DE HOOFDREDACTEUR van de Volkskrant, Harry Lockefeer, beklaagde zich onlangs in Vrij Nederland over het feit dat er op zijn redactie nagenoeg geen redacteur meer te vinden was die het oude ambacht van het schrijven van een nieuwsbericht onder de knie had. Het animo onder journalisten om zich op straat te begeven voor een simpel nieuwsbericht is de laatste jaren sterk geslonken. Wat vroeger werd gezien als het toppunt van het journalistieke metier - een nieuwsbericht van pakweg vijf alinea’s waar alles in stond - is tegenwoordig in de beleving van een doorsneejournalist al gauw een minderwaardige vorm van routinearbeid. Een beetje journalist wil tegenwoordig het Grote Verhaal schrijven en duikt - zo gauw als hem de mogelijkheid wordt geboden - onder in een specialisme dat hem aanzien van de buitenwacht en een afgeschermde en gerespecteerde plek op de redactie oplevert.
Wie Lockefeer hoort klagen, meent al snel dat het hier een verschijnsel betreft dat specifiek is voor de journalistiek. Dat nu is een misverstand. Menig hoofdcommissaris van politie, manager bij een hoger-beroepsonderwijsinstelling, directeur van een Riagg of andere leidinggevende in een van de vele publieksgerichte vormen van dienstverlenende bedrijvigheid in onze verzorgingsstaat, zou eenzelfde soort klaagzang kunnen aanheffen. Hoe zij ook aan hun organisatie trekken, duwen, reorganiseren, de diender wil nog maar met moeite de straat op, de docent wil eigenlijk zo snel mogelijk voor de klas weg en ‘hogerop’, de hulpverlener komt de deur niet meer uit en verschanst zich bij voorkeur in zijn spreekkamer. Er is sprake van een omvattende tendens om het soort werk dat ooit aan de basis van dit soort dienstverlenende publieksorganisaties heeft gestaan, min of meer als vuil werk te behandelen.
Jarenlang is dit probleem maar ternauwernood en dan nog hooguit ‘in eigen kring’ erkend. In het beste geval werd het gezien als een probleem van een tekort aan financiele middelen om nieuwe ‘jongste bedienden’ aan te stellen die dit werk ter hand konden nemen. In de meeste gevallen zag (en ziet) men het niet als een echt probleem. Er was immers werk genoeg te doen, voor elk nieuw specialisme was in de almaar uitdijende dienstverleningssector wel een gat in de (subsidie)- markt te vinden. De krant - om nog even aan Lockefeers zorgenkind te refereren - werd dikker en dikker; de politie bleef groeien en moest zich ook met preventie, voorlichting, randgroepjongerenwerk en andere zaken bezighouden; de beroepsopleidingen konden ook contractonderzoek en contractonderwijs doen; de hulpverleners bekwaamden zich in incestproblematiek, borderline-patienten of suicideproblemen. Als een spons zogen zorg- en dienstverlenende professionele organisaties nieuwe taken en problemen op waarbij als institutionele wet gold dat het nieuwe specialisme meer status verwierf dan het oorspronkelijke handwerk.
DEZE TENDENS is niet zonder gevolgen gebleven. Langzaam maar zeker zijn er in die uitdijende sfeer van de zorg- en dienstverlening naar binnengekeerde bureaucratische eilanden ontstaan die steeds verder zijn afgedreven van het vaste land waar ze ooit mee verbonden waren. Niet toevallig betreft het sectoren waarover de laatste jaren de publieke ergernis toeneemt en die de laatste tien jaar onder druk van bezuinigingen en efficientieoverwegingen van reorganisatie naar reorganisatie snellen zonder dat daarmee de steun van het publiek wordt teruggewonnen. Steeds duidelijker wordt dat het hier organisaties betreft die in hun spectaculaire groei van de afgelopen dertig jaar de macht over zichzelf hebben verloren, en die daardoor door andere wetmatigheden worden beheerst dan die oorspronkelijk in het spel waren.
