De onmogelijke spagaat van de AFM

Het toezichtsprookje

De crisis lijkt voorbij. Strenge regels en daadkrachtige toezichthouders moeten de burger beschermen tegen nieuwe financiële rampen. Gebeurt dat ook? Over een ‘consumentenwaakhond’ die niet wil én niet mag bijten.

Medium gr1 5b1 5d

Op het geruite tafelkleed staat een grote doos met mappen en papieren. Een verzameling van vijf jaar communicatie met de Rabobank over de ‘renteswap’ die Joop afsloot toen hij in 2008 zijn bedrijf wilde uitbreiden. Tussen alle papieren zit slechts één brief van de Autoriteit Financiële Markten (afm). Deze dateert van december 2012. In die brief bedankt de afm Joop vriendelijk voor zijn klacht tegen de Rabobank. De melding zal verstuurd worden naar de afdeling die belast is met het onderzoek naar de verkoop van swaps aan het mkb. Verder mag de afm geen informatie geven, dat zou het onderzoek kunnen schaden. Onder het kopje Wat kun je zelf doen? raadt de afm aan om vooral met de klacht naar de bank zelf te gaan.

Joop, die met zijn eveneens gedupeerde collega-ondernemer Henk aan tafel zit, moet daar zo hard om lachen dat de lege koffiekopjes gevaarlijk rinkelen. De nuchter ogende Westfriezen, die ondertussen spreken van het ‘Rabosjoemeldossier’, weten nog hoe de bank hen tien jaar geleden benaderde. Henk zat op de fiets toen zijn accountmanager hem opbelde: hij had een geweldige deal. Joop kreeg persoonlijk bezoek van iemand uit het speciale Treasury Team van de Rabobank uit Amsterdam. Aan dezelfde tafel waar de mannen nu zitten, legde deze ‘snelle bankier’ in plat Amsterdams uit hoe een renteswap werkt. Het kwam erop neer dat Joop zijn rente kon ‘vastzetten’ waardoor hij bij een stijgende rente een hoop geld zou besparen. Risico afdekken, noemde de man het.

Het liep anders. Doordat de rente in plaats van te stijgen steeds verder daalde, namen de financieringslasten van Joop en Henk toe. Maandelijks zagen zij duizenden euro’s van hun rekening verdwijnen. Het zorgde ervoor dat Joop in 2012 eerst zijn huis en daarna een deel van zijn onderneming wilde verkopen om de rest van het bedrijf overeind te houden. Dat bleek echter onmogelijk; de swap heeft een looptijd van tien jaar. Bij verkoop en aflossing van de lening zou Joop de swap, volgens de bank, moeten beëindigen en een boete betalen van bijna een half miljoen. Dat geld heeft hij niet.Joop en Henk – hun echte namen durven zij uit angst voor de bank niet openbaar te maken – zijn geen uitzondering. Ruim zeventienduizend derivaten drong de bank mensen uit het midden- en kleinbedrijf de afgelopen jaren op onder het voorwendsel van risico-afdekking. Velen van hen zitten nu in de problemen. Wanneer een financieel product zo veel schade veroorzaakt, verwachten we in Nederland dat onze financiële waakhond, de Autoriteit Financiële Markten, actie onderneemt. De afm is de instantie die toeziet op financiële bijsluiters bij complexe producten en die instellingen kan straffen als ze klanten oneerlijk behandelen.

Medium gr5 1

Dat valt tegen. Minister Dijsselbloem moest zich vorige week tegenover de Tweede Kamer verantwoorden voor het falen van de afm in het rentederivaten-dossier. Twee jaar geleden gaf de toezichthouder, onder druk van politiek en media, de banken opdracht om alle rentederivaten die verkocht waren aan mensen uit het mkb te herzien. Afgelopen december bleek dat hier niks van terecht was gekomen. Minister Dijsselbloem werd gevraagd waarom hij niet eerder de regie had genomen. Zijn antwoord: ‘Ik vind dat je moet kunnen vertrouwen op de integriteit van de banken en kwaliteit van de toezichthouder.’

Helaas gaat dat wel eens fout. De problemen van de afm met dit dossier staan niet op zichzelf. Ze zijn exemplarisch voor de bijna onmogelijke spagaat waarin het financieel toezicht in Nederland zit. Na de crisis riep de politiek eensgezind om sterke en strenge toezichthouders voor banken, verzekeraars en pensioenfondsen. Niet de financiële sector, maar de belangen van de maatschappij en de burger moesten voorop staan. Nu de economie in Nederland weer aantrekt, is het verleidelijk de teugels te laten vieren. Het toezicht dat er is zou volstaan, en zelfs wel wat minder kunnen.

Is dat zo? Op basis van vijf maanden intensief onderzoek naar de werkwijze van de afm in drie van de belangrijkste dossiers – woekerpolissen, rentederivaten en accountants – concluderen wij dat grote marktpartijen in ons huidige stelsel vrijwel onaantastbaar zijn. We troffen een toezichthouder die ontstaan is vanuit de financiële sector, die vol zit met ex-bankiers en ex-accountants, en het liefst samen met de sector naar oplossingen zoekt. Een toezichthouder met beperkte capaciteit en wil om harde maatregelen te nemen. Die bovendien door het ministerie van Financiën wordt teruggefloten als ze niet doet wat het ministerie wil.

De onafhankelijke financiële waakhond die burgers beschermt tegen hebzuchtige verzekeraars en banken? Dat is een sprookje, bedoeld om ons beter te doen slapen. Totdat de bank u, bijvoorbeeld, een rentederivaat verkoopt.

We troffen een toezichthouder die vol zit met ex-bankiers en ex-accountants

De carrière van Arthur Docters van Leeuwen bevond zich op een dieptepunt toen eind september 1998 de telefoon ging. Was hij eerder het hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst en leidinggevende van het Openbaar Ministerie, nu zat hij, door een uit de hand gelopen conflict met minister van Justitie Winnie Sorgdrager, werkloos thuis. Aan de lijn een headhunter: of hij misschien interesse had in het voorzitterschap van de Stichting Toezicht Effectenverkeer? Daar had Docters van Leeuwen nog nooit van gehoord. Ja, zijn vrouw had wel wat aandelen geërfd en daar hadden ze goed mee geboerd – een keuken kochten ze daarvoor – maar verder had hij in zijn leven weinig te maken gehad met de Amsterdamse beurs. Laat staan met haar toezichthouder.

Vol goede moed werkt de inmiddels zeventigjarige Docters van Leeuwen tegenwoordig aan zijn proefschrift. Met de kruimels van zijn lunchbroodje nog op zijn beige broek haalt hij met plezier herinneringen op. ‘De dag na het telefoontje kon ik al op de koffie komen bij de toenmalige ste-voorzitter, tevens jonkheer. Hij was ervan overtuigd dat ik met mijn analytische geest en hart voor de publieke zaak de aangewezen persoon was om leiding te geven aan een snel groeiende organisatie.’ Na zijn koffiebezoek aan de ste moest Docters van Leeuwen alleen nog langs bij minister Zalm, die de benoeming diende goed te keuren. ‘Dat gesprek duurde slechts vijf minuten. Ik kende Gerrit nog van mijn tijd als jonge ambtenaar bij het ministerie van Financiën. We hadden maar één fotokopieerapparaat op de gang en Gerrit kroop altijd voor.’

Tot in de jaren negentig was de Amsterdamse beurs een jungle. Ongeschreven regels, bedacht en gehandhaafd door beurshandelaren zelf, waren de norm. Conflicten werden onderling opgelost. De sociale controle was groot, klikken uit den boze, en over ethiek was geen discussie. Nadat in de tweede helft van de jaren tachtig ook pensioen- en beleggingsfondsen de aandelenmarkt hadden ontdekt en het grote geld binnenstroomde, kon het al helemaal niet meer stuk. Beurshandelaren vochten om de orders van deze rijke nieuwkomers. De grenzen tussen het in de watten leggen en het omkopen van een nieuwe klant vervaagden.

