Geprivatiseerde reïntegratiebranche onder vuur

Het werkt niet

Drieënhalf jaar na de privatisering van de reïntegratiebranche voor werklozen ligt de sector zwaar onder vuur. Teleurstellende resul taten, hoge kosten, nauwelijks minder bureaucratie: het medicijn marktwerking lijkt de kwaal vooralsnog te verergeren.

Ze laten vrijwel nooit iets van zich horen. Ze sturen af en toe wat ver ouderde, uit de krant geknipte vacatures door. Of ze laten werklozen op krakende computers naar banen zoeken en declareren dat als een prijzige workshop.

Nauwelijks drieënhalf jaar nadat met de invoering van de wet Suwi de privatisering van de branche startte, zijn de klachten van klanten over de reïntegratiebedrijven legio. Een doodgeboren kindje? Dat zullen de betrokkenen niet snel toegeven. Maar de onvrede over het functioneren van de branche is groot, ook in de politiek. Op initiatief van het CDA stemde onlangs een ruime meerderheid in de Tweede Kamer voor een motie die gemeenten met ingang van 2006 ontslaat van de verplichting een slordige zeventig procent van het budget commercieel uit te besteden. Het christen-democratische kamerlid Hu bert Bruls verwacht dat dit in veel gemeenten zal leiden tot een mengvorm in het reïntegratie beleid: naast privaat ook weer meer publiek uitvoeren. Een en quête onder gemeenten, uitgevoerd in opdracht van de vereniging van onder meer directeuren van sociale diensten Divosa, bevestigt dat vermoeden. Twintig procent van de gemeenten wil uitkeringsgerechtigden zelf aan een baan helpen in plaats van de reïntegratie uit te besteden. Tweederde zegt de privatisering van de reïntegratiemarkt nauwelijks een succes te vinden.

En zelfs binnen de regering lijkt iets te bewegen, getuige de opvallend positieve reacties op een onlangs door de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) gepresenteerd plan. Daarin wordt voorgesteld de door het kabinet-Balkenende afgeschafte gesubsidieerde banen voor moeilijk bemiddelbare werklozen nieuw leven in te blazen. Langzaam lijkt door te dringen dat commerciële reïntegratie niet voor iedereen het ei van Columbus is.

Het leek zo simpel, eind jaren negentig. Marktwerking in de reïntegratie van werk lozen zou zorgen voor een hogere effectiviteit, meer waar voor het publieke geld, betere kwaliteit en een sterkere klantgerichtheid. Dat was des te meer van belang om het nieuwe, vooral op uitstroom van werklozen gerichte overheidsbeleid te doen slagen. Nederland moest massaal aan den arbeid. Het tweede paarse kabinet besloot de sociale zekerheid ingrijpend te reorganiseren. De slecht functionerende oude arbeidsvoorziening verdween ten faveure van het CWI (Centrum voor Werk en Inkomen), de UWV (Uitvoering Werknemersverzekeringen — nam WW en WAO over) en gemeenten (bijstand). Het budget voor reïntegratie ging fors omhoog: van 0,8 miljard euro in 1998 naar 1,2 miljard vanaf 2000. Voor dat geld moesten in de daaropvolgende jaren dan ook heel wat meer mensen geholpen worden: door diverse maatregelen, zoals het schrappen van gesubsidieerde banen, steeg het aantal «reïntegreerbaren» sterk.

De verwachte gouden bergen blijven vooralsnog uit. Vrijwel vanaf het moment dat de reïntegratiebusiness ging draaien, kwam een reeks schandalen op gang die alle beloften snel van hun glans ontdeed. In Oost-Groningen betaalden gemeenten drie miljoen euro aan reïntegratiebedrijven om een groep van achttienhonderd mensen aan het werk te helpen. Slechts vier van hen slaagden, waarmee de kosten per baan op 750.000 euro uitkwamen. Een ander voorbeeld was het bedrijf Artemis, waar Nova vorig jaar een boekje over opendeed. De onderneming met spirituele inslag die langdurig werkloze vrouwen aan een baan probeerde te helpen, bleek vrijwel geheel te draaien op ex- cliënten. Zij runden het bedrijf, mét behoud van uitkering.