Laat ik concreter worden en zo'n drijvend eiland in beeld brengen: de politie. Over de politie, dat is geen nieuws, wordt al jaren geklaagd. De politie, ook dat is geen nieuws, is mede daardoor voorwerp van de ene na de andere reorganisatie. De bedoeling daarvan is precies datgene te bewerkstelligen wat een aantal jonge hoofdinspecteurs vijftien jaar geleden bepleitte in rapporten als Politie in verandering en Sterkte van de politie: meer dienstbetoon, meer bureaus, meer agenten op straat. Inmiddels is een aantal van deze jonge hoofdinspecteurs spraakmakende hoofdcommissarissen in Amsterdam, Utrecht en Rotterdam, maar een fundamentele ommekeer in het politieapparaat hebben ze niet weten te realiseren. Er blijft een niet-aflatende roep om meer politioneel handwerk op straat. De afgelopen vier jaar is daar zelfs 317 miljoen extra voor gefourneerd door het kabinet, waarvoor drieduizend extra agenten zouden kunnen worden aangesteld. Dit aantal werd echter in de verste verte niet gehaald; het merendeel van het extra geld verdween in de politionele bureaucratie.
Op een moeilijk navolgbare wijze is de politie van een van haar oorspronkelijk kerntaken weggedreven. Het is een groot log apparaat geworden dat - de commissie-Van Dijk, die de financiele situatie bij de politie onderzocht, wees daar onlangs nog eens op, tot grote woede van de politiebonden - dichtgetimmerd is met cao-afspraken en dat nauwgezet wordt bewaakt door vakbondsfunctionarissen. In die sfeer is het straatwerk onderaan de statusladder blijven hangen. Via verkorte opleidingen worden daar nu zogeheten politiesurveillanten voor opgeleid, een soort halffabrikaat van de oude professionele diender.
‘HET GEWONE WERK, het toesnellen naar onverwachte situaties waar burgers in nood om vragen’, zo typeerde het weekblad Elsevier de toestand binnen het politiecorps eerder dit jaar, ‘is impopulair en staat in laag aanzien. Waar mogelijk vlucht de politieman in een specialisme, bij de recherche of bij een bijzonder bureautje. Als hij vooral maar niet de dweil ter hand hoeft te nemen. Terwijl de organisatie groeide, verminderde het aantal gewone frontsoldaten. De gemiddelde agent heeft een lage arbeidsmoraal gekregen. Hij is zijn zelfrespect kwijt. Bij velen heeft het heilig vuur plaatsgemaakt voor cynisme, vluchtgedrag en gezeur over een betere rechtspositie.’ Tegen deze achtergrond behoeft het geen verbazing dat op het moment dat de politie het hardst nodig is, en dat is in de nachtelijke uren, er het minste aantal agenten op de been is: hooguit een paar duizend van de ruim 22.000 uitvoerende politieambtenaren, een bezettingspercentage dat in ieder geval ver onder de tien procent ligt.
De politie is in de complexe veranderingen van de afgelopen 25 jaar in een dynamiek terechtgekomen die uiteindelijk tot deze merkwaardige toestand heeft geleid. Een dynamiek van steeds meer onderscheidingen in functies en specialismen, waarin de afstand tussen de top en de gewone diender allengs groter werd en het basiswerk zienderogen in status daalde; een proces dat inderdaad nog eens werd aangejaagd door de vakbonden. Een dynamiek bovendien van een toenemend beheersapparaat om het almaar complexer wordend geheel in het gareel te houden. En dat temidden van een steeds ingewikkelder wordende samenleving, waarin de behoefte aan ordinaire basisvaardigheden van de politie met de dag toeneemt. De politie heeft zich verschanst in een organisatie die deze vaardigheden steeds minder spontaan kan bieden.
MAAR DE POLITIE staat, zoals gezegd, in dit proces zeker niet alleen. Er zijn meer drijvende eilanden binnen de verzorgingsstaat. De ambulante geestelijke gezondheidszorg is bijvoorbeeld ook zo'n sector die met zichzelf aan de haal is gegaan. Ook hier betreft het een vorm van publieke dienstverlening die sinds de jaren zestig en zeventig enorm is gegroeid. Bestond het aanvankelijk uit een keur van vaak aan de zuilen gelieerde kleine instellingen als Bureaus voor Levens- en Gezinsvragen (LGV’s), Medisch Opvoedkundige Bureaus (MOB’s) en Sociaal Psychiatrische Diensten (SPD’s) die met eigen specifieke deskundigheden de problemen van hun klanten te lijf gingen, in de jaren zeventig zette de groei exponentieel door. Dat was voor de overheid aanleiding om deze instellingen per regio onder een vlag te brengen, waardoor Nederland vanaf 1981 is verkaveld over een kleine zestig Riagg’s.
