Het vagevuur der verenigde naties

Zij bestaan vijftig jaar, hebben tientallen jaren met hun gezondheid gesukkeld, waren altijd druk bezig, maar konden nauwelijks op resultaten bogen. Nu zijn zij feitelijk failliet. De Verenigde Naties, onze wan- kele hoop op een nieuwe rechtsorde, bescherming van de mensenrechten en - ach! - wereldvrede.
EIGENLIJK BEN IK OP ZOEK naar het telefoonnummer van het Wereldnatuurfonds. Maar daar vlak boven in het telefoonboek staat het: Wereld Federalisten Beweging Nederland. Ik ben stomverbaasd dat ze nog bestaan, de idealisten van een federale wereldregering. Ze hebben zelfs een kantoortje en ze verspreiden foldertjes en beginselprogramma’s. Ik had al meer dan dertig jaar niets meer over ze gehoord.

Het was nog diep in de jaren vijftig toen ik besloot een jonge wereldfederalist te worden. Ik was, in die tijd van de Hongarije-crisis en de eerste rock ‘n’ roll-films, zo ongeveer het enige jeugdlid van de Nederlandse tak van de beweging. Natuurlijk werd ik in de watten gelegd, want men geloofde - toen nog - simpelweg dat de jeugd de toekomst zou hebben. Nu lees ik, veertig jaar later, in de Nieuwsbrief van de WFBN dat de vergrijzing van de vereniging 'nog steeds zorgwekkend’ is. Hoe oud moet het gemiddelde lid intussen niet zijn? De wereldfederalisten waren indertijd allemaal nette mensen, voor de vrede maar geen keiharde antimilitaristen op sandalen. Soms viel er op de afdelingsvergadering een onvertogen woord of was er zelfs wel eens ruzie. Dan was er steevast een oudere dame die ons tot de orde riep met een welgemeend: 'Heren, heren, houdt op met vechten, we zijn toch een vredesbeweging!’
Laat ik niet flauw doen. Ik haalde er wat vrienden bij en er werd een Werkgemeenschap van Jonge Wereldfederalisten opgericht, die feestjes organiseerde, foldertjes verspreidde en met een mooie stand op Koninginnedag op straat stond. We wilden wereldvrede door wereldrecht. De Verenigde Naties moest worden omgevormd tot een 'federale wereldregering’ voorzien van een wereldpolitiemacht om de wind eronder te houden. Later werd ik kritischer over dat idee, omdat ik meer oog kreeg voor de tegenstellingen in de wereld. Stel, vroeg ik me toen af, dat de Verenigde Staten en de Sovjetunie het op een akkoordje gooien en dat er echt zoiets als een federale wereldregering komt, zouden dan de ongelijke verhoudingen in de wereld niet voor altijd bevroren zijn?
De WFBN worstelt, geloof ik, nog altijd met die paradox, gezien 'uitgangspunt 3’: 'De WFBN meent dat de geschetste wereldsamenleving alleen tot stand kan komen door een wisselwerking tussen het bouwen aan structuren voor die samenleving en het rijpingsproces in de mensheid, dat tot de genoemde mondiale basisovereenstemming leidt.’ Ik meen zelfs onenigheid te bespeuren in de wereldfederalistische geledingen wanneer ik lees: 'In uiterste noodzaak, menen een aantal wereldfederalisten, zal de VN actief moeten optreden om overduidelijke agressie terug te dringen.’
De wereldgeschiedenis zag er volgens de wereldfederalisten in mijn tijd nogal eenvoudig uit: eerst vochten de graaf van Holland en de bisschop van Utrecht tegen elkaar, maar nu is Nederland een land geworden; toen vochten landen als Frankrijk en Duitsland met elkaar, maar die zitten nu samen in een verenigd Europa - waarom kan de hele wereld dan niet langzamerhand een geheel worden?
Jammer genoeg bleek de laatste jaren de wereldgeschiedenis niet zo rechtlijnig in elkaar te zitten. Ook de wereldfederalisten moeten vreemd tegen die recente gebeurtenissen aankijken, maar ze bewaren er een bedrukt zwijgen over. De wereld streeft niet meer naar eenheid, integendeel: landen vallen uit elkaar, vroegere buren en vrienden beoorlogen elkaar, iedere afgesplitste eenheid blijkt minderheden te herbergen die op hun beurt weer onafhankelijk willen worden.
