Essay: Nut en onnut van de parlementaire democratie

Het pluche is een middel, geen doel

Referendum, gekozen burgemeester, gekozen minister-president. Vormen van directe democratie waar ook de Lijst Pim Fortuyn voor staat. Maar wat zijn de gevaren als Nederland zou afstappen van zijn parlementaire, indirecte democratie?

De verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten Generaal die vandaag worden gehouden, zijn in tal van opzichten opmerkelijk. Ze vormen de afsluiting van de meest spannende en turbulente stembusstrijd uit de recente Nederlandse geschiedenis. De spectaculaire opkomst van een nieuwe politieke beweging en de gewelddadige dood van haar leider zijn er de oorzaak van dat van de spreekwoordelijke desinteresse in ‘de politiek’ op dit moment weinig te merken valt. De enorme zwermen zwevende kiezers, die de laatste jaren zo kenmerkend waren voor elke verkiezingsstrijd, zijn in de afgelopen week neergestreken.

Bijzonder is ook dat het vandaag een dode zal zijn op wie de meeste stemmen worden uitgebracht. Niemand stemt immers op de LPF, elke stem op die ‘partij’ is een voorkeurstem op Pim Fortuyn. Op school hebben wij geleerd dat onze democratie betekent dat de politieke macht berust bij de volksvertegenwoordiging. Omdat het niet werkbaar is om besluiten met z’n allen te nemen, kiest de burger een vertegenwoordiger waarvan hij verwacht dat die zijn belangen en opvattingen het best zal verdedigen en verwoorden. Veel Nederlanders zullen vandaag aangeven dat zij denken dat die belangen en opvattingen het best kunnen worden gediend door iemand die afgelopen vrijdag is begraven.

Op het eerste gezicht een vreemde keuze. En op het tweede gezicht ook. Uiteraard luidt de officiële verklaring dat de mensen die vandaag het vakje bij de naam W.S.P. Fortuyn rood kleuren van mening zijn dat hun belangen en opvattingen ook in goede handen zijn bij de overige mensen die op lijst 15 staan. Met uitzondering van de mensen op die lijst gelooft waarschijnlijk niemand dit. Dit bonte gezelschap is immers wat de Engelsen noemen a sorry lot, waarvan de voorzitter afgelopen zaterdag met dodelijke ernst verklaarde dat ‘natuurlijk eerst nog bewezen moest worden’ dat Ad Melkert betrokken was bij de moord op Fortuyn. Maar los van de erbarmelijke kwaliteit van de lijst Fortuyn is het staatsrechtelijk zo dat de Nederlandse kiezer zijn stem niet uitbrengt op een partij maar op een persoon. In de grondwet komt het woord ‘partij’ immers niet voor, en wie eenmaal gekozen is kan tot aan de volgende verkiezingen zijn zetel bezet houden, ook al breekt hij met zijn partij of wordt hij geroyeerd. Hoewel alleen de lijsttrekkers, en het handjevol gelukkigen dat genoeg voorkeurstemmen heeft gekregen om de kiesdeler te halen, rechtstreeks door de bevolking zijn gekozen, houden we de fictie in stand dat alle 150 Tweede-Kamerleden vertegenwoordigers zijn van het volk.

Maar wat is dat nu precies, de volksvertegenwoordiging? Wie vertegenwoordigen het volk, en wat vertegenwoordigen zij dan precies? Wat is ‘vertegenwoordigen’ eigenlijk? Welke ideeën, welke veronderstellingen zitten hierachter? Welk idee van democratie ligt hieraan ten grondslag? Dit zijn vragen waar de politiek, goddank, niet elke dag mee bezig is. Het zijn zelfs vragen die eigenlijk vrijwel nooit worden gesteld, terwijl we de hele tijd doen alsof we blijkbaar precies weten waarover we het hebben. De afgelopen dagen wordt de hele tijd gesproken over de verkiezingen als ‘het hart van de democratie’, over ‘de stem van het volk’ en meer van dergelijke grote woorden. Hoewel deze vragen niet louter van academisch belang zijn, kan het daarom geen kwaad om eens naar de theoretische achtergrond van de ideeën omtrent de parlementaire democratie te kijken.

