Nederland verliest de greep op ruimtelijke ordening

Het tussenland groeit

De faam van Ruimtelijke Ordening, die bij uitstek Nederlandse traditie van vormgeving van het landschap met liniaal en dragline, is aan het verbleken. De ruimte tussen stad en land slibt dicht – een extra woonwijk hier, een bedrijventerrein daar: Nederland ‘verrommelt’. Uit de wanorde komen – behalve de roep om overheidsingrijpen – ook originele nieuwe inzichten voort.

Volgens Van Dale is ruimtelijke ordening: ‘overheidsbemoeiing met het gebruik van de grond, ten behoeve van de menselijke welvaart en het menselijk geluk’. De welvaart is de afgelopen decennia toegenomen, zeker, maar de kwaliteit van het landschap holt achteruit, en daarmee, wellicht, ook het menselijk geluk. Waar wordt de blik op de horizon níet belemmerd door elektriciteitsmasten, windturbines, bedrijvenparken of woontorens?
De reden ervoor is simpel: gewin. Marcel van Ool van Staatsbosbeheer benadrukt dat in de onlangs verschenen publicatie Stad noch land (NAi Uitgevers): ‘Ondanks alle planvorming waarin rekening wordt gehouden met kwaliteiten als openheid, schoonheid en diversiteit is er een overruling factor in het spel en dat is ons economisch systeem.’ Van Ool legt de vinger op de zere plek: het is de economische drang naar méér die de ruimtelijke ontwikkelingen dicteert. Achteraf wordt dan nog een beetje bijgestuurd.

De ruimtelijke ordening, die de transformatie van woeste natuur in een strak vormgegeven cultuurlandschap van polders en dijken teweegbracht, is aan revisie toe, zo lijkt het. Het land slibt dicht. De grenzen van steden en dorpen zijn, vooral in de Randstad, nauwelijks nog te onderscheiden; het platteland wordt gekoloniseerd met een amorfe bebouwing waarvan niemand meer precies weet wat het is. De omvang van dat ‘tussenland’, het onduidelijke, onbestemde terrein tussen stad en platteland, neemt toe. Het ligt tussen snelwegen in gepropt. Verweesde boerderijen, sloperijen, meubelboulevards, volkstuinen, ‘foodcourts’. Het is er lelijk, het is er onveilig, het is ontoegankelijk en het vormt een barrière voor de stedelingen, die het groen willen opzoeken.

Die verrommeling is natuurlijk nooit de bedoeling geweest. Tot aan het eerste kabinet-Balkenende was een strikte scheiding tussen de bebouwde ruimte en het platteland voorgeschreven. De bouwdrift van lokale overheden ging echter onverminderd voort, onder meer langs snelwegen, vanwege de goede ontsluiting en de uitgelezen mogelijkheden van ‘exposure’ van bedrijven naar de weggebruiker, zoals het Ruimtelijk Planbureau in het rapport Bloeiende bermen nog maar eens vaststelde.

Juist de ‘overheidsbemoeiing’ werd gezien als de oorzaak van de falende greep op het landschap. In de Nota Ruimte (2004) waarin het beleid van de kabinetten-Balkenende uiteengezet werd, werd verkondigd dat het rijk veel minder van bovenaf ging opleggen en gemeenten en provincies meer invloed kregen op het inrichten van hun grondgebied.

In dat ruimtelijke beleid werden de strikte grenzen tussen stad en buitengebied losgelaten. Daarmee werd de realiteit (van de stedelijke expansie en de verrommeling) wel onder ogen gezien, maar dat loste het probleem van het verknipte landschap allerminst op. Gemeenten kregen meer vrijheid, bijvoorbeeld om met elkaar de strijd om bedrijfsvestigingen aan te gaan. Afstemming tussen lokale overheden om compacter te bouwen en de sprawl van bedrijventerreinen binnen de perken te houden, verloopt moeizaam. Het leidt maar tot ‘bestuurlijke drukte’ en heeft alles te maken met de angst van gemeenten om concurrentievoordeel te verliezen.

De huidige stand van regelgeving roept in de grensgebieden tussen stad en land conflicten op – vooral economische en ecologische – in plaats van ze te beslechten. De samenhang van gebieden, zoals de ecologische verbindingszones, of het karakter van het ‘Groene Hart’, wordt door de woeker van het tussenland gestoord. Zelfs in het geval van gebieden die als nationaal landschap zijn aangewezen, staat de deur op een kier. Daar geldt het principe ‘nee, mits’, wat zoveel betekent als ‘we bouwen niet maar als we het toch heel graag willen, doen we het toch’. Hoe sluipend dat proces van dichtslibben kan zijn, werd aangetoond door een in opdracht van Milieudefensie uitgevoerd onderzoek naar het Groene Hart, dat langzaam geofferd wordt aan oprukkende woonwijken. Hoewel gemeenten daar officieel alleen huizen mogen bouwen voor de eigen bevolkingsaanwas blijken er – als alle plannen bij elkaar opgeteld worden – twintig procent meer woningen op het programma te staan. Cees Veerman, coördinerend minister voor het Groene Hart, mag dan vlak voor zijn vertrek uit de politiek nog wel zeggen ‘dat er niet meer gemorreld mag worden aan de grenzen van het Groene Hart om de rust, ruimte en openheid te behouden’, zijn boodschap komt te laat.

