DE GROTE VERBOUWING VAN NEDERLAND

Het tij moet gekeerd

De ruimtelijke ordening lijkt een voorzichtige comeback te maken in Nederland. Met het ontbreken van een alomvattend ‘zingevingsproject’, zoals voorheen de verzorgingsstaat, dreigt echter nieuwe verrommeling.

HET GROTE KLUSSEN kan beginnen. Vrijwel tegelijkertijd verschenen dit najaar vier regeringsnota’s over de toekomstige ruimtelijke ordening van Nederland. Drie daarvan bevatten flinke verbouwingsplannen. De Deltacommissie adviseert in haar rapport Samen werken met water het land met forse ingrepen beter bestand te maken tegen overstromingsgevaar. De nota Randstad 2040 wil van de Randstad een internationaal concurrerend gebied maken en er vijfhonderdduizend woningen aan toevoegen. Dan is er nog het beleidsvoornemen van minister Camiel Eurlings van Verkeer en Waterstaat om 4,5 miljard in het spoorwegnet te investeren. Ten slotte pleiten in de nota Een cultuur van ontwerpen diverse ministeries voor meer aandacht voor ‘ruimtelijke kwaliteit’. Het ontwerpen moet weer centraal komen te staan in het proces van ruimtelijke ordening.
Die ruimtelijke ordening lijkt in Nederland nieuwe kansen te krijgen, na bijna ten dode te zijn opgeschreven. Vooral de aloude relatie tussen ruimtelijke ordening en grote waterbouwkundige ingrepen kan met de klimaatcrisis een nieuwe impuls krijgen. Daaraan heeft Nederland zijn sterke traditie in ruimtelijke ordening, stedenbouw en landschapsontwerp te danken. Des te merkwaardiger is het dat de reeks regeringsnota’s zelf voorbijgaat aan die relatie. De plannen lijken opgesteld door mensen die met de ruggen naar elkaar hebben zitten schrijven. Daardoor dreigt ondanks alle goede voornemens het landschap verder te verrommelen.