Paradoxaal genoeg zou je daar evengoed het gelijk van de wereldfederalisten uit kunnen afleiden. Als de positie van minderheden in kleinere eenheden alleen maar meer precair wordt, zijn we dan niet allemaal beter af wanneer we in grote, gevarieerd samengestelde en gelede eenheden opgaan? De WFBN heeft wel iets opgepikt van wat er de laatste tijd in de wereld is gebeurd: zij is tegen een centraal wereldgezag dat alles voor het zeggen heeft; elk onderwerp moet worden behandeld op het niveau waar er het beste over kan worden beslist. En culturele verschillen moeten rustig naast elkaar en door elkaar heen kunnen blijven bestaan.
IK HEB DE LAATSTE JAREN vaak aan mijn wereldfederalistentijd terug gedacht. De wereld ging zich na de Koude Oorlog weer meer voor de Verenigde Naties interesseren. De vorige Amerikaanse president Bush riep zelfs de 'nieuwe wereldorde’ uit, er werden onder de vlag en de blauwe helmen van de Verenigde Naties militairen ter vredeshandhaving naar landen in alle uithoeken van de wereld gestuurd. De ineenstorting van de Sovjetunie en het einde van de Koude Oorlog hieven de politieke verlamming op waar de Verenigde Naties lang onder hadden geleden. Er kwam ruimte voor gemeenschappelijk internationaal optreden. Zou het oude ideaal nu eindelijk kans van slagen hebben over de benauwde grenzen van nationale belangen heen?
Als om te bewijzen dat er andere tijden waren aangebroken, lokten de Verenigde Staten Saddam Hoessein in de val en lieten doorschemeren dat er geen bezwaar tegen zou bestaan als Irak het aangrenzende oliestaatje Koeweit zou opslokken. Irak maakte daarmee een dodelijke misrekening. De Iraakse invasie in Koeweit van 2 augustus 1990 stelde de Verenigde Staten in de gelegenheid de wereldgemeenschap op te trommelen in een actie tegen Irak die weliswaar een volledige Amerikaanse CNN-showoorlog was, compleet met slimme bommen en slimme camera’s die de slimheid van die slimme bommen aan de hele wereld konden laten zien, maar die toch plaatsvond onder de vlag van de Verenigde Naties. Met quasi instemming van de hele wereld, inclusief bijna alle Arabische landen.
Vanuit Amerikaans gezichtspunt werd het een enorm succes. Het was in eerste instantie een herhaling van een situatie die zich in 1950 had voorgedaan, toen de Sovjetunie vanwege het conflict over de permanente zetel van China de Veiligheidsraad tijdelijk boycotte en Amerika van de gelegenheid gebruik maakte met een strijdmacht onder Verenigde-Natiesvlag het Zuid-Koreaanse regime te hulp te komen. Toen was het echter een toevallige samenloop van omstandigheden geweest waardoor de Sovjetunie niet in staat was gebruik te maken van haar vetorecht. Ten tijde van de Koeweit-crisis was de tweede supermacht in de wereld in een staat van verwarring en ontbinding terechtgekomen die daarna alleen maar is verergerd. De overwinning van de Verenigde Staten - militair, politiek, moreel - was dan ook volledig, zij het toch in meerdere opzichten uiterst paradoxaal. De 'nieuwe wereldorde’ van Bush bleek bestemd voor het beschermen van de oude wereldorde. De inschakeling van de Verenigde Naties stond geheel ten dienste van de Amerikaanse oliebelangen. Het internationale ingrijpen was bedoeld om de nationale soevereiniteit van een piepklein, ondemocratisch, rijk en met het Westen verbonden staatje te beschermen tegen een groot, autocratisch land, dat bezig was zich los van het Westen tot een gevaarlijke militaire en economische macht te ontwikkelen.
Irak werd op de knieen gedwongen en Saddam Hoessein werd om maar een reden niet onttroond: men realiseerde zich dat een vacuum in Irak erger zou zijn dan zijn dictatuur, omdat het fundamentalistische Iran in het gat zou kunnen springen. Verder werd er van de soevereiniteit van Irak weinig heel gelaten. De economische sancties die oorspronkelijk bedoeld waren om een oorlog te voorkomen, werden en worden na de gewonnen oorlog gebruikt om het land eronder te houden ten koste van veel ellende.