En dus zwelt de roep om meer centrale sturing aan. Kees Vriesman, algemeen directeur van Staatsbosbeheer, schrijft in Stad noch land: ‘Staatsbosbeheer maakt zich zorgen om de verrommeling van de stadsranden. Wij pleiten voor een steviger rol van de rijksoverheid: zij zouden provincies en gemeenten een duidelijk beleidskader moeten meegeven en een pot met geld om groene verbindingen tussen de stad en het ommeland te realiseren.’ Maar ja, het is hoogconjunctuur, afslanking van overheidsbemoeienis is nog altijd het parool, en zo is ruimtelijke ordening verstrikt geraakt in een overmaat van wensen en belangen. De verstrengeling van die behoeften heeft tot gevolg dat Nederland de greep op de ruimtelijke ordening meer dan ooit kwijt is. Sommigen grijpen zelfs naar het aloude idee van landaanwinning. Rijksbouwmeester Dirk Sijmons betoonde zich onlangs een voorstander van het afmaken van de Zuiderzeewerken. Het kwakkelende Markermeer heeft amper nog ‘natuurwaarde’ en verandert wat hem betreft in een nieuwe polder. Voor die optie lijkt de politiek alleen al vanwege de kosten niet warm te lopen.

De ‘conflicten’ zijn echter ook aanleiding voor nieuwe inzichten om de verdere aantasting van elementen als openheid, schoonheid en diversiteit tegen te gaan. Sommige daarvan (flexibele planning, functiemenging, zelforganisatie) bieden zelfs economische voordelen. Bedrijventerreinen kunnen, bijvoorbeeld, in de toekomst een belangrijke rol vervullen als natuurgebied.

Bedrijventerreinen hebben een slechte reputatie. Het zijn doorgaans goedkope blokkendozen langs de snelweg, met een uithangbord en een plak asfalt voor de deur. Ze worden zo goedkoop mogelijk aangelegd, hebben meestal alleen een economische functie en voegen op het gebied van architectuur niets bijzonders toe. En ze verouderen snel: na dertig, veertig jaar is zo’n gebied aan een grondige renovatie toe. Tenminste, als de ondernemers al niet massaal naar een volgende bestemming zijn vertrokken; het blijkt vaak goedkoper en sneller om op nieuwe locaties te bouwen dan om de bestaande terreinen opnieuw in te richten.

Impopulaire gebieden blijven achter in leegstand of moeten vanwege de slechte staat nieuw leven ingeblazen worden. Dat geldt nu al voor maar liefst 21.000 hectare bedrijventerrein; de overheid wil in de komende twintig jaar met nog eens 23.000 nieuwe hectaren de economische voorspoed van Nederland stimuleren. Naast de kwestie of die uitbreiding economisch gezien zin heeft, dient zich bovenal de vraag aan hoe bij de gestage uitbreiding van het areaal de schade voor het landschap beperkt kan blijven. Bedrijventerreinen zijn nooit een volwaardig onderdeel geweest in de ruimtelijke ordening. Het waren altijd restgebieden en ze vormden binnen de Nederlandse traditie van landschapsontwerp een discipline waaraan weinig eer te behalen viel. Op dat gebied moet dan ook een inhaalslag gemaakt worden.

Aan Paul Opdam, hoogleraar landschapsecologie aan de Wageningen Universiteit, zal het in ieder geval niet liggen. Volgens deze ecoloog moeten we eerst maar eens af van de tegenstelling tussen economie en ecologie: ‘Groen wordt nog steeds niet echt als economisch belang gezien, maar dat natuur en biodiversiteit voor de leefkwaliteit van het grootste belang zijn, begint overal in de wereld door te dringen.’ Opdam is ervan overtuigd dat duurzame en groene bedrijventerreinen een meerwaarde kunnen bieden voor het oog, de natuur en de mens. Zo kan natuurontwikkeling op bedrijventerreinen een bijdrage leveren aan de ecologische structuur.

Opdam kijkt met zijn onderzoeksgroep naar de manier waarop ecologisch ingerichte kantorenparken als natuurlijke overgangsfase tussen stad en platteland kunnen fungeren. Vanwege de relatieve rust – omdat er niet gewoond wordt – kunnen bedrijventerreinen biotopen herbergen die elders in de stad niet of beperkt aanwezig zijn. Van sommige industrieterreinen is nu al bekend dat ze een vrijplaats voor dieren zijn in een drukke stedelijke omgeving. Met wat hulp van de mens zou de natuur in dat soort gebieden nog veel meer kans krijgen. Op die manier hoeven bedrijventerreinen niet alleen verstoorders van de natuur te zijn, maar kunnen ze ook bijdragen aan een versterking van de leefomgeving.

