacature op een leuke school in de buurt. Je schrijft een brief, voert een gesprek en de schooldirecteur biedt je de functie aan. Alles lijkt normaal, maar er is één bijkomstigheid: de arbeidsovereenkomst sluit je niet met de school, maar met een extern bedrijf dat verantwoordelijk is voor je salarisbetaling, je vakantiedagen en – in geval van pech – je ziektewetuitkering.

Welkom in de wereld van het payrolling, een vorm van flexibel werkgeverschap die rap terrein wint. Naar schatting zullen over twee jaar ruim tweehonderdduizend werknemers formeel in dienst zijn bij een ander bedrijf dan waar ze dagelijks werken. De payrollbedrijven zelf zijn verheugd: ‘Vier procent omzetstijging in onze sector’, jubelde de Vereniging Payroll Ondernemingen (vpo) onlangs in een pers­bericht over de jaarcijfers van 2011.

Traditioneel was payrolling een manier voor kleine bedrijven om hun personeelsadministratie elders te parkeren of om tijdelijke krachten in te huren. Handig als je maar een handjevol mensen in dienst hebt of sterk afhankelijk bent van seizoenen en economische conjunctuur. Het verklaart waarom veel payrollers in de horeca werken. Maar wat begon als een oplossing voor bedrijfjes is uitgegroeid tot een vorm van werkgeverschap waar juist de publieke sector zijn voordeel mee doet. Niet de strandtenten en buurtkroegen, maar de (semi-)overheid is de belangrijkste klant van de payrollsector. En waarschijnlijk zal ze dat blijven.

Nu al loopt één op de tien recent getekende tijdelijke contracten in het onderwijs via een payrollbedrijf. Fluctuerende leerlingenaantallen en bezuinigingen op het onderwijs zullen de flexibele schil, waar payrollers een belangrijk deel van uitmaken, alleen maar vergroten, verwachten onderwijsbestuurders. Ook bij ministeries, gemeenten en provincies lopen steeds meer payrollers rond. Momenteel staat de teller op ruim 25.000 ambtenaren, bijna een vijfde van de totale payrollsector.

En hoe meer onzeker de toekomst, hoe populairder deze vorm van flexwerk. Want het belangrijkste motief om aan payrolling te doen is risicomijding. Het doorbetalen van loon bij ziekte en verlof, de kosten van vervangend personeel – het is duur om mensen in vaste dienst te nemen. ‘Te duur’, zeggen werkgeversbonden. ‘Prima’, roepen veel werknemersorganisaties, die hechten aan deze zekerheden. Maar de ironie is: juist die beschermende wetgeving maakt het payrollen aanlokkelijk.

Want op alles waar werkgevers bang voor zijn, biedt het payrollcontract een antwoord. Zolang de werknemer goed functioneert, lijkt er geen vuiltje aan de lucht. Wordt hij ziek of overbodig, dan zijn de kosten voor het payrollbedrijf. ‘Ontzorgen’ is de vakterm die daarvoor wordt gebruikt. Ook een vast dienstverband kan op deze manier zo lang mogelijk worden uitgesteld. Normaal gezien heeft iemand na drie tijdelijke contracten recht op een vaste aanstelling. Payrollbedrijven zijn een uitzondering: die kunnen een werknemer tot acht keer toe een tijdelijke aanstelling geven, ook bij dezelfde werkgever.

Tegelijk wordt met payrolling de ontslag­bescherming omzeild. ‘In feite is dit al een vorm van versoepeld ontslagrecht’, zegt Johan Zwemmer, arbeidsrechtadvocaat en onderzoeker aan de Universiteit van Amsterdam. ‘Een werk­gever kan een payrollovereenkomst per direct opzeggen. Het payrollbedrijf kan vervolgens makkelijk van de werknemer af. Want het feit dat de afspraak is opgezegd, geldt juridisch als voldoende grond voor ontslag. Op die manier wordt de hele procedure van ontslagdossiers en advocaten overbodig’, aldus Zwemmer, die binnenkort promoveert op een onderzoek naar flexibel werk.