In zijn dissertatie De verbeelding van het soevereine: Een onderzoek naar de theoretische grondslagen van politieke representatie (Kluwer) gaat de Groningse rechtsfilosoof Gerhard Hoogers uitvoerig in op de conceptueel- theoretische vooronderstellingen van de representatieve of parlementaire democratie. Hierbij is het onderscheid tussen ‘vertegenwoordiging’ en ‘representatie’, begrippen die doorgaans als synoniemen worden gebruikt, van essentieel belang. Hoogers begint zijn onderzoek bij Rousseau, die algemeen geldt als de grondlegger van de idee van volkssoevereiniteit. In navolging van onder meer Hugo de Groot, Thomas Hobbes en John Locke ging Rousseau ervan uit dat de legitimiteit van een staat niet berustte op een van God gegeven orde, of op het recht van de sterkste, maar op een maatschappelijk verdrag. In tegenstelling tot zijn voorgangers was Rousseau echter van mening dat dit in de meeste gevallen geen rechtsgeldig verdrag was, maar het resultaat van bedrog en misleiding door de elite.

Door het aanstellen van een regering gaf de bevolking haar natuurlijke soevereiniteit uit handen, tenzij die regering de ‘mandataris’ van de bevolking was. Het volk is soeverein, en dient dus de wetgevende macht te bezitten. Wetten moeten daarom door middel van directe democratie worden aangenomen. Net als voor veel politieke denkers was voor Rousseau de klassieke Atheense democratie het lichtend voorbeeld. Hij mocht dan af en toe behoorlijk wereldvreemd zijn, Rousseau begreep heel goed dat grote staten als Frankrijk onmogelijk op dezelfde wijze konden worden bestuurd als de kleine Griekse stadstaatjes van twee millennia eerder. Toen hij werd gevraagd een advies te schrijven over het politieke bestel van Polen, kwam hij dan ook terug op het idee van directe democratie en koos hij, met zekere tegenzin, voor een vorm van politieke vertegenwoordiging. Hij ging er echter van uit dat de volksvertegenwoordiging een getrouwe afspiegeling van de bevolking moest zijn, en dat haar leden een bindend mandaat van de kiezers dienden te hebben. Het begrip ‘vertegenwoordiging’ zoals Rousseau dat bedoelde, werd gekenmerkt door wat in de Republiek der Nederlanden werd verstaan onder ‘last en ruggespraak’. In feite is de volksvertegenwoordiger dus niet veel meer dan de boodschappenjongen van zijn kiezers.

Haaks hierop staat het begrip ‘representatie’, waarbij de gekozen afgevaardigde zijn eigen verantwoorde lijkheid heeft, en onafhankelijk is van zijn kiezers. Als de ware vader van het beginsel van politieke representatie wordt meestal niet Rousseau beschouwd, die er tegen wil en dank mee akkoord ging, maar Thomas Paine. Volgens Hoogers verschilden hun opvattingen heel weinig, en was ook Paine een voorstander van vertegenwoordiging. In veel boeken over de geschie denis van de politieke filosofie wordt Edmund Burke opgevoerd als een van de eersten die wees op de eigen verantwoordelijkheid van de parlementariër. In zijn fameuze Speech to the Electors at Bristol at the Conclusion of the Poll uit 1774 maakte Burke zijn kiezers duidelijk dat hij hen zou ‘representeren’, maar dat hij niet hun gedelegeerde was. Vanuit zijn eigen visie op het algemeen belang zou hij handelen naar bevind van zaken, hij zou niet simpelweg de opdrachten van het electoraat van Bristol uitvoeren.