De oprichting van de ste, de voorganger van de afm, moest hier in 1988 verandering in brengen. Onno Ruding, minister van Financiën, vond het gênant dat Nederland als een van de laatste West-Europese landen zonder extern toezicht op de financiële sector zo’n slecht imago had. Samen met de sector moest de ste erop gaan toezien dat het vertrouwen in de markt bij buitenlandse instellingen weer toenam, zodat Amsterdam een waardige concurrent kon worden voor de Londense City. In de praktijk veranderde er echter weinig omdat de nieuwe toezichthouder geen mandaat had om eigen controles uit te voeren. Bovendien zaten de beursvoorzitters zelf in het bestuur. Het bleef op die manier een soort zelfregulering.

Aan deze ‘praktische’ oplossing kwam abrupt een einde met de Nusse Brink-affaire in 1993. Nusse en Brink, directeuren van een effecteninstelling, werden verdacht van faillissementsfraude, verduistering, en zelfs van het witwassen van drugsgeld. Ze kwamen met een lage straf weg, want de rechtbank oordeelde dat ‘bij afdoend toezicht de situatie minder ernstig was geweest’. Minister van Financiën Gerrit Zalm bezweek voor de kritiek van verontwaardigde Kamerleden en gaf de ste eindelijk eigen controlebevoegdheden.

Medium gr2 5b1 5d

Er waren op dat moment in Nederland drie financieel toezichthouders: De Nederlandsche Bank (dnb) voor de banken, de Pensioen- en Verzekeringskamer (pvk) voor verzekeraars en de Stichting Toezicht Effectenverkeer (ste) voor de beurs. Op een markt waarin gemengde producten steeds meer de norm werden, was dit een onhoudbare situatie. Voor Jeroen Kremers, top-ambtenaar bij het ministerie van Financiën, was het duidelijk dat er iets moest veranderen toen hij een ‘uiterst misleidende’ advertentie tegenkwam van een ‘winstverdriedubbelaar’, aangeboden door een bank, maar met elementen van verzekeren en beleggen. Hij knipte de advertentie uit en stuurde deze op naar alle drie de toezichthouders met de vraag: ‘Wie doet hier wat aan?’ ‘Toen bleek dat geen van de drie wist wiens verantwoordelijkheid het was om in actie te komen’, vertelt hij: ‘Ze wezen allemaal naar elkaar.’

Kremers ging aan de slag om het toezicht drastisch te hervormen. Dat resulteerde in 2002 in een nieuwe taakverdeling waarin dnb zich concentreert op de stabiliteit van banken, verzekeraars en pensioenfondsen, en de ste, vanaf dan ‘Autoriteit Financiële Markten’, zich richt op gedrag: zorgen dat financiële instellingen elkaar en klanten eerlijk behandelen, zodat er gezonde concurrentie kan plaatsvinden. Na deze grote hervorming kreeg de organisatie van Docters van Leeuwen er nog meer taken en mensen bij. Het aantal onder toezicht staande instellingen groeide tussen 2002 en 2007 van een krappe zeshonderd naar meer dan tienduizend, de kosten stegen van 31,1 miljoen naar 82 miljoen euro, en het aantal medewerkers verdubbelde naar 434.

Bankiers en verzekeraars beschuldigden de nieuwe AFM van ‘scoringsdrift’, een ‘kleuter met een machine­geweer’

De naam ‘Autoriteit’ moest de afm verdienen. De sector was gewend aan zelfregulering en minimale controle. Bankiers en verzekeraars beschuldigden de nieuwe, onervaren toezichthouder van ‘scoringsdrift’. Ze zou zich gedragen als een ‘kleuter met een machinegeweer’. Docters van Leeuwen trok zich weinig aan van de kritiek en vertrouwde op zijn juridische expertise. Als instellingen besloten te procederen tegen de afm, wat in de beginjaren veelvuldig gebeurde, gaf hij zich niet snel gewonnen. Langzaam maar zeker bouwde de afm jurisprudentie op. Richtte ze zich aanvankelijk vooral op oncollegiale overtredingen zoals handel met voorkennis, vanaf 2007 had ze met de Wet Financieel Toezicht ook een juridisch mandaat om consumenten te beschermen. De zorgplicht binnen deze wet schrijft voor dat financiële ondernemingen hun klanten zorgvuldig adviseren en informeren.

‘Ik heb de zorgplicht niet verzonnen, maar ik heb er wel voor gezorgd dat deze er kwam’, glundert Docters van Leeuwen. ‘Dat was de grootste omslag.’ Tevreden trok hij in 2007 de deur achter zich dicht. De afm was neergezet. De jungle is getemd, van zelfregulering is geen sprake meer, en zelfs de gewone man is beschermd – dacht hij.

De woekerpolisaffaire is een van de grootste financiële schandalen die Nederland ooit heeft gekend. Tussen 1989 en 2008 gingen meer dan zeven miljoen ‘beleggingsverzekeringen’ over de toonbank, bedoeld om vermogen op te bouwen. Mensen hoopten er hun hypotheek mee af te lossen, hun pensioenpotje te vullen of de studie van hun kinderen te bekostigen. Met de enorme rendementen die verzekeraars voorspiegelden – op basis van de mythe van een eeuwig stijgende beurs – moest dat lukken.

Adviseurs verdienden goud geld aan de provisies die verzekeraars hun toeschoven. De politiek stimuleerde de verkoop met belastingvoordelen. Maar verzekeraars hielden de torenhoge kosten expres verborgen en de ‘verzekeringen’ gaven geen enkele zekerheid. Bij een dalende beurs bouwden de polissen niet of nauwelijks meer op en liepen vele zelfs leeg. Hoogleraar ondernemingsfinanciering en financiële markten Arnoud Boot wees al in 1995 op dit gevaar, in een artikel vol uitroeptekens. Tot halverwege de jaren nul, toen televisieprogramma’s op de polissen sprongen, was hij een roepende in de woestijn.

In hetzelfde jaar waarin Boots artikel verscheen, investeerde Godfried Sippel de erfenis die hij kreeg van zijn overleden moeder in een Aegon Koersplan. Adviseur en verzekeraar beloofden hem dat als hij elke maand driehonderd euro zou inleggen hij op zijn zestigste een ton zou hebben. ‘Er werd reclame voor gemaakt met “al driehonderdduizend mensen zijn je voorgegaan”. Als zoveel mensen het doen, dacht ik, zal het wel goed zitten’, vertelt Sippel. We zitten in zijn woonboot, De Kokosnoot. Aan de muren houtsnijwerk uit Borneo, Aziatische zwaarden en Indonesische schilderijen. Sippel werkt als medisch analist in een ziekenhuis, maar nam altijd veel vrij van zijn werk om te reizen. Het Koersplan moest zijn pensioengat dichten. Toen Sippel in 2004 op zijn afschriften zag dat zijn inleg verdampte waar hij bij stond, kon hij niet stil blijven zitten. Samen met mede-gedupeerde René Boosten richtte hij een stichting op, Koersplan De Weg Kwijt. Ze haalden er een ervaren advocaat en een financieel expert bij. Die vonden de misleiding in Koersplan zo overduidelijk dat ze ervan uitgingen dat de zaak binnen twaalf maanden gewonnen moest zijn. Het werden negen lange jaren. Elke kans om te traineren greep Aegon aan. Toen de Stichting in eerste aanleg won, ging Aegon in hoger beroep. De verzekeraar bleef ontkennen iets te hebben misdaan.

