Advies aan de (in)formateur (4): Reinier van Zutphen, Nationale Ombudsman

‘Het vertrouwen is niet één-twee-drie terug’

De Nationale Ombudsman denkt dat de vernieuwingsgeest van de jaren zestig en zeventig in deze tijd van pas kan komen. De overheid moet leren haar burgers tegemoet te treden zonder achterdocht. ‘De overheid ziet burgers nu als potentiële fraudeurs.’

Reinier van Zutphen – ‘Je kunt niet regels die uitgingen van het slechte in de mens, nu opeens stoelen op een positief mensbeeld. Dat gaat niet werken’ © Arthur Vriend / ANP

Hij zegt het halverwege het gesprek, bijna tussen neus en lippen door: ‘In de manier waarop we kijken naar de mensen in de samenleving, naar onze medeburgers, moeten we eigenlijk terug naar de jaren zeventig.’ We zitten aan een lange vergadertafel in zijn kantoor in Den Haag, vanaf de vijfde verdieping kijken we uit over de regeringsstad. Even later, gevraagd naar zijn precieze bedoeling met die terloopse opmerking, beklemtoont Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen hoezeer destijds in de maatschappij het gevoel van urgentie leefde om vastgeroeste instituties op te schudden. De vrijheidsgeest van die tijd sloeg neer in nieuwe wetten, met meer individuele rechten en een solide rechtsbescherming van burgers tegenover de staat.

De mens- en maatschappijvisie waarop de overheid haar beleid toen baseerde, beaamt Van Zutphen, ging uit van de goede wil van mensen. Zij hadden daarom recht op een fatsoenlijke behandeling, zonder achterdocht en wantrouwen. ‘Het contrast met het verwrongen mensbeeld van de overheid van tegenwoordig is groot. De overheid ziet burgers nu als potentiële fraudeurs’, zegt hij. ‘Dat moet drastisch veranderen. Ik merk dat veel mensen nu verongelijkt zijn over de manier waarop de overheid hen behandelt. En dat is terecht.’

De ene na de andere herinnering komt bij hem op aan de jaren waarin hij zich academisch vormde als jurist, eind jaren zeventig in Rotterdam. Het beleid was toen gestempeld door het idee dat het recht de burgers diende, en dus zeker niet was bedoeld als legitimatie voor de overheid om verregaande controle op het privé-leven uit te oefenen. ‘Ik heb het gevoel dat we – beleidsmakers, toezichthouders, adviesorganen – dat rechtsidee moeten heroveren, want we zijn in de afgelopen jaren ver teruggevallen. Mijn studietijd was de tijd van de rechtswinkel, van de ondersteuning, van het sociale, van het samen doen, van het mededogen. Het was de tijd dat de mensenrechten een steeds zwaarder gewicht kregen als standaard voor ons recht.’

Enkele juristen die in die jaren de toon zetten voor dat humane rechtsidee waren voor Van Zutphen persoonlijke rolmodellen. Hij noemt Gérard Wiarda, bijvoorbeeld, die als president van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg bekend stond als de ‘serene evenwichtskunstenaar’. Onder zijn voorganger deed het Hof een uitspraak die Van Zutphen bij herhaling opvoert als toonaangevend voor de juridische doorbraken naar meer rechtsbescherming van het individu in die tijd. In dat tegen Nederland gewezen Winterwerp-arrest beperkte het Hof het recht van de overheid om mensen handelingsonbekwaam te verklaren en tegen hun wil naar een inrichting te sturen. Na dat arrest wisten Nederlandse advocaten de weg naar Straatsburg beter dan ooit te vinden.

Van Zutphen laat ook de naam van Jack ter Heide vallen, een van zijn hoogleraren in Rotterdam. Ter Heide koos in zijn juridische denken een sociologische invalshoek: het recht moest aansluiten bij de normen die in de samenleving gelden voor een rechtvaardige en nette behandeling van mensen. ‘Hij was degene van wie ik dacht: ja, zo wil ik mijn vak ook gaan beheersen’, zegt Van Zutphen over hem. Hij noemt ook Winand Borgerhoff Mulder, in de jaren zeventig president van de rechtbank in Amsterdam. Tijdens anti-kraakprocessen ging Borgerhoff Mulder als eerste rechter zelf in kraakpanden kijken, liet zich daar rondleiden en sprak met de krakers. ‘Kijk’, zei hij in Vrij Nederland tegen Bibeb, ‘ik weet dat ik dit eigenlijk niet mag zeggen, maar van nature ben ik geneigd te denken: laat de krakers zitten en laat de vreemdelingen blijven.’