Maar bijna achteloos werd er na de Golfoorlog ook nog even een belangrijk precedent geschapen, waarbij de soevereiniteit van Irak om humanitaire redenen opzij werd gezet. De Verenigde Naties beloofden de Koerden in het noorden van Irak te beschermen tegen inbreuk op hun mensenrechten door de regering van Irak. Voor het eerst in de geschiedenis was de wereldgemeenschap bereid in te grijpen in de interne aangelegenheden van een staat als de mensenrechten worden bedreigd. De oorlog die bedoeld was om de soevereiniteit van Koeweit te herstellen, heeft uiteindelijk als resultaat gehad dat de Verenigde Naties voortaan inbreuk kunnen maken op de soevereiniteit van een land. Tot nu toe lijkt dat in Noord-Irak nog wel op te gaan, dat wil zeggen: de Koerden geven niet veel om de Verenigde Naties, maar wel om luchtbescherming door de Verenigde Staten, en de bescherming gaat niet op als Turkije inbreuk maakt op de soevereiniteit van Irak om over de grens de eigen Koerden achterna te zitten.
Toch leek de wereld een hoopvol nieuw stadium te hebben betreden. Toen Somalie in 1992, na de val van Siad Barre, in een clanstrijd was beland en we op CNN konden zien welke ellende dat in het land teweegbracht, was er algemene instemming met een gewapende interventie door de VN om althans de humanitaire hulp te kunnen beschermen. Maar ook hier bleken achteraf Amerikaanse oliebelangen belangrijker dan de humanitaire hulp. Hulpverleners klaagden zelfs dat ze hun werk minder goed konden doen onder een militaire bescherming die verwarring zaaide en uiteindelijk tot resultaat had dat de meeste Somaliers de VN als tegenstanders gingen zien. Pas na het overhaaste vertrek van de Blauwhelmen is in Somalie een betrekkelijke rust weergekeerd.
OOK IN HET VOORMALIG Joegoslavie is het optreden van de Verenigde Naties geen groot succes.
Uiteindelijk kunnen de Blauwhelmen agressie en genocide niet tegengaan, zoals in Srebrenica op z'n pijnlijkst is gebleken. Kleine groepen VN-militairen worden tot gijzelaars van welke partij dan ook die over hun hoofd heen iets wil bereiken. De Navo had in de praktijk meer succes: eerst door met luchtaanvallen op Servische stellingen te dreigen, deze zomer door ze daadwerkelijk uit te voeren. Het heeft ertoe geleid dat de secretaris-generaal van de Verenigde Naties Boutros Ghali heeft voorgesteld dat bij een vredesplan een 'ad hoc-coalitie van lidstaten’ de taak van de Verenigde Naties in Bosnie moet overnemen. De capaciteit van de Verenigde Naties is te beperkt voor grootschalige operaties, schreef hij in een brief aan de Veiligheidsraad; de lidstaten zijn nalatig als het om betaling van hun bijdragen gaat en bovendien zijn er moeilijkheden bij de coordinatie van verschillende operaties met verschillende commandostructuren. Dat wil zeggen: de Navo heeft er geen zin meer in om bij zijn operaties met de mening van de Verenigde Naties rekening te houden.
Kun je over het VN-optreden in ex-Joegoslavie zeggen dat het, met alle problemen die het met zich mee heeft gebracht, toch misschien heeft voorkomen dat de oorlog nog meer uit de hand liep, de ervaring in Ruanda is nog veel afschuwelijker. Op het moment dat het werkelijk gevaarlijk ging worden, vertrokken de VN-waarnemers en konden de Hutu’s ongestoord honderdduizenden Tutsi’s afslachten. Maar ook deze gebeurtenissen zijn paradoxaal. Hadden VN-waarnemers als ze waren gebleven de moordpartijen kunnen voorkomen of inperken? Of waren ze dan ook zelf in groten getale slachtoffer geworden?