Tot in de negentiende eeuw was de ontwikkeling van steden en landschappen in Nederland nauw verbonden met waterbouwkundige werken. De Hollandse ‘watersteden’ van de zestiende en zeventiende eeuw waren ingenieuze composities van grachten, dammen, sluizen, bruggen en kaden. De polders waren het resultaat van rationele technieken van droogmaking en waterhuishouding.
Later, in de negentiende en twintigste eeuw, is deze combinatie ook op nationale schaal gerealiseerd. De Afsluitdijk maakte niet alleen het gebied rond het huidige IJsselmeer veiliger, maar hielp ook bij de aansluiting van de provincies Friesland en Groningen op het nationale wegennet. Bovendien werd hierdoor de aanleg van de IJsselmeerpolders mogelijk – van belang voor de uitbreiding van landbouwgronden en de vestiging van nieuwe steden. Ook de Deltawerken waren meer dan alleen een extra kustverdediging. Ze zorgden voor integratie van Zeeland in het wegennet en bevorderden de landbouw door terugdringing van het zoute water. Zo zijn stedenbouw, ruimtelijke ordening en waterbouw eeuwenlang een symbiose met elkaar aangegaan.
Pas na de oorlog kreeg het ruimtelijke-ordeningsbeleid echt vorm met een apart ministerie en een reeks belangrijke nota’s. Na de schokkende ervaringen van de economische crisis, de Tweede Wereldoorlog en de watersnoodramp in 1953 was het overheidsingrijpen gericht op een combinatie van economische vooruitgang, sociale rust en veiligheid. Bij elkaar vormde dat het grote project van de verzorgingsstaat.
Die relatie tussen ruimtelijke ordening en het grote zingevingsproject van de verzorgingsstaat is vanaf de jaren zeventig geleidelijk verdwenen. Gedurende de laatste vijftien jaar is de ruimtelijke ordening, zoals zoveel beleidsterreinen, in de greep gekomen van liberalisering en decentralisering. De rijksoverheid als sturende instantie trok zich met grote stappen terug. Marktpartijen – ontwikkelaars – en gemeenten spelen sindsdien een grote rol. De resultaten van dit veranderde beleid zijn op z’n zachtst gezegd controversieel. Massale kritiek op de ‘verrommeling’ van Nederland illustreert een breed gedragen onvrede met de effecten van het nieuwe beleid.
In 2000 probeerde de toenmalige minister van VROM Jan Pronk het tij nog te keren. In zijn Vijfde nota ruimtelijke ordening werd voorgesteld met een aantal ‘rode en groene contouren’ een strak onderscheid te handhaven tussen bebouwd stedelijk gebied en onbebouwd landelijk gebied. Toen al heerste twijfel of dit beleid kans van slagen had. Met de val van het tweede paarse kabinet verdwenen de plannen van Pronk definitief in de bureaulade.
Sindsdien is het ongecoördineerd volbouwen van het platteland met woningen en vooral bedrijventerreinen in sneltreinvaart doorgezet – de grote leegstand op oude bedrijventerreinen in de steden ten spijt. Gemeenten konden gemakkelijk geld verdienen met grondtransacties met projectontwikkelaars. Die profiteerden weer van de vele foot-loose-bedrijven die zich liever langs de snelweg vestigen dan in de stad.
Sinds het terugtreden van de landelijke overheid is sprake van een ware kakofonie over de gewenste inrichting van Nederland. Vooral de positie van de Randstad is daarbij een heikel punt. Volgens de nieuwe theoretische – of moeten we zeggen ideologische? – inzichten moet een samenhangend ruimtelijk en economisch beleid zich niet langer richten op nationale staten. In plaats daarvan proberen stedelijke regio’s elkaar door city branding de loef af te steken en nieuwe bedrijven en bewoners voor zich te winnen.
Het ontbreekt in Nederland echter aan enig bestuurlijk gezag op regionaal niveau dat voor samenhang kan zorgen. De provincies zijn niet bij machte die rol te spelen. De Vereniging Deltametropool doet haar best om een integraal beleid voor de hele Randstad te bepleiten. Tegelijk zijn er regionale overlegorganen voor de zogeheten Noord- en Zuidvleugel van de Randstad. Pogingen om ‘stadsprovincies’ op te richten zijn tien jaar geleden gestrand. En inmiddels heeft Amsterdam zich met een aantal trouwe buurgemeenten losgemaakt van het Randstad-denken en een Amsterdam Metropolitan Area uitgeroepen.
Zo ontstaat verrommeling: door het wegvallen van elke coördinatie tussen de initiatieven van gemeenten, hogere overheden en nieuwe spelers. Bovendien is op grote schaal gesneden in de expertise die op de verschillende niveaus aanwezig was. In 2001 is de Rijksplanologische Dienst opgeheven. Daar kwam weliswaar het Ruimtelijk Planbureau (RPB) voor in de plaats, maar dat richtte zich vooral op onderzoek en besteedde geen aandacht meer aan ontwerp en planning. Inmiddels is ook dit RPB opgeheven en opgegaan in het nieuwe Planbureau voor de Leefomgeving. Ver hiervoor waren de grote steden al begonnen hun eens zo sterke en professionele Diensten voor Stadsontwikkeling te reorganiseren. Het resultaat is een vloedgolf van procesmanagers en een marginalisering van de ontwerpers.