Voor de principiële verdediging van het begrip representatie verwijst Hoogers echter vooral naar de debatten die in 1787 werden gevoerd over de consti tutie van de Verenigde Staten. Volgens James Madison, die samen met Alexander Hamilton en John Jay de beroemde Federalist Papers schreef, was het in een kleine samenleving, zoals een Griekse stadstaat, vrij eenvoudig om vast te stellen wat het algemeen belang was. In grote naties is dat veel lastiger, omdat daar allerlei facties ontstaan. Deze gaan uit van hun eigen belang, en vormen daarom een gevaar voor het algemeen belang en de belangen van andere groepen. Directe democratie is hier sowieso onmogelijk, en de gekozen vertegenwoordigers moeten zo onafhankelijk mogelijk zijn. Zij dienen niet de vertegenwoordigers van allerlei deelbelangen te zijn, maar moeten gekozen worden op grond van hun kwaliteiten. Anders dan bij Rousseau dient er geen sprake te zijn van een ‘identiteit’ tussen volk en volksvertegenwoordigers, maar moet er juist een zekere afstand zijn.

In dezelfde tijd komt Immanuel Kant tot ongeveer dezelfde conclusies. Hoewel hij aanvankelijk zeer onder invloed staat van het denken van Rousseau, en uitgaat van diens concept van de Algemene Wil, geeft ook hij de voorkeur aan representatie boven vertegenwoordiging. Volgens Kant zijn het maatschappelijk verdrag en de algemene wil in de eerste plaats ideeën, nuttige ficties en geen reëel bestaande zaken. De algemene wil is een moreel ijkpunt, waar naartoe gewerkt moet worden maar dat niet reeds als zodanig bestaat. Daardoor is niemand de drager van de algemene wil, ook het volk niet. Alleen de gekozen vertegenwoordigers hebben voldoende afstand tot de directe belangen en wensen van de bevolking, en zijn dus in staat om met behulp van de Rede de algemene wil te dienen.

Hoe nu de relatie tussen het soevereine volk en de onafhankelijke volksvertegenwoordigers er precies uit moet zien, hoe die noodzakelijke afstand gecreëerd moet worden, blijft bij Madison en Kant onduidelijk. Het is de Franse priester Emmanuel Joseph Sieyès die in het begin van de Franse revolutie met het antwoord komt: de afgevaardigde dient te beschikken over een vrij mandaat, en is onvervolgbaar voor uitlatingen die hij in zijn functie heeft gedaan. (Momenteel lijken de advocaten Spong en Hammerstein dit even vergeten.)

In de eerste helft van de negentiende eeuw worden deze ideeën uitgewerkt en in de praktijk gebracht door Franse politici-denkers als Benjamin Constant, François Guizot, Pierre-Paul Royer-Collard. Zij leggen de basis voor de hedendaagse parlementaire democratie, die uitdrukkelijk gezien dient te worden als een vorm van politieke representatie en niet als vertegenwoordiging. De historicus en filosoof Frank Ankersmit heeft het in dit verband dikwijls over politiek als een vorm van ‘esthetische representatie’. Net zomin als het stilleven van een schilder niet identiek is aan de tafel met potjes, pannetjes en fruit die als uitgangspunt van het schilderij dienden, is het handelen van de politicus identiek aan de wensen van de kiezers. Zowel schilder als parlementariër kent zijn eigen, ‘esthetische’ verantwoordelijkheid.

Hoewel dit natuurlijk zuiver theoretische en tamelijk abstracte bespiegelingen zijn, raken we hier wel aan de kern van de politieke democratie. Heel simpel gezegd: een parlementariër is nu eenmaal niet hetzelfde als zijn kiezers. Niet alleen verwachten we van hem dat hij over meer dan gemiddelde capaciteiten en kennis beschikt, ook kan hij eenvoudig niet hetzelfde denken als enkele tienduizenden kiezers. De reeds gesignaleerde afstand, die vaak wordt geproblematiseerd als de beruchte ‘kloof tussen de burger en de politiek’, is niet alleen onvermijdelijk maar ook noodzakelijk.