Opgeven wilde Sippel niet. Hij is allergisch voor onrecht en de inmiddels dertigduizend leden van Stichting Koersplan De Weg Kwijt rekenden op hem. Dankzij hun bijdrage aan zijn oorlogskas kon hij doorprocederen, zijn lange grijze paardenstaart netjes weggestopt iedere keer als hij voor een rechter moest verschijnen. In de zomer van 2013 stelde de Hoge Raad de Stichting alsnog volledig in het gelijk. Wie zich had aangesloten, kreeg 85 procent van de betaalde premies aan de verborgen overlijdensrisicodekking terug – voor woekerpolisclaimbegrippen een ongekend succes.

De AFM verkiest consequent ‘norm-­overdragende gesprekken’ boven boetes en aangiftes

Mede-oprichter René Boosten mocht het niet meer meemaken. Hij overleed het jaar daarvoor. Sippel houdt gemengde gevoelens over aan zijn overwinning. In zijn negen jaar durende strijd heeft hij duizenden inschrijfformulieren vergeleken, tienduizenden e-mails en telefoontjes van woekerpolisklanten beantwoord, nauwelijks tijd gehad voor zijn gezin, laat staan voor zijn reizen. ‘Ik zou het nooit nog een keer doen.’

Het gekke is dat Sippel al die tijd niets van de afm merkte. Waar was de toezichthouder? Vanaf haar ontstaan is ze zich al bewust van de problemen met de beleggingsverzekering, maar ze worstelt jarenlang met de verzekeraars en het ministerie van Financiën. Pas in 2005 tonen de grootste verzekeraars, onder druk van het ministerie, zich voor het eerst bereid mee te werken aan een onderzoek naar de beleggingsverzekering. Dat moet dan wel geheim blijven voor de buitenwereld. Alleen het ministerie, vertrouwde bondgenoot van de verzekeraars, mag ervan weten. Maar de resultaten blijven niet binnenskamers: in oktober 2006 lekt uit naar De Telegraaf dat de afm een geheim onderzoek heeft gedaan. Nu is voor iedereen duidelijk dat de verzekeraars wanpraktijken proberen te verbergen. Een maand later lanceert Tros Radar de term ‘woekerpolis’ en is het schandaal een feit.

Medium gr3 5b1 5d

Je zou verwachten dat de verzekeraars dan boetes krijgen. En dat ze in de jaren erna hard worden aangepakt voor het feit dat ze hun klanten niet afhelpen van lopende woekerpolissen, de zogenoemde ‘nazorg’. Dat gebeurt niet. Het verweer van de afm: wij hadden geen mandaat om de verzekeraars te straffen. De producten werden immers gemaakt en verkocht voordat er een zorgplicht was. Het ministerie van Financiën stelt verdere steun en wettelijke mogelijkheden voor de afm om toe te zien op de nazorg eindeloos uit. Zo wordt het probleem steeds groter.

Over compensatie van de geleden schade voor gedupeerden heeft de afm evenmin iets te zeggen. Dat is een civielrechtelijke kwestie. Tegen de pers zwijgt de afm over de tekortschietende compensatieregelingen. De toezichthouder heeft geluisterd naar dnb, die dreigt dat de verzekeraars omvallen als ze de schade van alle klanten – twintig tot dertig miljard volgens hoogleraar Arnoud Boot – eerlijk compenseren. Dat wil de afm ook niet. De afm beperkt zich tot een feitenonderzoek, dat de verzekeraars alleen toestaan als het rapport daarover geen conclusies bevat. Verder richt de afm zich in het woekerpolisdossier vooral op een minder machtige partij: de duizenden financieel adviseurs. Eerst beperkt de toezichthouder de ondoorzichtige provisies die deze bemiddelaars ontvangen bij het afsluiten van complexe financiële producten, later volgt een verbod.

3,7 miljoen beleggingsverzekeringen lopen nog als de afm eind 2012 eindelijk morele steun krijgt van het ministerie om officieel toezicht te gaan houden op de nazorg. Het kost dan nog bijna drie jaar, voortdurende gesprekken, een voor de toezichthouder ongekend scherp geformuleerd rapport (‘De afm vindt de marktbrede resultaten van de verzekeraars zeer teleurstellend’), en ten slotte een wettelijke nazorgverplichting voordat de sector in beweging lijkt te komen.

Die nazorg komt neer op een gigantische afvinkoperatie. Verzekeraars zetten callcenters in, straten worden af gelopen, alles voor een bevestiging van de klant. In het afm-rapport Nazorg beleggingsverzekeringen van oktober 2015 kan tevreden worden vastgesteld dat tien van de zeventien verzekeringsmaatschappijen honderd procent van de klanten met de allerergste woekerpolissen, de ‘leeglooppolissen’, hebben bereikt. Of al die klanten daarmee ook zijn geholpen is een tweede. Meer dan een kwart laat zijn leeglooppolis doorlopen.

De onthutsende tussenstand na ruim twee decennia woekerpolisaffaire: miljoenen gedupeerden zijn afgescheept met een fractie van hun inleg, honderdduizenden mensen zitten met een pensioengat of restschuld voor hun hypotheek, en tienduizenden weten nog steeds niet wat ze aanmoeten met hun polis. ‘Zijn de verzekeraars nu weggekomen met bedrog, is er niemand die ze straft?’ vragen wij een ex-afm’er betrokken bij het woekerpolisdossier. ‘Ze worden voor een deel gestraft’, antwoordt hij, ‘via de claims, de rechtszaken.’ Hij is even stil. Dan voegt hij toe: ‘Echt een straf-straf is dat uiteraard niet.’

Zonder mandaat om te straffen is de afm machteloos. Dit is een terugkerend probleem. Maar heeft ze de wettelijke middelen wél, dan praat ze nog steeds liever dan dat ze slaat. De toezichthouder verkiest consequent ‘normoverdragende gesprekken’ boven ‘formele maatregelen’ als boetes en aangiftes (zie grafiek Liever praten dan straffen: Formele en informele maatregelen AFM 2008-2014). En nog liever dan dat zij normoverdragende gesprekken voert, staat zij gewoon ‘in dialoog’ met de sector. ‘Als gesprekspartner voor marktpartijen geven wij aan wat wel en niet kan en denken wij mee in mogelijkheden en oplossingen’, geeft ze aan in haar jaarverslag uit 2013.

Overleggen zit in het dna van de waakhond. Niet alleen begon ze direct na haar oprichting met brancheorganisaties te praten om draagvlak te creëren, waardoor het ruim vier jaar duurde voordat de lang verwachte Wet Financieel Toezicht er was, ook partijen die het al te bont maken vroeg Arthur Docters van Leeuwen op de koffie te komen. Dat gebruik nam hij mee uit zijn tijd als hoofd van de Binnenlandse Veiligheidsdienst. Daar nodigde hij ambassademedewerkers die ‘buiten de lijntjes kleurden’ uit voor een ‘goed gesprek’. Waar diplomaten en spionnen de dreigende ondertoon van zo’n uitnodiging goed oppikten, bleek dat in de financiële sector anders te liggen. ‘Die bankiers dachten gewoon: leuk, ik mag op de koffie bij de voorzitter van de afm!’, vertelt Docters van Leeuwen.

‘Het is geen rijden door rood. Boetebesluiten zijn documenten van tientallen pagina’s’

Om de boodschap helder te maken, veranderde hij de term ‘goed gesprek’ in ‘normoverdragend gesprek’, maar of dat indruk maakte op kwaadwillenden en zonnekoningen valt te betwijfelen. Met dsb-directeur Dirk Scheringa voerde hij meerdere gesprekken. Dat weerhield Scheringa er niet van door te gaan met het verkopen van zijn beruchte koopsompolissen en uiteindelijk het te gronde richten van zijn bank. Onderzoek naar het faillissement van dsb wijst uit dat de afm te laat en te weinig slagvaardig is geweest. Docters van Leeuwen: ‘Ik liet me telkens ompraten. Die man had zulke charmes.’