Wordt dit desastreuze proces nu een halt toegeroepen met het verschijnen van de vier nieuwe nota’s? Er lijkt in ieder geval weer zoiets als een algemeen belang op nationale schaal erkend te worden. Er lijkt zelfs sprake van een gevoel van urgentie om tot snelle en kordate maatregelen over te gaan.
Dit gevoel wordt echter wel dik aangezet, op basis van zwak onderbouwde voorspellingen. Zo baseert de Deltacommissie haar voorstellen op een controversieel doemscenario van klimaatverandering en zeespiegelstijging – de klimaatcrisis als nieuw, alomvattend zingevingsproject. In 2100 zou de zeespiegel 130 centimeter gestegen zijn. De wetenschappers van wie de gegevens over klimaatveranderingen afkomstig zijn, ondersteunen dit scenario niet. Bovendien gaat de Deltacommissie ervan uit dat het veiligheidsniveau van alle dijken met een factor tien moet worden verhoogd. Daarmee zou de kans op een overstroming in het westen van het land omlaag gaan van eens in de tienduizend naar eens in de honderdduizend jaar. Dat is nodig, stelt de Deltacommissie, omdat tegenwoordig veel meer mensen en kapitaal in het westen zijn geconcentreerd dan vroeger.
De vraag is of dat in de toekomst zo blijft. Zo zal de bevolking vanaf 2035 naar verwachting krimpen. Op basis van al die speculatieve aannames stelt de Deltacommissie wél een ingrijpende verbouwing van het Nederlandse landschap voor. De hele kustlijn moet zeshonderd tot duizend meter breder en het waterpeil van het IJsselmeer dient met anderhalve meter te worden verhoogd.
De nota Randstad 2040 wordt gekenmerkt door soortgelijke speculatieve vooronderstellingen. Het stuk probeert aannemelijk te maken dat de Randstad een sterkere concurrentiepositie moet verwerven binnen Europa. Om meer mensen en bedrijven te trekken, zouden tot 2040 in de Randstad een half miljoen nieuwe woningen moeten worden gebouwd. Dat zijn twee keer zo veel woningen als in heel Rotterdam.
Het echte ruimtelijke-ordeningsprobleem – welke regionale samenhangen moeten worden bevorderd? – blijft onbesproken. Moet de Randstad zich alsnog ontwikkelen tot een heuse ‘deltametropool’, of dient een scherper onderscheid te worden gemaakt tussen een Noord- en Zuidvleugel? Of blijft het westen toch vooral een verzameling autonome steden en kleinere regio’s? De nota houdt zich wijselijk op de vlakte.
Bij de presentatie van het rapport legde minister Jacqueline Cramer van VROM uit dat de grote steden moeten verdichten door meer de hoogte in te gaan. Haar collega, landbouwminister Gerda Verburg, voegde daaraan toe dat tussen de steden ‘metropolitane parken’ moeten komen, waarbij verwezen werd naar Central Park in New York en Hyde Park in Londen. Dit is volgens Cramer een uitdaging voor architecten. Maar de echte uitdaging is de verdichting van steden door slim om te gaan met vraagstukken van waterveiligheid en waterberging. Aan rivieroevers en in havengebieden zijn nog volop mogelijkheden voor aantrekkelijke stedelijke milieus.
Het investeringsplan van minister Eurlings voor het openbaar vervoer lijkt het enige plan dat op een echte, breed gevoelde urgentie is gebaseerd. De wegen zijn dagelijks verstopt, de treinen zitten overvol. De voorgenomen investeringen kunnen, behalve dat ze veel dagelijks ongemak voor reizigers wegnemen, ook bijdragen aan een nieuwe ruimtelijke samenhang in de Randstad. Maar over die relatie tussen openbaar vervoer en ruimtelijke ordening wordt – helaas – zelden gesproken.
Tot slot de nota Een cultuur van ontwerpen, waarin de betrokken vakministeries een sterkere positie van het ruimtelijk ontwerpen bepleiten. Die aandacht voor de rol van het ontwerp als scheppende kracht in de ruimtelijke ordening is verheugend en noodzakelijk. Er is een enorm potentieel aan stedenbouwkundigen en landschapsontwerpers in Neder-land. Het belang van een goed ontwerpproces is dat het tot nieuwe, verrassende uitkomsten en ontdekkingen kan leiden. In de huidige cultuur van procesmanagement komt dat te weinig uit de verf. De ontwerper wordt daarin steeds meer gezien als een illustrator van iets wat anderen hebben bedacht. Met de nieuwe ‘cultuur voor ontwerpen’ ontstaan ook nieuwe perspectieven en uitdagingen voor de ontwerpopleidingen aan de technische universiteiten en de Academies van Bouwkunst.
Zo maakt de ruimtelijke ordening een voorzichtige comeback. De toenemende aandacht voor een betere bescherming tegen overstromingen, voor meer ruimtelijke samenhang van de stedelijke ontwikkeling en voor een betere bereikbaarheid van de steden is goed en nodig. De speculaties en vage doelen waarop de plannen zijn gebaseerd, roepen echter vragen op. De speculaties lijken het ontbreken van een groot zingevingsproject, zoals voorheen de verzorgingsstaat, te moeten compenseren.
Maar het meest zorgwekkend is dat vooralsnog geen moeite is gedaan al deze plannen op elkaar te laten aansluiten. Het is alsof vier leden van een gezin elk een verbouwing voor hun huis bedenken en vier aannemers regelen. Voor zo’n werkwijze is de make-over van Nederland net iets te belangrijk.

Han Meyer is hoogleraar stedenbouwkunde aan de TU Delft