Het lijkt erop dat nog steeds geen enkel land bereid is om om louter humanitaire redenen zijn militairen in VN-verband te laten vermoorden. Blijkbaar ligt dat anders als vitale belangen - olie bijvoorbeeld, of simpelweg de olieprijzen - op het spel staan. Maar zelfs al zouden we bereid zijn grote hoeveelheden zwaar bewapende militairen in VN-verband naar brandhaarden in de wereld te sturen, dan nog blijken de risico’s te groot. De Blauwhelmen zijn dan geen vredestichters meer, maar worden partij in de oorlog. Van een vredebewarende rol van de Verenigde Naties blijft dan al helemaal niets over.
IN DE REDE DIE HIJ BIJ DE opening van het academisch jaar voor de Vrije Universiteit in Amsterdam heeft gehouden, analyseert professor Kooijmans, hoogleraar volkenrecht in Leiden en oud-minister van Buitenlandse Zaken, het verschil tussen de VN-operatie tegen Irak en het optreden in Joegoslavie, Somalie en Ruanda. In zijn visie was de inval van Irak in Koeweit precies het type verstoring van de vrede waarvoor het Handvest van de Verenigde Naties vijftig jaar geleden is geschreven: brute agressie van de ene staat tegen de andere. Men hoefde alleen maar het in het handvest gegeven draaiboek af te werken om de vredeverstoorder terug te jagen in z'n hok. Maar bij de andere operaties ging het om burgeroorlogen - waarbij niet de ene staat tegenover de andere staat, maar bevolkingsgroepen tegenover elkaar. In het verleden hebben de Verenigde Naties er bijna altijd van afgezien (Congo was begin jaren zestig de uitzondering) zich met dergelijke 'interne aangelegenheden’ te bemoeien.
Dat dit nu wel gebeurt, lijkt Kooijmans achteraf niet zo toe te juichen. Hij weet het in elk geval aan wat hij de 'CNN-isatie van de samenleving’ noemt. Sinds de Golfoorlog zitten we met z'n allen op de voorste rij om de afwikkeling van het drama via de televisie live mee te beleven. Dat heeft een emotioneel effect - de communis opinio dat er iets moet worden gedaan is dan belangrijker dan de vraag wat er precies moet worden gedaan. Bovendien, zegt Kooijmans, hoort een vredesmacht eigenlijk neutraal te zijn. Formeel is er in zo'n situatie geen sprake van een agressor tegen wie wordt opgetreden, zoals Irak in de Golfoorlog; alleen ter zelfverdediging mogen wapens worden gebruikt. Een vredesoperatie kan dan ook alleen slagen als aan een aantal voorwaarden is voldaan: de strijdende partijen moeten er mee akkoord gaan, er moet een bestand zijn overeengekomen dat kan worden gehandhaafd en de VN-macht moet zich neutraal kunnen opstellen. Er zijn wel degelijk in de laatste jaren situaties geweest die aan deze basisvoorwaarden voldeden: met name in Cambodja, El Salvador, Namibie en Mozambique heeft het VN-optreden geleid tot beeindiging van een burgeroorlog en redelijk democratische verkiezingen.
Professor Kooijmans is een aardig en welsprekend man, werkelijk begaan met mensenrechten en wereldvrede, een man die tijdens zijn korte ministerschap het hart op de goede plaats bleek te hebben, maar in feite ook niets uit kon richten. Hij is vooral beducht om de geloofwaardigheid van de Verenigde Naties en hij herinnert zich maar al te goed hoe politici iedere keer een volgend stapje zetten en hoe de militairen iedere keer waarschuwden dat bijvoorbeeld 'veilige gebieden’ in Bosnie alleen met inzet van tienduizenden militairen te beschermen zouden zijn. Maar de politici dachten dat het wel met veel en veel minder kon, met desastreuze resultaten.
Enigszins wanhopig constateert Kooijmans nu dat er misschien geen echt alternatief is dan een hek eromheen zetten en hulp aanbieden bij de wederopbouw als de partijen eindelijk oorlogsmoe zijn geworden. In Libanon duurde dat veertien jaar en daar was in elk geval geen gevaar voor uitbreiding van het conflict. Toch wil hij iets doen: als bepaalde grenswaarden worden overschreden, bijvoorbeeld de beschieting van een onverdedigde stad, zou de wereldgemeenschap duidelijk moeten maken dat dat niet kan worden getolereerd en een ultimatum moeten stellen, vergezeld van een geloofwaardige dreiging. Want: 'Het zijn de van een krachteloze en niet uitgevoerde dreiging vergezeld gaande ultimata die het aanzien van de VN en haar lidstaten op desastreuze wijze hebben geschaad.’