Met deze groei zette ook de professionalisering en de specialismevorming door, en met de komst van de Riagg’s brak een waar gevecht uit over wie zich wel en wie zich niet psychotherapeut mocht noemen, wat de hoogst gewaardeerde vaardigheid was en wat de laagst gewaardeerde. De uitkomst van dit gevecht was dat de psychiater bovenaan de statusladder terechtkwam, in zijn kielzog de psychotherapeut, daaronder de maatschappelijk werker en ten slotte de sociaal- psychiatrisch verpleegkundige.
Daarmee werd een toon gezet waarin hulpverlening in de vorm van individuele gespreksbehandeling een hogere status kreeg dan het bezoek aan een gekke achterbuurman. In elke organisatie waar de leden zich richten op het verwerven van status, blijft vervolgens vanzelf het vuile werk liggen. En precies dat is het lot dat de sociale psychiatrie - van oudsher het publieke gezicht van de geestelijke gezondheidszorg: het werd het ondergeschoven kindje van de Riagg’s.
En dat terwijl de behoefte aan sociaal-psychiatrische vaardigheden met het verstrijken van de jaren tachtig alleen maar groter werd. Juist tegen het licht van de ontmanteling van de in bossen verborgen gehouden psychiatrie in de richting van de steden was er een toenemende behoefte aan crisisopvang, aan nazorg, aan actieve en kordate begeleiding. Maar tussen deze ontwikkelingen en de verantwoordelijkheid van de Riagg’s stond een gebureaucratiseerde en gespecialiseerde hulpverleningscultuur, die zo haar eigen wetmatigheden volgde.
EN ZO KON HET gebeuren dat de Rotterdamse sociaal- verpleegkundige Henry Hesselmans vorig jaar een prijs van het Nationaal Fonds voor Geestelijke Volksgezondheid in ontvangst mocht nemen voor een door hem gestart project, dat inmiddels bekend staat onder de naam ‘bemoeizorg’. Hesselmans, die inmiddels zelfs op het onderwerp is gepromoveerd, houdt zich vanuit een Rotterdamse Riagg op een aansprekende wijze bezig met psychiatrische patienten op wie de institutionele zorg geen greep krijgt. De essentie van zijn aanpak is: niet afwachten tot ze naar de geestelijke gezondheidszorg toekomen (want dat gebeurt niet of te laat), maar de mensen achter hun vodden zitten, ze blijven opzoeken, hen corrigeren als het moet en vooral veel praktische hulp bieden. Het aardige van Hesselmans’ aanpak is dat het werkt: zijn bemoeizorgklanten blijven langer op de been, vallen minder snel terug in psychoses en andere vormen van psychisch ongemak, en slagen er na verloop van tijd aardig in om meer structuur in hun leven te brengen.
Tegelijkertijd heeft het iets navrants. Hesselmans’ vondst wijst er namelijk op dat de geestelijke gezondheidszorg zover van haar oorspronkelijke taak is afgedreven dat ze opnieuw het wiel van de sociale psychiatrie moet uitvinden. Hesselmans is overigens de eerste die zich daarvan bewust is. Tegenover het Welzijnsweekblad verklaarde hij verbaasd: ‘Eigenlijk is het heel ouderwets sociaal- psychiatrisch werk, zoals de psychiater Querido dat in het verleden deed: je met van alles bemoeien, heel praktisch. Dat kwam de laatste jaren in de geestelijke gezondheidszorg niet meer voor.’
DIT VERHAAL IS eindeloos uit te breiden. Naar de gezondheidszorg, waar het verplegend personeel eerder als een nauwgezet te programmeren soort robotten wordt beschouwd dan als ambachtelijke professionals. Naar het hoger onderwijs, waar leerkrachten het ordinaire lesgeven het liefst zo snel mogelijk ontlopen.
En, niet te vergeten, naar het welzijnswerk. Hoewel het over het algemeen een minder geprofessionaliseerde en minder door vakbonden en beroepsorganisaties beteugelde werksoort is, heeft ook het welzijnswerk zich niet aan het proces van afwenden en terugtrekken kunnen onttrekken. Het is - opgejaagd door de bezuinigingen en de neoliberale kritiek op de verzorgingsstaat - in deze kringen vaak zelfs de officiele ideologie geworden. De burger moet zich immers primair zelf kunnen redden. Nogal wat reorganisaties in het sociaal- cultureel werk bijvoorbeeld zijn erop gericht om het initiatief zo veel mogelijk bij bewoners te laten. Vrijwilligers moeten het werk doen, de professionals sturen op afstand, begeleiden, faciliteren. Dat lijkt inmiddels allemaal vanzelfsprekend, maar in feite is dit werk nooit ontstaan om de professionals op de achterhand te houden, maar juist om deze bewust te laten intervenieren in sociale en maatschappelijke problemen. Uit die frontlinie is nu al jaren een terugtocht gaande.