‘Mensen als Wiarda, Ter Heide, Borgerhoff Mulder’, zegt Van Zutphen, ‘maakten in die jaren de maatschappij. Ik ben verknocht aan dat idee dat die fundamentele rechten, die mensenrechten vorm geven aan de manier waarop we met elkaar moeten samenleven. Dat gedachtegoed moet nieuw leven worden ingeblazen. Ik voel me daar ook wel een beetje verantwoordelijk voor, als ombudsman.’

‘Ik zou bijna zeggen: de overheid lapt westerse beschavingsmores aan haar laars’

Als een overheid de rechten van mensen respecteert is dat ook goed voor hun eigenwaarde, zegt hij. ‘Weet je, als je mensen spreekt die in de toeslagenaffaire of in een andere kwestie zijn vermorzeld door de overheid, dan zullen ze je vertellen hoeveel ze van hun zelfrespect kwijt zijn. Ze voelen zich ontmenselijkt. Ze missen het humane in de manier waarop ze zijn behandeld. Dat maakt ze boos, verontwaardigd. Ik zie die verontwaardiging ook, soms meer nog, als zij niet zelf het slachtoffer zijn, maar hun ouders, hun kinderen, hun broer, hun zus.’

In zijn gesprek met informateur Herman Tjeenk Willink beklemtoonde Van Zutphen daarom nog eens hoe belangrijk het is dat de overheid in haar contact met mensen hun zonder achterdocht, zonder verdachtmakingen tegemoet treedt. ‘Het is echt niet voldoende als politici nu zeggen: we hebben ons lesje geleerd, u kunt de overheid wel weer vertrouwen. Dat vertrouwen is niet één-twee-drie terug. Tjeenk Willink en ik waren het er gauw over eens dat daar een ander gedrag van de overheid voor nodig is. Zij maakt nu menselijk contact onmogelijk: ambtenaren hebben niet de ruimte om gewoon met de burgers te praten, met ze mee te denken, samen oplossingen te zoeken. Dan wordt het zo’n keukentafelgesprek waarvan de mensen van tevoren al denken: dit heeft geen enkele zin, want ik weet nu al wat ze gaan doen.’

Van Zutphen pleit voor een humane rechtsrelatie tussen de overheid en burgers. Zo moeten, vindt hij naar analogie van zijn leermeesters, wetten in de eerste plaats zijn genormeerd door wat in de samenleving geldt als een rechtvaardige behandeling van mensen. ‘De grootste groep gedupeerden waren mensen die een bonnetje niet hadden of waren vergeten ergens een handtekening onder te zetten. Voor verreweg de meesten van hen geldt dat ze het grootste deel van de toeslagen, zo niet alles, gewoon hebben besteed aan waar ze voor bedoeld waren – de kinderopvang – en toch het hele bedrag moesten terugbetalen. Dat is bizar. Inderdaad, dat is in strijd met het rechtsstatelijke principe dat sancties proportioneel moeten zijn, maar ik zou het vooral gewoon onmenselijk willen noemen. De overheid ontspoort als ze onmenselijke wetten maakt, wetten waarin zij geen enkele rekening houdt met hoe men in een samenleving omgaat met mensen die een vergissing maken. Ik zou bijna zeggen: ze lapt westerse beschavingsmores aan haar laars.’

Mensen willen simpelweg dat de overheid eerlijk is, zegt hij. ‘Niet zonder reden hebben zij nu het gevoel dat de overheid dat vaak niet is, eerlijk. Doordat ze iets achterhoudt waar je recht op hebt, of je er niet op attendeert, huurtoeslag bijvoorbeeld of dat mantelzorgcompliment. Daar zit een soort van unfairness in. Sorry voor het Engels, maar ik gebruik dat woord vaak sinds ik dat schitterende boek Ill Fares the Land van Tony Judt las. Hij ziet in het Westen een ontwikkeling, zo sinds de jaren negentig, waarin de overheid geleidelijk aan heeft verleerd zich de vraag te stellen: wat doet de burger recht? Hij bedoelt daar niet zozeer mee of de overheid zich aan de wet houdt, maar meer: is dit nu behoorlijk wat ze doet? Eerlijk, fair?’

Van Zutphen wijst op de vrouw die met haar kapotte stofzuiger achter op haar fiets naar de Sociale Dienst moest, om ten overstaan van uitkeringscontroleurs in de hal te demonstreren dat het apparaat inderdaad geen sjoege meer gaf. Pas na die vernederende vertoning had ze recht op bijzondere bijstand. Op1 volgde haar nadat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (vng) in een brandbrief aan de informateur het ingebakken wantrouwen jegens burgers in de Participatiewet aan de orde had gesteld.