IK RIL EEN BEETJE ALS IK me afvraag hoe de Verenigde Naties moeten laten zien dat het hun werkelijk ernst is, dat de dreiging ditmaal 'geloofwaardig’ is. Kooijmans gaat ook gauw over naar een ander onderwerp: het is oneindig veel heilzamer aan vredesopbouw te werken voordat een conflict gewelddadige vormen heeft aangenomen, door preventieve diplomatie, preventieve humanitaire hulp en preventieve structurele ondersteuning. Kooijmans gelooft ook zelf niet dat we op deze wijze de Bosnies, Somalies en Ruanda’s van de toekomst onmogelijk zullen maken. Maar, citeert hij de in zijn functie vermoorde VN-secretaris generaal Dag Hammarskjold: 'Het doel van de Verenigde Naties is niet ons in de hemel te brengen, maar ons te redden van de hel.’
Ik geef toe dat ik me even in de war heb laten brengen. Dat ik even heb gedacht dat de Verenigde Naties, als we het allemaal zouden willen, wel in staat zouden zijn zodanig in te grijpen dat schendingen van de mensenrechten zouden worden afgestraft, agressie tegengegaan, hulp gegarandeerd. Kortom, dat we een hemel op aarde zouden beerven. Dat was blijkbaar een oprisping van dat oude, wereldfederalistische sentiment. Natuurlijk kwam die verwachting niet uit. De Blauwhelmen konden hoogstens erger proberen te voorkomen en dan zelf hoon en haat ontvangen om het minder erge dat ze toch nog lieten gebeuren.
IN ZIJN BOEK FROM COLD WAR to Hot Peace over de VN-interventies tussen 1947 en 1994 die hij zelf heeft meegemaakt, heeft de Britse VN-diplomaat Anthony Parsons eigenlijk maar een troost voor ons. In tegenstellng tot vroeger doen de grootmachten nu tenminste enige moeite de Verenigde Naties erbij te betrekken als ze in andere landen willen intervenieren. In 1983 en 1989, bij de invasie in respectievelijk Grenada en Panama, handelde Amerika volkomen op eigen houtje en sprak rustig z'n veto uit toen de Veiligheidsraad het waagde er iets over te zeggen. Blijkbaar is er in de jaren negentig wel enige behoefte aan een vorm van internationale legitimering. Voor Anthony Parsons is dat nog de meest bemoedigende tendens in de wereld van na de Koude Oorlog.
We hebben nu inderdaad een Internationaal Oorlogstribunaal in Den Haag, dat weliswaar geen einde kan maken aan oorlogsmisdaden, maar ze wel alvast kan proberen te bestraffen. Voor Ruanda is een dergelijk tribunaal in de maak. Het zou de kern kunnen vormen van een permanent tribunaal, waarvan misschien ooit een preventieve werking uit zou kunnen gaan. Zo heeft Kooijmans’ opvolger als minister van Buitenlandse Zaken Van Mierlo vorig jaar de oprichting van een permanente interventiebrigade van de Verenigde Naties voorgesteld, waar hij nu samen met Canada voor aan het lobbyen is.
Terwijl de Verenigde Naties feitelijk failliet zijn - doordat de lidstaten hun bijdragen niet betalen, ze zichzelf moeten hervormen omdat er veel te veel organen en structuren zijn en de wanhoop over het VN-optreden in de afgelopen jaren op een toppunt is gekomen - is vredeshandhaving, internationale legitimiteit en lippendienst aan de VN in elk geval in de mode. De wereldfederalisten zouden daar eigenlijk van moeten kunnen profiteren, maar helaas kan de conclusie alleen maar luiden dat de oude paradoxen in de hedendaagse praktijk van de Verenigde Naties alleen maar zijn vermenigvuldigd. Zo zijn we niet in de hel of de hemel, maar in het vagevuur van de o zo goede bedoelingen beland.