En zo wordt ook hier de paradox zichtbaar dat de professionele inzet verdwijnt op precies die plekken waar de vraag ernaar de laatste jaren toeneemt. Met als gevolg dat het wiel in met veel tamtam gepresenteerde sociale- vernieuwingsprojecten opnieuw moet worden uitgevonden, waar oude doelstellingen van het opbouwwerk van een nieuw jasje worden voorzien. Hetzelfde is zichtbaar binnen bijvoorbeeld de jeugdhulpverlening, waar de laatste jaren groot enthousiasme is ontstaan over een ‘nieuwe’ aanpak van ontspoorde jongeren: een contractmatige vorm van zakelijke bemoeizorg die dertig jaar geleden - zij het onder andere verhoudingen en in andere woorden - heel gebruikelijk was.
Er klinkt door de hele brede sector van de sociaal- maatschappelijke dienstverlening een roep om werkvormen die het contact met de burger moeten repareren. Bij de arbeidsbemiddeling wordt gepleit voor ‘huisbezoek’, binnen woningbouwcorporaties zijn opeens ‘portiekgesprekken’ in trek in het kader van het stimuleren van sociale verbanden tussen buren. Het enthousiasme waarmee deze projecten nu worden begroet, mag niet uit het oog doen verliezen dat dit een herwaardering betreft van basisgereedschappen en basisvaardigheden, die kennelijk al te gemakkelijk de afgelopen jaren uit het zicht zijn verdwenen, maar waar het werk, naar nu blijkt, toch niet zonder kan.
EEN GROOT AANTAL instellingen en organisaties binnen de verzorgingsstaat zijn aldus de gevangenen geworden van hun eigen professionele bureaucratiseringsparadox. Een paradox die - als onvoorzien bijprodukt van de emancipatie - ook nog eens wordt aangejaagd door het feit dat veel twintigers en dertigers die als ‘jongste bedienden’ hun intrede hebben gedaan in deze sectoren, hun zorgverantwoordelijkheden aan het thuisfront anders hebben verdeeld dan in het klassieke kostwinnersgezin, waardoor ze op hun werk de tijd in de gaten moeten houden en ten opzichte van onoverzichtelijk en oncalculeerbaar werk vermijdingsgedrag zijn gaan vertonen.
In deze complexe dynamiek is het arbeidsintensieve en moeilijk binnen kantoortijden programmeerbare handwerk van de verzorgingsstaat systematisch aan de onderkant van de statusladder blijven hangen. In sommige gevallen is het zelfs geheel uit het zicht van de professionele organisatie verdwenen, zodat de organisaties zichzelf niet meer konden corrigeren toen bleek dat de maatschappelijke behoefte aan die vaardigheden juist groeiende was. De bureaucratische professionele orde, met zijn salarisregelingen en zijn werknemersrechten, liet zichzelf zelfs na de meest drastische reorganisaties niet opzij schuiven.
Dat is de reden dat het handwerk in sommige sectoren nu opnieuw moet worden georganiseerd: of door goedkopere arbeidskrachten zoals bij de politie (wat natuurlijk ernstig doet vrezen voor de kwaliteit) of door nieuwe projecten, zoals in de geestelijke gezondheidszorg en in het welzijnswerk (waardoor de feitelijke oorzaak van het manco buiten schot blijft), of door in deze sfeer op grote schaal banenpoolers aan het werk te zetten, wat op zijn minst een ontkenning is van het professionele karakter van deze vaardigheden.
Onschuldig is dit hele proces natuurlijk niet. Het type publieke voorziening waar het hier om gaat, heeft de afgelopen decennia op deze wijze een nagenoeg verborgen gebleven bijdrage geleverd aan grote moderne processen als ‘anonimisering van de samenleving’ en ‘bureaucratisering van de staat’. Deze processen verschijnen in het verontruste publieke en politieke vertoog als processen die vrijwel vanzelf op gang komen, zonder dat er sprake is van een duidelijke drijvende kracht - het zijn, zo lijkt het althans, processen zonder schuldigen. En als er al een schuldige wordt gezocht, dan komt daar in eerste instantie de moderne burger voor in aanmerking: deze lijdt immers aan een tanend verantwoordelijkheidsbesef en heeft een broertje dood aan sociale controle.