‘Dit zijn verhalen die me vaker ter ore komen’, zegt hij. ‘Bij Buitenhof heb ik verteld over die mijnheer in Harlingen die eigenlijk gewoon een nieuwe stoel voor zijn scootmobiel moest hebben. Hij was in de laatste fase van zijn leven, maar die stoel kreeg hij niet. Hoe dat kan? Ik vrees dat hier sprake is van het oude misverstand dat wie de regels volgt het dáárom goed doet. Volgens mij moet je als ambtenaar, of als ombudsman, Kamerlid of minister ook durven zeggen: ik verdom het. Het kan honderd keer de wet zijn, dit doe ik gewoon niet.’

‘De houding van de overheid is: we willen ons niet verplaatsen in jouw situatie’

Advies aan de (in)formateur

De komende weken laat De Groene onafhankelijke deskundigen aan het woord. Welke stappen moeten op hun terrein in de komende vier jaar worden gezet? Wat moet er in het regeerakkoord komen?

Met zijn bezoeken aan kraakpanden vóór hij uitspraak deed, liet Borgerhoff Mulder zien dat een strikte toepassing van de regels in het wetboek niet per se synoniem is met recht. Van Zutphen herkent zich daarin: ‘Als je zonder nadenken, zonder nadere overwegingen de regels toepast, dan ben je helemaal terug bij het beslismechanisme dat ik in een van de eerste lessen van mijn studie leerde: dat van het syllogisme, met de majorpremisse, de minorpremisse en de conclusio. In de volgende les kregen we te horen: ja, zo werkt het schema, maar dat is nog geen recht doen. Dat geldt ook voor ambtenaren die niet meer zelf durven na te denken en te zeggen: dit is misschien wel heel onredelijk.’

Van Zutphen erkent dat je de schuld voor dat regelfetisjisme bij de superieuren van de ambtenaren moet zoeken. ‘Tja, als zij zeggen dat je op die manier je werk moet doen, dan doe je dat ook, want je wilt niet op je kop krijgen. Daarom pleiten wij er hier, bij de Nationale Ombudsman, al jaren voor om mensen die voor de overheid werken meer professionele ruimte te bieden. Dat wil zeggen: geef hun de ruimte om het vak dat zij beheersen op de manier toe te passen die in hun ogen goed is. Gun ze hun beroepseer. En accepteer het als ze tegen hun meerdere zeggen: nee, dat ga ik niet doen, daar ga ik niet aan meewerken, want anders zou ik mensen onnodig schade berokkenen.’

Ouders die in de toeslagenaffaire door de overheid zijn kaalgeplukt, bijstandsgerechtigden die aan een vernederende controle blootstaan, vluchtelingen die op wantrouwende immigratieambtenaren stuiten: telkens weer blijkt volgens Van Zutphen dat mensen die de dupe zijn van overheidsoptreden geen reële kans zien om zich te verweren. ‘Veel mensen zijn daardoor murw geslagen. Die horen wij niet, die zien wij niet. De overheid straft, de overheid beboet, de overheid zegt: sorry, de termijnen zijn verstreken, u kunt niet meer in beroep. Dan vraag ik mij af: wat willen we nu bereiken met fraudebestrijding? Willen we dat mensen die zich daadwerkelijk aan fraude hebben bezondigd een nieuwe start kunnen maken? In de jaren van de humane rechtsethiek was dat de gedachte achter straffen: je rekent af, je boet, en dan kun je verder. Nou, als je me vraagt of die gedachte bij de fraudebestrijding van nu een rol speelt: op geen enkele wijze. Mensen krijgen geen kans om boete te doen of zich te verantwoorden voor wat ze eventueel fout hebben gedaan.’

Hij beaamt dat de overheid soms ronduit kinderachtig is in haar bejegening van mensen met een bijstandsuitkering, zoals in het geval van de vrouw die van haar uitkering op het niveau van het bestaansminimum zevenduizend euro moest terugbetalen omdat haar moeder haar wekelijks een tas boodschappen bleek te brengen. Verkoopt iemand die in de bijstand zit iets via Marktplaats, dan wordt hij geacht de opbrengst bij de gemeente te melden: het bedrag gaat van de uitkering af.

Bij de invoering van de bijstandswet in 1963 prijsde de verantwoordelijke minister, Marga Klompé, zich gelukkig dat deze uitkering nu een ‘recht’ was en geen ‘genadegift’. In de Tweede Kamer zei ze: ‘Ik wilde een wet maken waarop iedere burger een beroep kon doen met opgeheven hoofd.’ Het contrast met hoe de overheid nu aankijkt tegen iemand in de bijstand is groot, zegt Van Zutphen.