De enige periode dat de afm minder lijkt te luisteren en meer straft, is vlak na de financiële crisis. Nooit had streng financieel toezicht zo de wind mee. De afm heeft nu de wettelijke mogelijkheden hiertoe. Media en politiek steunen een harder beleid – zolang er maar niet aan de hypotheken wordt getornd. Hans Hoogervorst, opvolger van Docters van Leeuwen en bekend als ‘het keffertje van de vvd’, heeft bovendien de persoonlijkheid om in te grijpen. Voor zijn aantreden denkt Hoogervorst nog dat het probleem is dat consumenten niet genoeg eigen verantwoordelijkheid nemen. ‘Maar toen ik er eenmaal zat, merkte ik hoeveel niet-transparante producten er op de markt waren’, zegt hij.

Tussen 2008 en 2010 schiet het aantal formele maatregelen omhoog. De woekerende verzekeraars blijven buiten schot, maar de bankiers zijn niet veilig. Een handvol banken die te hoge hypotheekkredieten verstrekt krijgt boetes, en de afm waagt het (tegen het advies van dnb in) zelfs om te zeggen dat voormalig minister Zalm na zijn rol in het dsb-fiasco ongeschikt is om ABN Amro te besturen. Het hardst treedt de toezichthouder op tegen kleinere partijen, de financieel adviseurs die slordig of zonder vergunning adviseren. Deze ‘cowboys’ jaagt ze de sector uit. ‘Wij hebben die markt schoongeveegd, dat weet ik nog’, vertelt Hoogervorst trots. Voor activistische afm’ers is dit een heerlijke periode.

Tegelijkertijd loopt de afm onder Hoogervorst al snel tegen haar grenzen aan: ze blijkt niet de capaciteit te hebben om meer dan vijftig boetes in een jaar uit te schrijven, laat staan om alle problemen in de financiële sector te lijf te gaan. Zelfs als ze wíl slaan, wordt ze zo gedwongen tot samenwerking. Een prominente ex-afm’er: ‘Ik heb geen voorkeur voor een harmoniemodel boven een conflictmodel, alleen is een conflictmodel veel duurder.’ Als Hoogervorst in het voorjaar van 2011 vertrekt, zet de afm dan ook weer snel een op harmonie gerichte koers in. Samen met het ministerie van Financiën kiest ze als nieuwe voorzitter een hoge ambtenaar die het gewend is zaken achter de schermen te regelen. In het afm-jaarverslag van 2011 komt het woord ‘dialoog’ twee keer zo vaak voor als in 2010.

Conflict of harmonie, er zijn voor de afm altijd meer problemen dan opgelost kunnen worden. Daarom is haar algemene aanpak ‘risico-gestuurd’: de grootste risico’s krijgen prioriteit. Die aanpak baseert ze op de inzichten van Malcolm Sparrow, voormalig politierechercheur en tegenwoordig hoogleraar aan Harvards John F. Kennedy School of Government. Het motto van deze toezichtgoeroe is Pick Important Problems and Fix Them. Maar wat zijn de belangrijkste problemen tussen de duizenden meldingen die de afm jaarlijks binnenkrijgt? Een enkele anonieme klacht verdwijnt onvermijdelijk in de stroom. Pas als een klacht blijft terugkomen of volgens de afm de sector reputatieschade oplevert, is er kans dat hij op de radar van de afdeling risico-analyse belandt. Je zou zeggen dat dit de belangrijkste afdeling van de toezichthouder is, maar hier werken slechts twintig van de 609 werknemers. Eén dag in de maand mogen zij zelf speuren naar nieuwe risico’s, door te praten met kennissen of te lezen in de krant. De rest van de tijd zijn ze brandjes aan het blussen. ‘Acute brandjes krijgen meer aandacht dan beginnende brandjes, terwijl die juist heel gevaarlijk kunnen worden’, zegt een ex-afm’er. Hij schat dat tachtig procent van de gesignaleerde problemen blijft liggen. ‘Daardoor kun je het als toezichthouder per definitie nooit goed doen’, verzucht een oud-bestuurder.

Ook als de toezichthouder beet heeft, kan het nog jaren duren. Eerst gaat ze onderzoeken, praten, er samen uit proberen te komen, waarschuwen. Als dat niets uithaalt en ze heeft besloten te gaan slaan, dan zit er enorme vertraging voordat de klap aankomt. Neem de drie boetes aan de Postbank van februari 2009 voor het verstrekken van veel te hoge hypotheekleningen. Die straf volgde uit een ‘thema-onderzoek’ van januari tot maart 2007 waarbij de afm tientallen dossiers onderzocht. De fouten van de Postbank waren overduidelijk. Toch moest dit twee jaar duren. Jurist Arnt Mein, die promoveerde op de boetes van afm en dnb, legt uit waarom: ‘Het is geen rijden door rood. Boetebesluiten zijn documenten van tientallen pagina’s: je moet de feiten zorgvuldig vaststellen, anders houdt het geen stand bij de rechter.’

ing, dat in 2009 de Postbank opslokt, gaat tweemaal in beroep. Bij het tweede beroep, in juli 2013, maakt de rechter twee van de drie boetes ongedaan. Een prominente ex-afm’er kan er nog boos om worden: ‘Dat Postbank-boetetraject, hoeveel uren dat heeft gekost! Daar had ik bij wijze van spreken de hele uitvaartverzekeringsbranche mee kunnen aanpakken!’ Het ging om een boetebedrag van tienduizend euro.

Tot de belangrijkste taken van de afm behoort het accountantstoezicht. De balans die ze eind 2013 opmaakt van bijna acht jaar controle op deze branche is somber. afm-bestuurder Gerben Everts, die het accountantstoezicht in zijn portefeuille heeft, kan er niet omheen dat in deze periode geen noemenswaardige verbetering is bereikt in de kwaliteit van de zogenaamde Big Four-accountantskantoren. En ja, dat is slecht voor het publieke vertrouwen in de accountancy. Wat kan de afm doen om de kantoren tegen zichzelf in bescherming te nemen?

‘Als we alleen maar tuchtklachten indienen en boetes opleggen, verliezen we draagvlak binnen de sector’

De ‘Big Four’, dat zijn PwC, Deloitte, Ernst Young en kpmg. Deze multinationals zijn verantwoordelijk voor zestig procent van de verplichte accountantscontroles in Nederland. Van de beursgenoteerde ondernemingen hebben ze zelfs negen van de tien als klant. Het maatschappelijk belang is enorm. Het gaat bijvoorbeeld om controles op vele miljarden euro’s aan overheidsuitgaven en de balansen van grootbanken en woningcorporaties.Des te pijnlijker is het dat dit keer op keer fout gaat. Wat begon met de boekhoudkundige trucs van Deloitte en Ahold aan het begin van het millennium is een lange lijst geworden. Met een negatieve hoofdrol voor kpmg. Vestia, DSB Bank, SNS Reaal, bouwbedrijf Ballast Nedam, technisch dienstverlener Royal Imtech, olieplatformbouwer SBM Offshore, vleesverwerker Weyl: allemaal gevallen van fraude of faillissement waarbij de accountant partner was bij kpmg. Ook PwC (duurzame energie-producent Econcern), Ernst Young (ict-bedrijf Landis) en Deloitte (Vestia) gaven ondeugdelijke goedkeuringen af aan bedrijven die korte tijd later failliet gingen.Hoe schokkend ook, helemaal onbegrijpelijk is dat alles niet. De accountants opereren binnen een woud van perverse prikkels. Onbetwiste nummer één: bedrijven betalen de ‘onafhankelijke’ controle zelf, terwijl een goedgekeurde jaarrekening met mooie cijfers voor hen van levensbelang is. In feite ‘kopen’ ze dus de goedkeuring van hun jaarrekening. Daarbij gaat voor de Big Four, grote commerciële advies-en-boekhoudingsconcerns, winstmaximalisatie voor het publieke belang. In 2010 al blijkt ruim de helft van de door de afm beoordeelde controle-dossiers onvoldoende. Vier jaar later moet de afm concluderen dat het nog steeds bijna de helft is. kpmg doet het zelfs nog slechter: zeven uit tien dossiers zijn onvoldoende.