Payrolling is wat je noemt een stille revolutie. Veel payrollers beseffen nauwelijks hoe hun contract in elkaar steekt. Tachtig procent beschouwt de instelling waar ze werken, en niet het payrollbedrijf, als werkgever. ‘En zo hoort het’, vinden de payrollbedrijven, die zich het liefst zo min mogelijk bemoeien met afspraken op de werkvloer. Maar strikt genomen leeft het merendeel van de payrollkrachten daarmee in een illusie.

Dat er nogal verschillend tegen payrolling wordt aangekeken, bleek vorig jaar. Als bezuinigingsmaatregel schrapte het kabinet bijna vijfhonderd banen bij subsidieverstrekker Agentschap NL. Toen de discussie over een sociaal plan aanbrak, bleken de ambtenaren niet in dienst te zijn van het ministerie maar van een payrollbedrijf. En dus wees Piet Hein Donner, de toenmalig minister van Binnenlandse Zaken waar Agentschap NL onder viel, elke verantwoordelijkheid van de hand. Het ontslag was iets tussen het payrollbedrijf, de ambtenaren en de vakbond, vond hij. Na veel gemor nam het payrollbedrijf uiteindelijk de taak op zich om de ontslagen werknemers richting nieuw werk te begeleiden.

Het incident leidde tot kritiek en Kamervragen. ‘Wat vindt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van het groeiend aantal werkenden met een payrollcontract?’ wilde pvda-Kamerlid Mariëtte Hamer afgelopen zomer van Henk Kamp weten. Weinig, zo bleek. ‘De wet maakt het mogelijk’, constateerde de minister. Op Kamervragen over payrolling in het onderwijs reageerde staatssecretaris Zijlstra al even onderkoeld: ‘Er is behoefte aan, dus het gebeurt.’ Zowel Kamp als Zijlstra vond dat er eerst maar eens meer onderzoek moest worden gedaan naar deze nieuwe invulling van het begrip ‘flexwerk’.

Een aantal van die onderzoeken ligt er nu, maar tot een doorbraak in de discussie zullen die onderzoeken niet snel leiden. Daarvoor zijn de conclusies te verschillend. ‘Payrolling biedt weinig loopbaanperspectief’, constateerde het Studiecentrum voor Bedrijf en Overheid (sbo) in een onderzoek naar flexibele contracten in het onderwijs. Bovendien zijn flexwerkers vaak buitenstaanders. Ze doen minder mee aan cursussen en onderwijsontwikkeling. Het dominante beeld in het sbo-onderzoek: de payroller is een tweederangs werknemer.

Toch zijn payrollers niet ontevreden over deze werkvorm, stelde onderzoeksbureau Ecorys vast in een ander onderzoek, uitgevoerd in opdracht van de payrollbedrijven. Gemiddeld geeft de payrollwerknemer zijn arbeidsomstandigheden een 6,9, aldus het rapport.

Deze onderzoeken zijn munitie geworden in een vakbondsoorlog. Want hoewel werk­gevers in de publieke sector in toenemende mate gebruikmaken van de payroll zijn de vakbonden mordicus tegen deze vorm van flexwerk. ‘De overheid heeft niets bij de payrollsector te zoeken’, vindt Marco Ouwehand van ambtenarenbond Abvakabo. ‘Je creëert zo twee rangen ambtenaren, een groep voor wie de gunstige voorwaarden van het ambtenarenrecht gelden en een groep die daar buiten valt.’ Ook bij het onderwijs past de payroll niet, vindt Dorien van de Pas van de Algemene Onderwijsbond: ‘Payroll is het omzeilen van het werkgeverschap en de verantwoordelijkheden die daaraan vastzitten. Er zijn genoeg mogelijkheden voor andere tijdelijke contracten als dat nodig is.’

Uit protest tegen de toename van payrolling in de publieke sector stapten de bonden eind vorig jaar uit het overleg over een nieuwe payroll-cao. Overheden en onderwijsinstellingen ondermijnden bestaande cao’s door personeel juridisch buiten de deur te houden, vonden ze. Bij gebrek aan beter vallen de payrollers nu onder afspraken die gelden voor uitzendbureaus, hoewel ze niets met die vorm van tijdelijk werk te maken hebben. Een uitzendbureau zoekt actief naar werk voor zijn klanten. Een payrollbedrijf doorgaans niet.