In de praktijk is de onafhankelijke positie van parlementariër steeds verder aangetast, waarbij vooral de in de negentiende eeuw opkomende politieke partijen een grote rol hebben gespeeld. De politieke partij is tussen kiezer en gekozene in komen te staan. Hoewel we formeel individuen kiezen, brengen we in werkelijkheid onze stem uit op een politieke partij. Deze partij beschikt meestal over een ideologie, maar in ieder geval over een verkiezingsprogramma. De volksvertegenwoordiger heeft zich aan dit programma gecommitteerd en is dus niet meer geheel onafhankelijk. Hoewel partijen hun parlementariërs in de regel de vrijheid laten om in gewetenskwesties van de partijlijn af te wijken, is dit eigenlijk niet de bedoeling en is het bovendien zelden bevorderlijk voor iemands carrière. De onafhankelijke volksvertegenwoordiger is dus een fictie geworden, maar zijn er dan ten minste nog onafhankelijke partijen?

Het spraakmakende artikel van Gerard van Westerloo in de bijlage van NRC Handelsblad van 4 mei jongst leden, waarin hij een keurkorps van politicologen een lijkrede over de parlementaire democratie laat uitspreken, laat zien dat zelfs die partijen niet echt meer onafhankelijk zijn. Belichaamden ze vroeger in ieder geval nog de wil van een bepaalde bevolkingsgroep, nu representeren ze eigenlijk alleen nog maar zichzelf en bestaan ze uit niet veel meer dan een beperkte groep ambtenaren, die een partijboekje nodig hebben om in het openbaar bestuur een beetje behoorlijke baan te krijgen. Omdat in Nederland toch al niet zozeer sprake is van een scheiding der machten als wel van een spreiding der machten, levert dit een volmaakt ondoorzichtig geheel op, en beginnen de sterk met elkaar verweven politiek en ambtenarij veel trekken van een gesloten kaste te krijgen.

Het is dus niet zo vreemd dat de burger zich buiten gesloten voelt, dat hij het idee krijgt dat hij ‘gepiepeld’ wordt door een gesloten elite van baantjesjagers. De laatste weken heeft de term ‘gevestigde politieke partijen’ een bijna even omineuze klank gekregen als vroeger het ‘regentendom’ of de ‘plutocratie’. De noodzakelijke afstand tussen kiezer en gekozene heeft hierdoor een omvang gekregen die steeds vaker wordt afgeschilderd als een onoverbrugbare en fatale ‘kloof’. Hierdoor wordt het verlangen aangewakkerd naar politici die de bevolking wel echt ‘vertegenwoordigen’, die ‘zeggen waar het op staat’, die in feite ‘één zijn met het volk’. Kortom, politici die voldoen aan het rousseauiaanse ideaal van ‘identiteit’. Hierdoor is het mogelijk dat een zich als intellectueel voordoende, exhibitionistische, homoseksuele dandy nu postuum op het schild wordt geheven als ‘de man van het volk’. Hoewel Fortuyn in vrijwel niets leek op zijn kiezers is er blijkbaar wel een grote mate van herkenning. Hierdoor kunnen die kiezers de illusie koesteren dat de afstand tussen hen en ‘de politiek’ zou verdwijnen als deze man het voor het zeggen zou krijgen.

Niet zelden worden als remedie tegen de ‘kloof’ tussen burger en politiek vormen van directe democratie, zoals het referendum, aangeprezen. Gevreesd moet worden dat het middel hier erger zal zijn dan de kwaal. Zoals de Amerikaanse Federalisten uit de achttiende eeuw al doorhadden, leiden tegenstrijdige deelbelangen dikwijls tot een patstelling en wordt de besluitvorming nog moeizamer. De slagvaardigheid van de regering wordt hierdoor ernstig verminderd, waardoor de kiezers nog meer zullen klagen over de ‘kloof’ tussen politiek en burger.