De werkelijkheid is echter anders. Deze grote sociologische verhalen worden in de praktijk niet zozeer geschreven door minder verantwoordelijke, moderne burgers, maar vooral door de bureaucratische logica die bezit heeft genomen van grote dienstverlenende instituties. Zo draagt de devaluatie van het handwerk in publieke sectoren als politiewerk, gezondheidszorg en welzijnswerk bij tot anonimisering van de publieke ruimte en bureaucratisering van het publieke bestuur - gevolgen die vervolgens als reden worden aangeroepen om het handwerk van deze diensten via nieuwe projecten of halffabrikaat-professionals in ere te herstellen.
Het paradoxale is dat deze instituten zelf mede de gevolgen oproepen die zij vervolgens zelf weer moeten gaan bestrijden. De politie heeft een institutionele dynamiek om zich juist van de straat af te wenden, en wordt door publiek en politiek opgeroepen om haar aanwezigheid en dienstbaarheid op straat weer te herstellen; de ambulante geestelijke gezondheidszorg heeft zich verschanst achter de gesloten deuren van de spreekkamers, en wordt in het publieke debat steeds nadrukkelijker gewezen op haar verantwoordelijkheid voor de gekte op straat; het welzijnswerk dat mede als gevolg van de kritiek van Achterhuis in het begin van de jaren tachtig een heilig vertrouwen had in het vooral niet opdringerige non-directieve begeleiden van klanten/clienten/bewoners, wordt steeds vaker gevraagd om in een samenleving waarin een groeiende groep burgers het sociaal benauwd krijgt een eigen smoel te tonen.
WIE HET SLAGVELD van de moderne samenleving aldus bekijkt, ziet dat tegenover de ‘vlucht naar binnen’ van de publiekgerichte dienstverlenende zorgsectoren de ‘vlucht naar buiten’ van maatschappelijke problemen staat. Terwijl de professionals zich opsluiten binnen bureaus en kantoren, en de straten en de huizen steeds meer mijden, zijn dezelfde straten en huizen voor een groeiende groep mensen een laatste wijkplaats. De straat wordt in toenemende mate het terrein van moderne nomaden; de huizen worden ommuurde vestingen voor - vaak oudere - mensen die sociaal geisoleerd raken, de straat niet meer op durven of angstig voor de grote complexe buitenwereld zijn geworden. Voor hen, zwervend of thuis opgesloten, heeft de overheid geen gezicht meer. Zij weten dat er, ergens, instanties zijn; ze hebben er ook wel eens mee te maken gehad, maar ze vrezen de regels, het loket, de formulieren, de afstand en de dienstdoende formele professional.
De discussie over de verzorgingsstaat-nieuwe-stijl, of - ander hot item - over de bestrijding van onveiligheid zoals die de afgelopen jaren is gevoerd, is vanuit dit perspectief een uiterst eenzijdig debat geweest. Het ging altijd in de eerste plaats om het activeren van ‘de’ burgers en het terugtreden van instituties. Burgers moesten meer, professionals minder verantwoordelijkheid nemen; burgers moesten weten dat er naast rechten ook plichten zijn, ze moesten worden geprikkeld, participatie moest worden bevorderd et cetera. Maar aard en werkwijze van de professionele bemoeienissen kwamen in deze herstructurering van de verzorgingsstaat nauwelijks aan de orde. Het ging hooguit om ‘minder’ loketten en ‘meer’ dienders op straat. De professionals zelf stonden niet of nauwelijks ter discussie, hooguit ging het om het budget dat ze tot hun beschikking kregen.
Daar moet verandering in komen. Het vuile werk van de verzorgingsstaat ligt voor het grijpen, maar dan moet het wel buiten de muren van het kantoorgebouw worden opgeraapt. De straat moet weer worden veroverd, woningen niet langer gemeden. Dat is niet alleen een kwestie van geld en manschappen, zoals de bureaucratische zorgapparaten het ons altijd voorspiegelen. Dat is ook een kwestie van professioneel elan, van de stoel onder het bureau schuiven en erop af gaan.
De verzorgingsstaat van de toekomst is niet alleen een kwestie van actieve burgers, maar ook een kwestie van een zichtbare aanwezigheid van de overheid - gepersonifieerd door professionele vertegenwoordigers van maatschappelijke instituties - in de frontlinies van de samenleving. Herstructureringen en reorganisaties hebben de bureaucratische orde op dit terrein niet kunnen breken en vermoedelijk eerder versterkt. Daarom wordt het tijd dat de bureaucratie nu zelf uit haar tent wordt gelokt.