‘Toen wij de bevindingen bij de grote kantoren aan zagen komen, dacht ik: hoe kunnen wij ervoor zorgen dat er niet enorme maatschappelijke opwinding ontstaat, met allemaal wilde ideeën over de toekomst van de accountants?’ blikt bestuurslid Gerben Everts terug. Hij wil koste wat het kost voorkomen dat er een ‘ongenuanceerd’ debat losbarst, met alle onzekerheden van dien. Het zou er zomaar toe kunnen leiden dat accountantscontrole een overheidstaak wordt. Of dat kpmg nog meer schade oploopt.Om de Big Four te waarschuwen, besluit Everts het jaarlijkse feestje van de boekhouders te kapen – Accountantsdag 2013, in de Rai. Hij overtuigt de dagvoorzitter dat hij de zaal even mag toespreken. Ik hoor telkens goede voornemens, houdt hij zijn publiek voor, maar als ik vraag die concreet te maken, blijft het een groot leeg vel. Zijn boodschap: wacht niet tot wij en de politiek jullie moeten dwingen. Kom zelf met een plan.

Medium 2016 amf 3

De verrassingsactie vormt het startschot van een grootscheepse reddingsoperatie. De maatschappij moet niet gered worden van kpmg, kpmg moet beschermd worden tegen de maatschappij.

De afm kreeg het accountantstoezicht op haar bord naar aanleiding van de ophef over de boekhoudschandalen bij Enron (2001) en Ahold (2003). Ze moest meteen al niet te streng zijn: de politiek schreef ‘een quick-scanachtige aanpak’ voor bij het uitdelen van de vergunningen. Dat er toch zo’n driehonderd van de zevenhonderd aanvragen sneuvelden, zegt iets over de deplorabele staat van de sector.

Vol goede moed maakte een handvol accountants de overstap naar de toezichthouder. De kersverse afm’ers organiseerden een ‘co-creatie platform’ van belanghebbenden, veelal uit de Big Four. Het bleek trekken aan een dood paard. De afm-accountants moesten eerst maar eens bewijzen dat er serieuze kwaliteitsproblemen waren, vonden de Big Four. Het kritische afm-rapport uit 2010 en een stuk of wat boetes van in totaal 1,2 miljoen euro maakten weinig indruk. Ter vergelijking: kpmg alleen al betaalde in 2014 ruim acht miljoen dollar aan boetegeld aan de Amerikaanse waakhond sec.

Na één keer zachtjes grommen, keerde de hoop op samen naar oplossingen zoeken al snel weer terug. De afm-accountants praten vier keer per jaar met de bestuurders van de Big Four. ‘Je moet wel on speaking terms blijven’, meent een oud-medewerker van de afdeling. Tegenover vakblad Accountant verklaart een voormalig hoofd accountantstoezicht onder de titel ‘De afm wil geen boetemachine zijn’ geruststellend: ‘Als we alleen maar tuchtklachten indienen en boetes opleggen, verliezen we draagvlak binnen de sector en schieten we ons doel voorbij.’

Na zijn optreden op Accountantsdag 2013 zetten Everts en zijn afdeling dan ook alles op alles om de klap van hun naderende rapport te verzachten. Ze beginnen de Big Four-bestuurders in te fluisteren wat er op dat witte vel zou kunnen komen. Een raad van commissarissen, iets met het interne beloningsmodel, inzetten op kwaliteit, een stukje cultuurverandering. Nog altijd horen de heren en dames het schouderophalend aan. Maar de afm heeft een troef achter de hand om Everts’ reddingsplan op te dringen. Geholpen door een reeks schandalen die kpmg in de loop van 2014 aan de rand van de afgrond brengen, slaagt hij erin politieke druk te mobiliseren.

Van alle mensen die op LinkedIn aangeven bij de AFM te hebben gewerkt, werkt nu de helft in de financiële sector

De financieel specialisten in de Tweede Kamer zijn wel te porren voor de ‘verplichte zelfregulering’. In gesprekken met Kamerleden en minister Dijsselbloem breken de afm’ers een lans voor het plan van Everts, inclusief de oplossingen waarmee ze de Big Four aan het bewerken zijn. Het vertrouwen in de accountancy moet worden hersteld, maar de politici zien er weinig heil in om zelf in te grijpen. ‘Wij kunnen verkeerd gedrag verbieden, maar goed gedrag gebieden met wetgeving: dat gaat niet’, meent Henk Nijboer. Alleen Arnold Merkies (SP) roept nog iets over een accountant in overheidsdienst. Het is aan dovemansoren gericht. Met een dreigend klinkende motie zet de politiek de accountants aan het werk.Voor de Big Four is een vlucht naar voren nu onvermijdelijk geworden. Een werkgroep van zes ‘jonge partners’ (vier Big Four en twee ‘Next Nine’) en één ervaren medewerkster van een ‘klein middelgroot kantoor’ – accountants houden van precieze categorieën – moet de Big Four op de valreep behoeden voor Haagse ingrepen. Eén hete zomer hebben ze. Het worden hectische maar memorabele dagen, met thuis gekookte maaltijden en pizza’s in elkaars achtertuin. Gesteund door regelmatige afstemming met de afm en een sterk groepsgevoel krijgen de accountants het voor elkaar.

Medium grafiek

In september 2014 presenteert hun belangenvereniging, de nba, maar liefst 53 maatregelen aan Dijsselbloem. Dat gebeurt op dezelfde dag als het zoals voorspeld kritische afm-rapport verschijnt, dat op die manier meteen de wind uit de zeilen wordt genomen. Precies wat de afm wilde. De werkgroep heeft goed geluisterd naar de toezichthouder. De maatregelen bevatten onder meer een raad van commissarissen met deels niet-accountants en een beloningsmodel gebaseerd ‘op kwaliteit’. Zelf bedenken ze er nog een beroepseed bij. De perverse prikkels mogen blijven, maar de minister en de Tweede Kamer zijn tevreden. ‘Het kwam iedereen goed uit’, concludeert een ex-medewerker van de afm-accountantsafdeling.De afm gaat jaarlijks toezicht houden op de implementatie van de 53 maatregelen. Het brengt haar in een lastig parket. Ze kan natuurlijk niet uitstralen dat alles nu ineens is opgelost. Maar direct de kantoren afbranden die zojuist welwillend hebben meegewerkt, dat is ook geen optie. De oplossing: het eerste jaar gaat de afm alleen kijken naar de opzet van de maatregelen binnen de kantoren. En alles in goed overleg, zodat niemand voor verrassingen komt te staan. Een kleuter die je bij de hand moet nemen? afm-bestuurder Everts zucht. ‘Nou ja, je hoopt dat het een tiener wordt die zelf vraagt of je zijn huiswerk wil overhoren.’Het extra toetsmoment blijkt een gouden kans voor kpmg om het geschonden imago te repareren. Amper een jaar na de zware onvoldoendes scoren de Big Four fraaie groene stoplichtjes op een gloednieuw ‘afm-dashboard’. Dankzij dit cadeautje kan Jan Hommen van kpmg (score: 4.6 uit 5, en het diepst groene stoplichtje) tijdens Accountantsdag 2015 de ‘incidenten’ afdoen als ‘rotte appels.’

Dat lijkt te makkelijk. Vlak voor het dashboard op de afm-website verschijnt, is er juist een belangrijke aanwijzing dat het met de intrinsieke motivatie van de Big Four-partners nog altijd niet best gesteld is. Als de Deloitte-partners weigeren een boekhoudkundige truc met hun eigen beloningen te beëindigen, gaan de kort daarvoor aangestelde commissarissen daarmee akkoord. Bovendien zal pas in de loop van dit jaar worden gekeken of de Big Four de voorgenomen maatregelen ook daadwerkelijk uitvoeren. Dan, zo’n twee jaar na dato, volgen er ook eindelijk boetes voor de slechte resultaten uit 2014. Een ‘raar signaal’, zo geeft de afm toe, als je op dat moment opnieuw – zo is de hoop – groene stoplichtjes staat uit te delen.