En omdat de vakbonden zich niet langer collectief voor de payroller inzetten, hoeven de werkgevers evenmin de handen ineen te slaan. Het gevolg: een deel van de payrollbedrijven ging weg bij brancheorganisatie vpo. Op dit moment valt slechts de helft van de sector onder deze paraplu. De rest voldoet niet aan de eisen voor goed werkgeverschap die vpo stelt, of wil daar niet aan voldoen. En dus opereert de halve sector buiten elke vorm van toezicht om.

Het verbaast dan ook niet dat de meerderheid van de payrollers hoopt de onzekerheid te kunnen ontvluchten. Het merendeel wil het liefst zo snel mogelijk een vast contract bij de instelling waar ze werken, zo bleek uit het onderzoek van Ecorys. Koren op de molen van de critici. Het beeld van de kille werkgever die de flexwerker zekerheid ontzegt door een payrollbedrijf in te huren, is makkelijk geschetst.

Toch ligt het niet zo simpel. Natuurlijk is vast veiliger dan flex, maar werkgevers in de publieke sector voelen zich klemzitten tussen het bieden van zekerheid en de noodzaak om de begroting op orde te houden. En precies die verantwoordelijkheid is met de verzelfstandiging van publieke diensten groter geworden. Voorbeeld is opnieuw het onderwijs. ‘Scholen krijgen sinds halverwege de jaren negentig een zogeheten lumpsum bekostiging, één zak geld waar alles mee moet worden betaald’, zegt Ton Duif, die als voorzitter van de Algemene Vereniging Schoolleiders (avs) de bestuurders in het onderwijs vertegenwoordigt. ‘Tot die tijd sprong de overheid bij als personeelskosten in het voortgezet onderwijs, bijvoorbeeld door ziekteverzuim, te hoog werden.’ Het is wat Duif betreft een belangrijke reden waarom scholen voor de payroll kiezen.

Daarmee is de payrolldiscussie illustratief voor de barsten die het poldermodel vertoont. Zowel vertegenwoordigers van de werkgevers als van de werknemers graven zich in. De overheid, die volgens de ongeschreven regels van het polderen beslissingen laat uitpraten in overlegorganen als de ser, lijkt haar conclusies al te hebben getrokken. Ze is in toenemende mate klant bij de payrollondernemingen en biedt op die manier steun aan de sector. Bovendien zitten publieke instellingen als scholen in een spagaat: aan de ene kant dienen ze het algemeen belang, aan de andere kant zijn het ondernemingen die zich moeten voegen naar ontwikkelingen op de markt. Hun belangen lopen dwars door scheidslijnen binnen het poldermodel heen.

De payrollkracht zelf is het slachtoffer van deze impasse. Want zolang de bonden touwtrekken, zitten de payrollers vast in een arbeidsrechtelijk terra incognita. En hun aantal neemt toe. ’s Lands snelst groeiende onderneming was vorig jaar een payrollbedrijf met een omzetgroei van negenhonderd procent. En natuurlijk doet de sector er alles aan om zichzelf aan de man te brengen. Met uitgebreide brochures en vlotte websites proberen ze scholen, gemeenten en andere publieke instellingen ervan te overtuigen hun personeel op de payroll te zetten. Tijdens het vorige jaarcongres van de avs, de landelijke vereniging van schoolleiders, was een grote payrollonderneming hoofdsponsor.

Juist omdat er steeds meer payrollers bij komen, moeten politiek en vakbonden in beweging komen, meent advocaat Johan Zwemmer. En dat betekent: praten over een soepeler ontslagrecht. ‘Je kunt de ontslagbescherming wel verdedigen, maar payrollkrachten en andere flexwerkers hebben daar weinig aan. En zolang er niets aan het ontslagrecht verandert, zal payrolling alleen maar populairder worden. Als je niet oppast, gaat de strijd straks om een ontslagrecht dat op papier prachtig is, maar waar niemand iets aan heeft.’