De afstand tussen kiezers en gekozenen is essentieel, een werkbare parlementaire democratie bestaat alleen bij de gratie van die afstand. Maar de burgers ervaren die ‘kloof’ wel als een immens probleem. Hierdoor zijn velen geneigd hun hoop te vestigen op een krachtige leider, een charismatische persoonlijkheid, die deze kloof kan dichten. Een leider die ‘de politiek teruggeeft aan de mensen’. Een dergelijk verlangen is begrijpelijk, maar tevens irrationeel. De meeste mensen willen helemaal niet betrokken worden bij de politiek, ze zitten helemaal niet te wachten op het moment dat ze mee mogen praten en beslissen. Ze willen snelle, eenvoudige en goedkope oplossingen voor hun problemen. Ze willen dat er ‘knopen worden doorgehakt’, waarbij wordt vergeten dat bij het doorhakken van een ingewikkelde knoop veel onbruikbare eindjes overblijven.

Fortuyn was bepaald de eerste niet die aan dit verlangen tegemoet zei te komen. De hang naar een sterke man, naar een plebiscitaire opvatting van democratie is vrijwel net zo oud als de parlementaire, representatieve democratie. Napoleon III kwam als gevolg van dit verlangen aan de macht, wat ook gold voor Mussolini en Hitler. Veel andere populistische leiders appelleren aan dezelfde gevoelens. Wie ziet welke emoties de dood van Fortuyn losmaakt, realiseert zich dat het goed is dat ‘de stem des volks’ doorgaans wordt gemoduleerd en gedempt door politici. Xenofobie, haat, ressentiment en agressie zijn nu eenmaal niet erg constructieve drijfveren.

Dit alles neemt natuurlijk niet weg dat deze emoties deels wel zijn veroorzaakt door de legitimiteitscrisis waarin de huidige politiek is beland. Hierop zullen de gesmade politici dus een antwoord moeten vinden. Hierbij is het onvermijdelijk dat de rol van partijen wordt geëvalueerd. Moet hun invloed worden beperkt? Is het mogelijk om de vertegenwoordigers op een meer directe, persoonlijke manier te kiezen? Is een variant van het districtenstelsel, met meer zetels per kieskring, een mogelijke oplossing? In ieder geval gaat het om de vraag hoe de onafhankelijkheid van de parlementariërs kan worden vergroot. Hoe kunnen we de kwaliteit van de representatie verbeteren, zodat we voorlopig eens verlost zijn van het gezeur om meer directe democratie?

Een kant en klare oplossing is er natuurlijk niet. We moeten natuurlijk oppassen voor al te simpele antwoorden op een complex vraagstuk, voor grote woorden die zich loszingen van de realiteit. Natuurlijk is het bedrijven van politiek iets anders dan het vervaardigen van een schilderij of beeldhouwwerk, maar wat meer ‘esthetische’ moed om grote lijnen uit te zetten, duidelijke keuzes te maken is zeer welkom. Politici moeten weer standpunten durven innemen, ze moeten het lef hebben om beslissingen te nemen op basis van hun overtuiging, in plaats van allereerst te kijken naar wat ‘haalbaar’ is. Op ongedekte cheques zit niemand te wachten, maar politici die uitsluitend denken in termen van machtspolitiek ‘wisselgeld’ dragen bij aan een toenemende verarming van de politiek. Parlementariërs moeten weer gaan inzien dat ‘het pluche’ een middel is, geen doel. Ze zullen daarom niet alleen afstand tot hun kiezers moeten bewaren, ook tot de uitvoerende macht en het immense ambtenarenapparaat. Hun core business is het representeren van de kiezers, niet het meebesturen. Laat staan dat de politiek mag worden gezien als opstapje naar een mooie ambtelijke baan.

Het wordt tijd dat parlementariërs zich bewust worden van de mogelijkheden en beperkingen van hun mooie ambt. Als ze dat doen, is de opkomst en ondergang van Fortuyn nog ergens goed voor geweest.