Bij Gerben Everts is ondanks alles het ideaal van samen het beroep vormgeven nog altijd springlevend. Een recente afm-vacature voor de accountantsafdeling vraagt expliciet om kandidaten met een Big Four-achtergrond. Grofweg twee derde van de afm-accountants heeft al een Big Four-verleden, blijkt uit ons onderzoek. Dit is vooral bedoeld om bij deze kantoren draagvlak te creëren.

Medium gr4 5b1 5d

In de toekomst moet de afm een opleidingsplaats gaan worden voor aanstormende Big Four-talenten, stelde Everts eerder tegenover Het Financieele Dagblad. Bij de Amerikaanse sec doen ze dat ook en die hebben er goede ervaringen mee. Twee jaar lang toezichthouden op de Big Four – behalve op hun eigen kantoor – en dan weer terug de sector in. Doordrongen van het publieke belang de strijd aangaan met de prikkels. De draaideur is de oplossing geworden.Mocht in de toekomst weer blijken dat de Big Four de regels aan hun laars lappen, dan moeten politiek en afm zich opnieuw beraden op hun strategie.

En de accountants zelf? Op de Accountantsdag 2015 treffen we een sector in verwarring. Sessies over ethiek (‘volg je gevoel’) worden afgewisseld met de mogelijkheid om een weekend in een wel heel bijzondere Mercedes Benz te rijden. Oud-staatssecretaris Fred Teeven en werkgeversvoorman Hans de Boer spreken, maar ook Joris Luyendijk. Over één ding heerst eensgezindheid, blijkt uit een live poll onder de aanwezige accountants: 82 procent verwacht dat er nog meer lijken uit de kast gaan komen.

Het heetste hangijzer voor de AFM op dit moment is haar rol bij de rente­derivaten

Alles voor ‘praktijkkennis’. Dat is het achterliggende idee bij de afm om te werven in de financiële sector. Uit de tweejaarlijkse stakeholdersenquêtes, die de afm zeer serieus neemt, blijkt telkens dat Nederlandse bankiers, accountants en financieel adviseurs vinden dat de toezichthouder niet genoeg kennis in huis heeft. Volgens onze telling is het in ieder geval niet zo dat de afm te weinig mensen uit de praktijk aanneemt. Niet alleen de Big Four zijn goed vertegenwoordigd in het medewerkersbestand van de afm, dat geldt ook voor de ‘Big Three’-banken (abn, ing, Rabo). Meer dan de helft van de huidige afm’ers komt uit de financiële sector (zie Infographic verkleving).

Het nadeel van al die mensen ‘uit de praktijk’ laat zich raden. Een recente dnb-survey onder financieel toezichthouders toont dat afm’ers en dnb’ers die uit de financiële sector komen zich hier sterker mee identificeren, en wie zich sterker met de sector identificeert, presteert slechter als toezichthouder. Sociale wetenschappers noemen dit ‘verkleving’. Het is de toezichthouder die zo goed begrijpt wat er in een sector speelt, zo goed kan meedenken, dat hij – vaak onbewust – te gedienstig wordt aan de wensen van die sector.

Natuurlijk kunnen ex-bankiers die genoeg hebben van de financiële wereld en bereid zijn hun bonussen op te geven voor het ministerssalaris van de toezichthouder goede afm’ers zijn. Maar dan moeten ze zich wel aanzienlijk sterker identificeren met de toezichthouder dan met de financiële sector, zegt het dnb-onderzoek. En dan moeten ze niet willen terugkeren naar de financiële sector. Dan loop je het gevaar dat ze – met hun toekomstige baan in het hoofd – te aardig zijn.

Uit onze analyse blijkt echter dat de afm dikwijls fungeert als trainingskamp voor de financiële sector, en zeker niet alleen bij accountants. Van alle mensen die op LinkedIn aangeven in het verleden bij de afm te hebben gewerkt, werkt tegenwoordig ruim de helft in de financiële sector. Bij banken, verzekeraars, pensioenfondsen, accountantskantoren, of bij een zelf-opgericht ‘compliance’-kantoor. Dit kan zonder zogeheten ‘afkoelperiode’. Alleen bestuursleden moeten een half jaar wachten voordat ze vanuit de afm naar de sector mogen gaan. ‘De meest gebruikelijke stap die mensen maken bij ons is naar een marktpartij als compliance officer’, vertelt een insider. Deze ex-afm’ers helpen financiële instellingen om binnen de lijntjes te kleuren. Daar is grote behoefte aan, want de Wet Financieel Toezicht is sinds de crisis alleen maar complexer geworden. Voor jonge bankiers kan het een bewuste carrièrestap zijn om twee jaar bij de afm te werken en dan met de opgedane kennis terug te keren naar een bank. Dit ‘draaideur-effect’ zien we maar liefst bij dertig procent van de ex-afm’ers. Deze mensen komen niet meer terug bij de toezichthouder. Een ex-afm’er die nu als compliance officer bij een bank werkt is er duidelijk over: ‘Ze kunnen me nu nooit meer betalen.’

De enige hoge afm’er die fel heeft gewaarschuwd voor verkleving is oud-bestuurder Theodor Kockelkoren. Kockelkoren staat bekend als ‘de havik’. Hij schuwde ook niet om te zeggen dat banken na de crisis nog steeds ‘knollen voor citroenen’ verkochten, een uitspraak die de bankenbranche hem is blijven nadragen. Tijdens meerdere publieke lezingen liet hij weten dat het meegaan met het wereldbeeld van de sector door toezichthouders een directe oorzaak van de crisis was. Een toezichthouder vol mensen uit de sector vond hij dan ook ‘onwenselijk’. Tweemaal werd Kockelkoren gepasseerd voor het voorzitterschap van de afm. Nadat dit in 2014 voor de tweede keer was gebeurd, vertrok hij.

‘Wat is daar toch aan de hand bij de afm?’ vraagt Chris Buijink, voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Banken (nvb) ons met een grote glimlach. Voor de sector is het duidelijk: het rommelt bij de afm. Dat is ruim een jaar eerder begonnen met de raad van toezicht. Omdat zij te veel nevenfuncties in de sector zouden hebben, verving Dijsselbloem vier van de vijf leden.*

Kort daarop gaat het opnieuw mis. Per 1 januari van dit jaar stapt Annemarie van Gaal, ondernemer en tv-persoonlijkheid, op uit de raad van toezicht. De onenigheid over haar vertrek is een populaire soap voor bankiers en adviseurs. Dijsselbloem zegt dat Van Gaal moest vertrekken vanwege haar betaalde speeches op ‘roadshows’ van ing en Rabo. Van Gaal stelt dat die nevenactiviteiten door afm zijn goedgekeurd. De berichtgeving doet de reputatie van de afm geen goed. Als ze haar eigen hoogste toezichtsorgaan niet op orde heeft, hoe wil ze dan de financiële sector controleren? Tot overmaat van ramp blijkt dat de afm het vertrek van Van Gaal heeft proberen te verzwijgen. Het Financieele Dagblad moest het zelf uit de Staatscourant plukken.

De sector vindt het allemaal maar niks. Bankenvertegenwoordiger Buijink is stellig: ‘afm moet wel een “sterk merk” blijven, anders wordt de burger wantrouwend en daar zitten de banken niet op te wachten.’