Dat de problemen groter zijn dan enkele op zichzelf staande affaires die onvermijdelijk volgen op zo’n radicale beleidsomslag wordt bevestigd door een stroom van kritische rapporten. Halverwege 2003 kwam het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) met een publicatie over de ontwikkeling van het reïntegratie beleid tussen 1992 en 2002. De boodschap was niet mis: «Afgezien van plaatsing in gesubsidieerde arbeid heeft de intensivering van de reïntegratiebegeleiding vooralsnog niet tot een duidelijke stijging van de reïntegratie van uitkeringsontvangers geleid. Dit roept de vraag op in hoeverre het reïntegratiebeleid effectief is.» Misschien het schokkendst is de ontdekking dat de zogenaamde «reïntegratiekans» veel meer blijkt af te hangen van persoonlijke kenmerken als leeftijd en gezondheid dan van alle inspanningen door een reïntegratie bureau. Maar bovenal klaagt het SCP over het ontbreken van gegevens over reïntegratie.

Ruim een jaar later kraakt ook de Algemene Rekenkamer in een kritisch rapport het gebrek aan cijfers en controleerbaarheid van de uitvoerende instanties. Zo spreekt de Rekenkamer van een «gebrekkige registratie van activiteiten» en «onzuivere uitstroomcijfers» bij het CWI.

In een notitie over de stand van zaken op de reïntegratiemarkt geeft het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid toe dat er problemen zijn. De administratieve lasten van het aanbesteden zijn op dit moment nog hoog en de transparantie van de resultaten van de verschillende reïntegratiebedrijven en instrumenten laat te wensen over. Met wat aanpassingen en maatregelen moeten die kinderziektes verholpen kunnen worden, is de verwachting van het ministerie.

Het is maar de vraag of pleisters plakken voldoende is. Nog los van de discussie of privatisering van de sociale zekerheid wenselijk is, is het de kwestie of «gezonde» marktwerking überhaupt wel mogelijk is in deze sector. Van een eenvoudige versie van de wet van vraag en aanbod is geen sprake. Om maar eens een simpele vergelijking te trekken: als iemand besluit een auto te kopen, gaat hij naar een dealer toe en kiest ter plaatse op basis van de eigen voorkeuren en het beschikbare budget een trouwe auto. Zo niet bij reïntegratie. De klant – in dit geval de uitkeringsgerechtigde – heeft in principe niet de beschikking over een eigen budget. De overheid (de UWV of een gemeente) beschikt als opdrachtgever over de poen: daarmee is er in feite maar één vrager. De economische term voor zo’n situatie van één «klant» en tal van aanbieders is monopsonie, iets waar ook sprake van is in de bouw. Klant en aanbieder vinden elkaar in een aanbestedingsprocedure, waarbij de overheid «kavels» van werklozen slijt aan reïntegratiebedrijven.

Om de problemen enigszins te ondervangen zijn vorig jaar de Individuele Reïntegratie Overeenkomsten (IRO’s) in het leven geroepen. Binnen vrij smalle marges – het budget en de scholingsmogelijkheden zijn begrensd – kan de cliënt hiermee zijn eigen reïntegratietraject samenstellen. Van echte keuzevrijheid is desondanks geen sprake, stelde het Sociaal Planbureau in een rapport. «Cliënten hebben vaak andere belangen dan de UWV of de gemeenten. Bovendien zijn ze vaak slecht op de hoogte van de kwaliteit van reïntegratiebedrijven en die van henzelf», aldus het CPB, dat concludeert dat «de zegeningen van keuzevrijheid in de praktijk beperkt zijn tot een selecte groep van – meestal hoogopgeleide – cliënten».