‘Vrijwel iedereen doet een betrouw­bare belastingaangifte; we vinden dat het zo hoort’

‘De houding is: we willen ons niet verplaatsen in jouw situatie, want wij vinden eigenlijk dat je gewoon aan het werk moet, je eigen broek ophoudt, geld verdient. En als dat niet lukt, dan zijn we bereid je een tijdje te ondersteunen, maar op de meest minimale wijze die wij kunnen bedenken. En onttrek jij je aan de bedoeling van die bijstandswet – leven van het minimale – door van je moeder de boodschappen van Albert Heijn aan te pakken of het geld van een Marktplaats-verkoop in je zak te steken, dan maak jij je schuldig aan fraude. En dat vraagt om straf.’ Hij vervolgt: ‘Maar dat is dus geen straf die is bedoeld om te helen en de betrokkene een nieuwe start te laten maken. Dit is gewoon iemand een klap voor z’n kop geven.’

Van Zutphen beschrijft de politieke dynamiek die is ontstaan sinds de publicatie van Ongekend onrecht, het verslag van het parlementaire onderzoek naar de toeslagenaffaire, als een ‘rouwproces’. Na het aftreden van het kabinet-Rutte III lijkt het welwillende deel van de Kamer en de regering zich ontvankelijk te tonen voor de lessen die de beleidsmakers, toezichthouders en adviesorganen uit de affaire moeten trekken, ook op andere terreinen van de publieke dienstverlening dan de toeslagregelingen.

‘Dat is mijn vurige hoop’, zegt hij, ‘dat we met enige schaamte terugkijken naar wat we hebben gedaan en constateren: mijn God, welke sporen hebben we nagelaten in de samenleving! De leidraad voor het vervolg moet zijn dat de overheid weer oog en oor krijgt voor de mensen die leden onder de hardvochtigheid en die zij toch niet hoorde of zag. Een fatsoenlijke overheid wacht niet tot de rechter over een kwestie heeft beslist of het bezwaar heeft behandeld, nee, zij geeft zich al onmiddellijk rekenschap van haar handelen en het effect van haar wetten. Daarom heb ik bij Tjeenk Willink gezegd: “We kunnen de problemen zoals ze zijn ontstaan niet oplossen met de systemen die ze hebben veroorzaakt.” Wat bedoel ik daarmee? Dat de overheid de systemen die zij heeft gebruikt om mensen de vernieling in te jagen nu niet kan aanwenden om mensen in het vervolg voor vernieling te behoeden.’

Hij bepleit een herzieningsoperatie waarbij de wetgever alle vigerende regelingen die van belang zijn in het contact met de burgers naloopt op ingebakken wantrouwen. Van Zutphen: ‘En dan dus de conclusie trekt dat een andere regeling nodig is. Je kunt niet regels die uitgingen van het slechte in de mens, of zelfs burgers die schade hadden geleden behandelden alsof dat hun schuld was, nu opeens stoelen op een positief mensbeeld. Dat gaat niet werken.’

De nieuwe regelingen moeten uitgaan van de goede trouw van mensen, tot het tegendeel is gebleken. ‘Laten we niet vergeten dat het gros van de burgers wil laten zien dat ze op een goede manier gebruik maken van wat de overheid hun geeft. Vrijwel allemaal doen we een betrouwbare belastingaangifte – en dat is niet omdat de fiscus die voor ons al gedeeltelijk heeft ingevuld; dat is omdat wij vinden dat het zo hoort in het land waarin wij wonen.’

De vernieuwingsgeest van de jaren zestig, zeventig kan bij de vervolgstappen die nu nodig zijn van pas komen, meent hij. ‘Tot die geest behoorde ook dat je je verweerde tegen de vastgeroeste manier van denken en doen. Dat is nu weer nodig. Ook wij, het instituut van de Nationale Ombudsman, moeten onszelf daarbij diep in de ogen kijken. Wij hebben weliswaar in talloze onderzoeken gewezen op hoe de overheid de burger niet meer serieus nam, of het nu ging over de afhandeling van de aardbevingsschade in Groningen, de toeslagenaffaire of de toegang tot recht en rechtshulp, maar we waren tegelijkertijd onderdeel van het systeem.

We zullen de overheid op een andere manier moeten aanspreken dan we tot dusver hebben gedaan en haar gewoon steviger bij de les moeten houden. Niet meer: “Hier heb ik een rapport voor u, zou u het eens willen lezen?”, maar: “Dit is wat ik constateer. Daar kunt u niet omheen, u zult er iets mee moeten doen.” Inderdaad, assertiever. Dan hebben we een grotere kans dat ook de ombudsman bijdraagt aan betere wetgeving, met een positiever mensbeeld.’

Als de overheid dit momentum weet te gebruiken om de eigen instituties op te schudden en de humaniteit ten aanzien van de burger weer terug te vinden, dan zal Van Zutphen als zo vaak denken: mooi land. ‘Nee, serieus. Een land dat leert van zijn fouten is een mooi land.’