Gedupeerde burgers of kleine ondernemers zijn gedwongen hun gelijk via de rechter te halen

Hij legt de vinger op de zere plek. Banken hebben er baat bij dat de buitenwacht het oordeel van de afm betrouwbaar acht. Als bepaalde banken fouten maken die niet te verhullen zijn, moet de afm dat in een rapport op nette en geanonimiseerde wijze naar voren brengen, zodat de bankiers beterschap kunnen beloven. Net als een scheidsrechter zorgt de afm zo voor een eerlijker speelveld. Dat lukt lang niet altijd. Zoals bij het heetste hangijzer voor de afm op dit moment: haar rol bij de rentederivaten. Ondanks schrijnende fouten heeft de toezichthouder hier veel te aarzelend opgetreden. Hester Bais, advocaat financieel recht, windt er geen doekjes om: de bank heeft haar cliënten troep verkocht. Ze hadden nooit een swap afgesloten als er eerlijk was verteld wat ze kochten.

Bais heeft zich vastgebeten in het rentederivatendossier. Ze is een vrouw met een stevige handdruk, die zich niet makkelijk onder de tafel laat praten. Als ze in het voorjaar van 2014 in een van de vergaderruimtes van het afm-gebouw aan de Amsterdamse Vijzelgracht mag komen praten met het Team Rentederivaten wordt ze van tevoren gewaarschuwd: ‘Mevrouw Bais, we hebben het vermoeden dat u niet zo blij zult zijn met het nieuwe rapport dat wij volgende week uitbrengen.’

De toezichthouders houden zich inmiddels twee jaar bezig met het dossier maar durven geen duidelijk standpunt in te nemen. Het rapport dat een paar weken na het gesprek met Bais zal uitkomen draagt de schuchtere titel Aanbevelingen Rentederivatendienstverlening. De conclusie: er zijn fouten gemaakt bij de verkoop van swaps, maar wij gaan daar niets aan doen. Banken krijgen aanbevelingen over de toekomstige verkoop van rentederivaten aan het mkb.Minister Dijsselbloem sluit zich hier in een vergadering over het rapport met de Tweede Kamer bij aan. In een brief aan de Kamer benadrukt hij dat de situatie in Nederland minstens zo schrijnend is als in Engeland, waar de toezichthouder de banken de opdracht gaf drie miljard pond vrij te maken voor het herstelproces, inclusief compensatieprogramma. De helft daarvan gaat volgens de minister op aan onafhankelijke accountants. Dat vindt hij te duur. In september 2014 stuurt hij dan ook een brief naar de Kamer waarin is opgenomen dat de afm met de banken heeft afgesproken dat zij zelf alle verkochte rentederivaten opnieuw tegen het licht moeten houden.

voor bais is de houding van de afm en de politiek onbegrijpelijk. Zij wil compensatie voor mensen als Joop en Henk, de ondernemers aan de tafel met het geruite tafelkleed, die miljoenen zijn kwijtgeraakt door de aankoop van een derivaat. Maar net als bij de woekerpolisaffaire kan de afm ook hier geen compensatie opleggen. Ze mag alleen boetes uitdelen als een financiële instelling verkeerd handelt. Dat deed ze in dit dossier slechts twee keer: ABN Amro kreeg een boete van twee miljoen euro en één van 750.000. Een schijntje in vergelijking met de ten minste 26 miljard euro die de banken samen aan rentederivaten aan het mkb hebben verkocht. Wanneer iemand is benadeeld door een financiële instelling moet die naar de rechter.

Bais procedeert onder meer namens een cliënt aan wie ing een rentederivaat verkocht met een powerpoint-presentatie. Daar stond de afm als een soort keurmerk op: ‘Bij de verkoop van rentederivaten hebben wij een zorg- en informatieplicht; de afm houdt hier nadrukkelijk toezicht op.’ Toch verliest Bais eind 2013, een paar maanden voor het zwakke rapport van de afm, deze rechtszaak. Gelukkig kan ze haar cliënt, die 1,3 miljoen euro schade heeft geleden, overhalen om in hoger beroep te gaan. De meeste ondernemers uit het mkb hebben daar de tijd en het geld niet voor, maar haar cliënt waagt het risico.

Eind 2015 lukt het: het hof wijst een beroep op dwaling toe. Dat is een keihard oordeel. ing heeft delen van de constructie ‘verhuld’ en de risico’s ‘gebagatelliseerd’. Het contract wordt nietig verklaard. ‘Een mooi oordeel’, zegt Bais, maar ondertussen zijn er vier jaar verstreken en het hof moet zich nog steeds buigen over de vergoeding die ing haar cliënt dient te betalen. Deze procedure kan nog jaren duren.Ondanks eerdere zorgwekkende berichten van de afm waaruit blijkt dat de herbeoordelingen van de banken niet goed verlopen, houdt het rentederivatenteam vol dat het goed komt. Totdat dit in het najaar van 2016 niet meer kan. Het team wordt dan op non-actief gesteld. De voormalig teamleider, begin dertig pas, vertrok al eerder dat jaar naar een compliance-functie bij ABN Amro. Dat de afm een jonge medewerker aan het hoofd zet van zo’n ingewikkelde casus lijkt merkwaardig, maar past binnen de projectmatige insteek met steeds nieuwe teams. Die is afgekeken van adviesbureau McKinsey. In het ingewikkelde financieel-juridische veld waarin de afm opereert, verliest een onervaren team kostbare tijd. ‘Zo’n projectgroep begint dan met mij te interviewen, want mensen die er al zo lang zitten zijn met een lampje te zoeken’, vertrouwt een afm-veteraan die vaak om advies wordt gevraagd ons toe. ‘Mij valt dan op: die weten om te beginnen helemaal niks.’

Na het falen van het team moet de afm in noodtempo herbezinnen. Onder leiding van bestuurslid Femke de Vries (voormalig dnb-bestuurder) wordt drie maanden lang samen met de banken en het ministerie gewerkt aan de noodoplossing. Afgelopen week bracht de afm dit ‘herstelplan’, dat minder speelruimte laat aan de banken, naar buiten. Over de verdere uitwerking van het plan gaan de banken in gesprek. Niet met de afm, maar met drie onafhankelijke deskundigen, geselecteerd door het ministerie van Financiën. Deelname aan het plan is niet verplicht, maar alle Nederlandse grootbanken werken mee. Deutsche Bank, die ook veel rentederivaten heeft verkocht in Nederland, weigert echter. Dit heeft voorzover bekend geen consequenties voor de bank.

Intern onderzoek naar de fouten die de afm heeft gemaakt, moet ergens in het tweede kwartaal van 2016 verschijnen. De afm verwacht dat alle dossiers halverwege 2017 zijn afgehandeld. Maar daarmee is waarschijnlijk nog niet alle ellende achter de rug. Op de achtergrond suddert een nog veel grotere kwestie – een waar bank en toezichthouder angstvallig over zwijgen. De kring van niet-professionele beleggers met een verlieslijdend rentederivaat is namelijk veel breder dan het mkb alleen. Ziekenhuizen, scholen, universiteiten en woningbouwverenigingen bezitten ze ook.

Uiteindelijk gaat de stabiliteit van de grote marktpartijen altijd boven het individuele leed van de consument

afm’ers vergelijken zichzelf graag met ouders. De sector is in deze metafoor altijd het kind, vaak een puber. En een kind sla je niet. Voor een kind zorg je, dat geef je vertrouwen. Ook dwarse pubers draag je het niet na als ze af en toe te laat thuis komen.

Uit ons gehele onderzoek blijkt dat de afm heilig gelooft in zelfregulering van de sector, in dialoog en samenwerking. Zowel bij de falende accountants als de rentederivaten legde de afm ondanks puberaal gedrag de verantwoordelijkheid bij de sector. Als die zelf met oplossingen komt, vindt ze dat beter voor iedereen. Ook als de toezichthouder wel mandaat heeft, straft ze maar beperkt. Waar de kleine partijen zoals financieel adviseurs nog wel hard aangepakt worden, blijft dat bij de banken, verzekeraars en Big Four-accountants een ultimum remedium. Gedupeerde burgers of kleine ondernemers zijn daardoor gedwongen hun gelijk via de rechter te halen. Zij moesten het bij de woekerpolissen en rentederivaten zonder een duidelijk oordeel van de afm doen.