Bedrijventerreinen kunnen opnieuw rommelruimtes worden, maar dan voor dieren en planten, zeker als er verbindingen gelegd worden met ecologische zones in de omgeving. Dat sluit aan bij de huidige opvattingen op het gebied van ecologie, namelijk dat de kwaliteit van de natuur niet alleen afhangt van een specifieke plek maar vooral van de omgeving. Als bedrijventerreinen slim ingericht worden, dan wordt de ecologische kwaliteit van de omgeving verhoogd en vormen ze een schakel in een netwerk waarvan de natuur in de wijde omgeving profiteert.

Het Wageningse onderzoek houdt zich ook bezig met de randvoorwaarden die gesteld moeten worden aan een groen en duurzaam bedrijventerrein. Het type natuur moet binnen afzienbare tijd tot bloei kunnen komen en aansluiten bij de grondsoort, de oppervlakte en bestaande vegetatie. Zo hebben moerassen op de Nederlandse zandgronden niet veel zin, maar zijn ze wel een optie voor bedrijventerreinen in het lage deel van Nederland. Opdam ziet ook mogelijkheden voor de terugkeer van hoge graslanden die in het verleden door de landbouw verdrongen zijn en nog maar weinig in het landschap te zien zijn. Alleen al zo’n beperkte ingreep kan ruimte bieden aan vlinders of hagedissen.

In Nederland bestaat nog maar een beperkt aantal bedrijventerreinen waar natuur op serieuze wijze is ingebed. Plas-dras zones en schrale hooilandvegetaties op een bedrijventerrein in Zwolle. Een natuurgebied op de Fivelpoort in Appingedam, waar extra ruimte gemaakt is voor foeragerende en schuilende vogels. Een volkstuinencomplex op een kantorenpark bij Leidsche Rijn, of een bedrijventerrein in aanbouw in het westen van Amsterdam waar ruimte voor de watersalamander en ringslang gestimuleerd wordt. En de platte daken van kantoren lenen zich natuurlijk ook voor groen. De voorbeelden zijn terug te vinden in een boekje van Landschapsbeheer Nederland, bedoeld om te laten zien dat de mogelijkheden groot en divers zijn.

De combinatie natuur-kantoorpark biedt ook directe voordelen voor de mens. Zo profiteren bedrijven van een landschappelijke uitstraling, werknemers van een prettige werkomgeving en draagt het groen bij aan het verminderen van fijnstof in de lucht. Bovendien zal het maatschappelijk verzet tegen een bedrijventerrein dat natuur integreert en duurzaam gebouwd wordt kleiner zijn en bieden de terreinen wellicht mogelijkheden voor recreatie. Misschien wel het belangrijkste argument voor bedrijven die zich willen vestigen is dat een duurzaam terrein de waarde van het vastgoed op peil houdt.

Hoewel het boekje van Landschapsbeheer Nederland anders doet vermoeden, is volgens Paul Opdam van een cultuuromslag nog geen sprake. Kortetermijndenken is nog steeds troef. Waar duurzame ontwikkeling niet hoeft, gebeurt het niet. Volgens de ecoloog is het simpelweg een kwestie van willen.

Opmerkelijk genoeg vormen ook natuurbeschermingswetten een belemmering voor ‘groene’ ontwikkeling. Het is het ‘korenwolf-syndroom’: als een bedreigde diersoort zich lekker voelt op een terrein zijn aanpassingen in de toekomst extra moeilijk, zo vreest menige projectontwikkelaar. Opdam pleit daarom voor een dynamischer opvatting over natuur en vindt de wetgeving te rigide: ‘Het liefst zou ik het omdraaien en een groene structuur als uitgangspunt nemen, waarin je steeds andere gebouwen plaatst als je die nodig hebt.’ Op die manier wordt niet het bedrijventerrein groen ingericht, maar komen bedrijven in het groen te staan. De gebouwen kunnen na verloop van tijd van functie veranderen of vervangen worden door bijvoorbeeld woningen, terwijl de natuur in het gebied meeverandert. Op die manier kan de stadsrand dynamisch blijven zonder ‘op slot’ te gaan.

Opdam ziet meer in stimuleren dan in het opleggen van regels. De overheid steekt geld in het ontwikkelen van bedrijventerreinen en dringt aan op het bevorderen van ‘ruimtelijke kwaliteit’ (waarvan niemand weet wat dat precies inhoudt), maar heeft verder weinig middelen om duurzaamheid af te dwingen. Een krachtige stimulans voor het aanleggen van ecologisch verantwoorde bedrijventerreinen ontbreekt voorlopig. Natuurontwikkeling zou een vast onderdeel in het planproces moeten worden, en haast is geboden, want ondertussen gaat de aanleg van de uitgesmeerde, monotone en kale bedrijvenlocaties net zo hard door.

Stad noch land

Met een voorwoord van Kees Vriesman

en essays van Aaron Betsky, Marcel van Ool en anderen

NAi Uitgevers

Tentoonstelling NAi Rotterdam tot en

met 25 februari 2007, en Kasteel Groeneveld, Baarn, tot en met 1 april 2007.

Bedrijven in het Groen:

www.landschapsbeheer.nl