Zelfs als de markt enigszins zou functioneren, zou bij het bepalen van het reïntegratie beleid veel meer gekeken worden naar het grotere plaatje van de toestand van de economie, vindt SP-parlementariër Jan de Wit. De Wit: «Bij grote werkloosheid moet je mensen niet willen reïntegreren naar werk dat er niet is.» In plaats daarvan zou in die periodes meer aandacht moeten uitgaan naar scholing, zodat als de arbeidsmarkt aantrekt mensen wel kans hebben op een baan. Dat alles moet wat de SP’er betreft geen taak zijn van private bedrijven maar van de overheid: «Die hele marktwerking is mislukt. Natuurlijk, de oude arbeidsbureaus waren ook een grote mislukking. Maar eigenlijk is de hele reïntegratie toentertijd nooit van de grond gekomen. Wat ons betreft kan de arbeidsbemiddeling weer in publieke handen.»

Zo ver wil Jet Bussemaker (PvdA) niet gaan. Zij benadrukt het belang van betrokkenheid van de sociale partners bij het beleid: «Die heb je nodig om te weten waar de vacatures zitten.» Op dit moment zitten werkgevers en vakbonden wel in de Raad voor Werk en Inkomen, maar die is volgens Bussemaker tandeloos omdat het kabinet de daaraan gekoppelde subsidieregeling heeft afgeschaft. Maar bovenal vindt ze dat de aandacht meer moet uitgaan naar de veel succesvollere andere vormen van reïntegratie. Bussemaker: «Mijn stelling is dat subsidies geven op loonkosten de meest effectieve vorm van reïntegratie is. Een kunstbaan is beter dan geen baan.»

Aan commentaar geen gebrek. De afgelopen maand vond de verantwoordelijke staatssecretaris Henk van Hoof dan ook een buitengewoon kritische Tweede Kamer tegenover zich. De branche maakt het hem daarbij niet makkelijker: om het fiasco compleet te maken moest Van Hoof melden dat reïntegratiebedrijven op grote schaal fraude plegen met publieke middelen. Twee bedrijven moeten zich binnenkort melden voor de rechter wegens onder meer het declareren van cursussen die nooit zijn gegeven.

Dat belooft wat voor de officiële evaluatie van de werking van de reïntegratiemarkt in 2006. De grote vraag is welke les hieruit wordt getrokken en wie de schuld krijgt. Ondanks alle kritiek en het achterwege blijven van resultaten is het niet waarschijnlijk dat een daadwerkelijke afrekening plaatsvindt en de privatisering van de sector wordt teruggedraaid. Woordvoerder Carmen de Jonge van brancheorganisatie Borea waarschuwt voor het op nieuw omgooien van de koers van privaat naar publiek: «Dan ben je dom bezig.» Ze ziet in de ontwikkelingen bij de gemeenten geen bedreiging voor haar sector. De Jonge: «Waar ik me wel zorgen over maak zijn de opinies die je overal hoort dat alle reïntegratiebedrijven er maar een potje van zouden maken. En dat terwijl het met de resultaten echt wel de goede kant op gaat.» Bovendien, zo benadrukt ze, wordt slechts vijftien procent van het totale publieke budget besteed aan private reïntegratiebedrijven. Over wat er mis gaat bij de publieke instellingen horen we veel minder, vindt De Jonge. Ook Bussemaker acht opnieuw een complete structuurwijziging «heel slecht». Maar die conclusie is bij haar wel wat minder optimistisch gemotiveerd. Bussemaker: «Het publieke systeem werkte ook niet.»

Waarschijnlijker is dat er meer ruimte komt voor de door regeringspartij CDA voorgestane mengvorm tussen publiek en privaat. Kamerlid Bruls staat onverminderd achter het beleid van de afgelopen jaren, maar vindt wel dat nu de tijd gekomen is om te kijken naar de punten waar de privatisering te ver is doorgevoerd. Bruls: «Dat is inderdaad een eigen CDA-geluid ten opzichte van bijvoorbeeld de VVD. De privatisering van de reïntegratie was goed, maar nu is het moment gekomen waarop we het beleid op sommige punten moeten aanpassen. Het is interessant hoe zich dat in de praktijk zal ontwikkelen.»