‘De afm is geen consumentenorganisatie’, zeggen meerdere ex-afm’ers. Opgericht als marktmeester door het ministerie van Financiën is de afm nog steeds meer de bondgenoot van financiële instellingen dan een waakhond van de burger. Samen met het ministerie – de afgelopen jaren ook grootaandeelhouder van banken en verzekeraars – doet ze er alles aan om de geloofwaardigheid van de sector overeind te houden. Als toezichthouder is de afm de leverancier van die geloofwaardigheid. Zij is degene die met gezag kan zeggen dat alles in orde is. Of, als er iets mis is, dat daar hard aan wordt gewerkt. Wat het ‘beter leven’-keurmerk is voor de bio-industrie, is de afm voor de financiële sector.

Het nadeel hiervan ligt voor de hand. Uiteindelijk gaat de stabiliteit van de grote marktpartijen altijd boven het individuele leed van de consument.

De tijd dat dat leed de boventoon voerde, heet bovendien achter de rug te zijn. Nederland heeft zich, aldus het kabinet, ‘ontworsteld aan de crisis’ en behoort weer tot ‘de economische kopgroep van Europa’.De banken zeggen hun leven gebeterd te hebben en de klant nu echt centraal te stellen. Dat klinkt ook door in de reclamecampagnes van ABN Amro (‘wat is jouw verhaal?’), ing (‘aan wie geef jij jouw liefde?’), sns (‘een bank die er echt voor je is’) en Rabobank (‘een aandeel in elkaar’). Belangenverenigingen gebruiken Joris Luyendijk graag als mascotte. De kritische onderzoeker van de financiële sector prijkt op de covers van de vakbladen van de nvb en het Verbond. De nba liet hem tijdens de Accountantsdag voor vijftienhonderd accountants een speech houden over ethiek. Wie te midden van al dat goede nieuws nog over streng toezicht begint, geldt als lastpost.

In Engeland verving de Conservatieve minister van Financiën onlangs de activistische voorzitter van de toezichthouder door een ‘constructieve pragmaticus’. In Nederland is de toon al langer omgeslagen. Met de benoeming van Merel van Vroonhoven als nieuwe bestuursvoorzitter van de afm in april 2014 komt minister Dijsselbloem de financiële sector tegemoet. ‘Met de komst van de nieuwe voorzitter geeft de minister gehoor aan een breed gevoelde wens om ook de ervaringen uit de sector bij de bestuurlijke invulling van de afm tot zijn recht te laten komen’, meldt de toezichthouder in een persbericht. De sector reageert enthousiast: Van Vroonhoven heeft vanwege haar achtergrond bij ing en Nationale Nederlanden praktijkkennis. Bovendien heeft ze een natuurlijke neiging de harmonie te bewaren. Dat ze als NS-bestuurslid verantwoordelijk voor de Fyra alle signalen van een crisis niet zag aankomen, nemen de afm en het ministerie op de koop toe.

Na jarenlang gehamerd te hebben op fors toezicht en strenge regels mag het van politiek Den Haag wel een onsje minder. Qua regels – de vvd bestelde al een rapport over de belemmerende ‘regeldruk’ – maar vooral ook als het gaat om de kosten van de afm. De sector laat zien dat ze wil veranderen en de redding van de banken heeft de overheid al genoeg gekost. Reden genoeg om de overheidsbijdrage aan dnb en de afm af te schaffen: vanaf januari 2015 laat Den Haag de sector het gehele budget van de toezichthouders betalen. De forse kritiek van de Raad van State, die stelt dat toezicht uit algemene middelen moet worden betaald omdat het in het algemeen belang is, legt Dijsselbloem naast zich neer. Tegelijkertijd belooft de minister plechtig dat hij de kosteneffectiviteit van het toezicht goed gaat controleren. De beheersing van de toezichtskosten wordt zelfs wettelijk vastgelegd.

De brancheorganisaties zijn er echter nog niet helemaal gerust op. Tweemaal per jaar schuiven zij aan bij de zogeheten ‘Adviserende Panels’ van de afm, waar ze hun zegje mogen doen over de concept-agenda. Het Panel wordt sterk gedomineerd door de sector; voor de consument en belegger zijn alleen de Consumentenbond en de Vereniging Effecten Bezitters aanwezig, tegenover een dozijn brancheorganisaties.

Het afgelopen jaar waren er opeens veel zorgen over de hoge kosten van de toezichthouder, zo blijkt uit de notulen. In april 2015 stelde het Panel ‘graag nog meer inzicht te willen hebben in de kosten van de projecten, denkend aan een overzicht van de grootste projecten, qua geldelijk belang en capaciteit’. In oktober zette de afm de kostenbesparing zelf op de agenda, wat de brancheorganisaties ‘zeer op prijs’ stelden. Het liefst zou de sector nog een stap verder gaan. In een brief aan de Tweede Kamer vroeg de nvb om ‘wettelijk verwerpingsrecht als driekwart van de markt zich niet kan vinden in de toezichtsbegroting.’

Het sluit allemaal naadloos aan bij de door de afm gekoesterde warme band met de sector. Maar zelfs de toezichthouder twijfelt soms even aan de goede bedoelingen van de banken en verzekeraars. ‘Het idee was om samen kritisch naar de inhoud en prioriteiten van onze toezichtsagenda te kijken’, vertrouwt bestuurder Gerben Everts ons toe. ‘In plaats daarvan vragen ze bij alles hoeveel het kost. Ze zouden meer impact kunnen hebben als ze echt meededen aan een inhoudelijk gesprek. Wij willen wel, maar het is aan hen.’


Over dit onderzoek

Van oktober 2015 tot en met februari 2016 verdiepte de Masterclass Onderzoeksjournalistiek van Investico zich in de Autoriteit Financiële Markten, onder begeleiding van Thomas Muntz (Investico) en Koen Haegens (De Groene Amsterdammer). Aan de hand van drie casussen onderzochten we hoe de AFM functioneert. We kozen de casussen op basis van maatschappelijk belang en bekendheid.

Dit onderzoek omvatte interviews met zo’n zestig betrokkenen (AFM’ers, branche-organisaties, consumentenorganisaties, gedupeerden, accountants, adviseurs, politici en experts). De gesprekken duurden vaak meerdere uren, veelal op de achtergrond. Daarnaast namen we deel aan de Beleggersfair 2015 en de Accountantsdag 2015, en namen we talloze rapporten door. De uitgebreide LinkedIn-analyse werd ondersteund door data-journaliste Adriana Homolova. De cijfers van de LinkedIn-analyse zijn gebaseerd op de profielen van huidige en voormalige AFM’ers die in december 2015 online stonden. Aangezien niet iedereen die bij de AFM werkt een LinkedIn-profiel heeft, geven de cijfers geen absoluut beeld, wel een realistische schatting.

Zie platform-investico.nl voor een uitgebreide onderzoeksverantwoording.


* Rectificatie (4 mei 2016) Deze zinsnede wekt onterecht de indruk dat alle vier deze leden van de RvT onder druk van de discussie rondom hun nevenfuncties zijn opgestapt en vervangen. Dit geldt echter niet voor toenmalig lid Henriëtte Prast, dat niet voor herbenoeming werd voorgedragen door de Raad van Toezicht zelf. Prast geeft aan binnen de RvT de praktijk rond nevenfuncties meermalen tevergeefs aan de orde te hebben gesteld.

Grafieken: (1) bron: AFM- jaarverslagen 2008-2014; (2) Gebaseerd op de LinkedIn- pro elen die in december 2015 online stonden